Евразийский Союз и будущее миграционной политики России: Антидискриминационное законодательство как условие успешной евразийской интеграции

Анна Прохорова¹ - специально для Демоскопа

В ноябре 2011 года страны ЕврАзЭС – Россия, Казахстан и Беларусь – подписали декларацию о создании Евразийского Союза. Процесс интеграции только начался: с 1 января этого года заработало единое экономическое пространство. Однако уже сейчас можно поразмыслить над тем, каковы будут последствия этого процесса для миграционной политики России.

Приблизительно по такому же сценарию развивались события, приведшие к созданию ЕС, в состав которого на сегодняшний день входят 27 стран. Началось все в 1957 году, когда Бельгия, Германия, Нидерланды, Люксембург, Франция и Италия подписали договор об учреждении Европейского экономического сообщества. Напомним, что экономическая интеграция предполагает создание единого рынка, который гарантирует свободу движения товаров, капитала, услуг и людей. Есть все основания рассчитывать, что перечисленные свободы будут иметь место и в Евразийском Союзе. С точки зрения миграционной политики наибольший интерес для нас представляет свобода передвижения людей.

Свободное передвижение людей означает не только открытие границ или отмену визового режима. На практике это означает, что любой гражданин Союза может беспрепятственно перемещаться между странами-членами Союза в целях проживания, работы и учебы. Другими словами речь идет не только об отмене виз, но также и об упразднении разрешений на пребывание и работу. К такой «миграции без границ» - коренное население относится с настороженностью. Попробуем разобраться в сопутствующих рисках и благотворных последствиях создания Евразийского союза.

Мигранты из Беларуси и Казахстана могут пользоваться особыми правами уже сейчас: между странами действует безвизовый режим, а мигрантам, приезжающим на работу, не требуется оформление разрешения на работу. В этом мигранты и коренное население равноправны. Равноправие – или недискриминация - важный принцип управления свободным передвижением и людей, и товаров. Этот принцип, например, обязаны соблюдать члены ВТО. Суть его заключается в следующем: во-первых, исключается любая дискриминация между странами-партнерами, т.е. никто не может никому ничего запретить, разрешив это другому. Во-вторых, обеспечивается защита коренного населения от дискриминации по отношению к иммигрантам, что достигается путем гарантии равенства таких трудовых прав, как оплата и условия труда, условия найма и увольнения, уровень заработной платы².

Такое положение дел является выигрышным и для мигрантов, и для коренного населения. Однако остается риск того, что равноправие, гарантированное в рамках экономической интеграции, может быть «сведено на нет» субъективными факторами, например, недружелюбным отношением к иммигрантам, которые зачастую внешне отличаются от местного населения. Чтобы предотвратить такую дискриминацию, существует инструмент под называнием «антидискриминационное законодательство». В европейских странах, входящих в состав Евросоюза, а также в странах Северной Америки – Канаде и США – этот инструмент давно и  активно используется. Прежде чем он станет реальностью для России, Казахстана и Беларуси, странам придется значительно обновить свое законодательство.

Довольно подробно содержание «антидискриминационного законодательства» отражено в методике составления индекса интеграции мигрантов MIPEX, который был разработан для оценки политики интеграции мигрантов в странах ЕС. Один из его компонентов оценивает интеграционную политику страны с точки зрения защиты мигрантов от дискриминации. Этот компонент включает 26 индикаторов-критериев, которые конкретизируют необходимые элементы антидискриминационного законодательства. В частности, 4 группы индикаторов описывают методологию определения дискриминации в законодательстве, выявляют области применения антидискриминационного законодательства, анализируют правоприменительную практику, т.е. те инструменты и методы защиты своих интересов, которые предоставляет законодательство жертвам дискриминации, и, наконец, позволяют понять, каким образом должно осуществляться противодействие дискриминации на институциональном уровне.

Рассмотрим подробнее каждую группу индикаторов-критериев.

Прежде всего, определение дискриминации должно быть очень подробно прописано в законодательстве. В структуре индекса MIPEX под дискриминацией понимается неравное обращение (предвзятое отношение), на основании следующих признаков (характеристик): религия, вера, национальность, раса или гражданство. Кроме того, рекомендуется проводить различие между косвенной и прямой дискриминацией. Понятие «косвенная дискриминация» обозначает наличие правил, требований или практик, которые косвенно ставят в менее благоприятное положение носителей одного из признаков, выделяемых на основе причин дискриминации³. Так, завышенные требования к знанию официального языка к претендентам на низкоквалифицированную работу, становятся барьером для получения этой работы лицами, относящимися к этническому меньшинству, даже если в описании вакансии нет прямого указания на то, что предпочтение отдается кандидатам определенной национальности⁴. С другой стороны, предложение заниженной заработной платы может расцениваться как косвенная дискриминация местного населения по признаку гражданства. Кроме того, важно отметить, что запрет дискриминации распространяется не только на частных лиц, но и на публичные власти, а также на лиц, действующих в официальном качестве. Скажем, «Закон о равном обращении», принятый в Эстонии в 2008 году, предоставляет защиту от дискриминации в том числе со стороны полиции.

Помимо подробного определения «дискриминации» законодательство должно содержать указания на сферы общественной жизни, на которые распространяется запрет дискриминации. В структуре индекса MIPEX, в соответствие с принятыми международными практиками, выделяются следующие сферы: занятость, профессиональное образование, начальное и среднее образование, доступ к товарам и услугам, включая здравоохранение и жилье, а также социальная защита. Примеряя антидискриминационное законодательство к мигрантам, следует отметить, что защита в этих сферах не гарантирует им абсолютной свободы действий и доступа к услугам в обозначенных сферах. Ключевым понятием в контексте дискриминации является не статус, а дискриминирующий признак, в качестве которого рассматриваются национальность, раса, религия, вера и гражданство.  

Следующий важный компонент антидискриминационного законодательства – правоприменительная практика. Критерии, по которым оценивается эта часть законодательства в рамках индекса MIPEX, описывают механизмы, с помощью которых жертвы дискриминации могут защитить свои права. Прежде всего, любой человек должен иметь право обратиться в суд, чтобы возбудить дело о дискриминации. Кроме того, в случае если истец является финансово несостоятельным, ему предоставляется адвокат и оказывается посильная финансовая поддержка со стороны государства. При необходимости истец также может бесплатно воспользоваться услугами переводчика. Те, кто нарушил антидискриминационное законодательство, обязаны возместить финансовые затраты, в некоторых случаях компенсировать также моральный ущерб.  

Четвертый обязательный компонент антидискриминационного законодательства – институционализация политики равноправия. Закон возлагает на государство главную роль по инициированию информационных кампаний, поддержанию общественных дискуссий по вопросам защиты от дискриминации, налаживанию взаимодействия с гражданским обществом. В то же время роль основной инстанции, куда можно обратиться за помощью, должна принадлежать специализированному независимому ведомству по вопросам равенства. Этот орган должен обладать некоторыми судебными функциями, в частности, иметь право на проведение собственного расследования. Иногда роль ведомства по вопросам равенства исполняет некоммерческая организация.

Таковы основные компоненты антидискриминационного законодательства. В самом полном виде оно существует в США, Канаде и Швеции. Все жители Канады хорошо осведомлены о том, как защищать свои права благодаря государственным информационным кампаниям. Законодательство запрещает дискриминацию как со стороны частных лиц, так и со стороны публичных властей.  Начиная с 1986 года в Канаде реализуются так называемые программы «равноправного трудоустройства» (‘employment equity’ programmes), на постоянной основе осуществляется мониторинг исполнения этих программ, направленных на обеспечение равных условий на рынке труда для разных групп населения, в том числе женщин, инвалидов, этнических меньшинств. Антидискриминационное законодательство США и Канады имеет долгую историю, тогда как европейские страны находятся на стадии формирования или улучшения своих антидискриминационных норм.

Среди европейских стран лидерство принадлежит Швеции. В 2009 году в стране был принят Акт о защите от дискриминации (Anti-Discrimination Act), который заменил действовавшие до того времени 7 отдельных законов, посвященных равному обращению.    Кроме того, вместе с принятием Акта были упразднены 4 ведомства, занимавшиеся вопросами дискриминации, и была учреждена должность Уполномоченного по борьбе с дискриминацией. Такой единый подход является, по мнению экспертов, более эффективным. Жертвы дискриминации в Швеции могут обратиться за поддержкой в НКО, которые смогут представлять их интересы в суде.

В целом, можно сказать, что существенной разницы между антидискриминационным законодательством Канады и Швеции нет: они предоставляют равно-полный пакет мер, обеспечивающих защиту от дискриминации всем, кто легально находится на их территории. Однако не во всех странах, охваченных индексом MIPEX в 2010 году⁵, ситуация столь же благополучная.

Согласно выводам, сделанным на основе результатов вычисления индекса MIPEX в 2010 году, для обеспечения необходимого уровня защиты от дискриминации странам придется еще многое сделать. Большинство государств признают в качестве дискриминирующих признаков только расу, национальность и религию. Гораздо реже в законодательстве оговаривается запрет дискриминации по причине гражданства. Довольно редко страны предоставляют возможность жертвам дискриминации заявлять о дискриминации по нескольким основаниям сразу. С другой стороны, финансовая поддержка со стороны государства, равно как и предоставление бесплатных услуг переводчика, гарантированы практически во всех странах MIPEX 2010. Полномочия НКО в большинстве случаев ограничены, и они не могут представлять интересы жертв дискриминации в суде.

Самым непроработанным компонентом антидискриминационного законодательства является институционализация политики равноправия. Государства в большинстве своем не могут гарантировать соблюдение принципов равноправия со стороны персонала и служащих разного уровня в их повседневной работе. Только в нескольких странах ведомства по вопросам равноправия обладают достаточными полномочиями и независимостью, чтобы оказывать помощь жертвам дискриминации.

Лучшая защита от дискриминации, как уже упоминалось выше, гарантирована в странах Северной Америки, а также в Великобритании, Швеции, Бельгии и Франции. Другие страны – Португалия, Румыния, Болгария и Венгрия – недавно предприняли ряд усилий по совершенствованию своего антидискриминационного законодательства. Страны Балтии, Мальта и Австрия предлагают пока минимальный пакет по защите от дискриминации. Польша, Эстония, Швейцария и Латвия находятся пока на пути формирования эффективной системы защиты от дискриминации, чему в значительной степени мешает слабая институциональная база⁶.

Важно отметить, что объектами антидискриминационного законодательства являются не только мигранты, легально находящиеся на территории страны приема, но и граждане этой страны. Отсутствие подробно прописанных прав по защите от дискриминации невыгодно не только мигрантам, но и коренному населению. В частности, особенное значение это имеет для многонациональной России, где недружелюбное отношение распространяется зачастую на всех лиц «неславянской» внешности.

На сегодняшний  день российское законодательство не предоставляет надежной защиты от дискриминации. Определение дискриминации появилось в 2003 году: согласно статье 136 УК РФ, дискриминацией является нарушение прав, свобод и законных интересов человека и гражданина в зависимости от его пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям или каким-либо социальным группам. В этом определении перечислены все дискриминирующие основания, однако сама трактовка дискриминации как «нарушения прав и свобод» подвергается критике со стороны экспертов⁷. В частности, Осипов А.Г. указывает на то, что «понятие «дискриминация» (в российском законодательстве) раскрывается не через ее конкретные формы, а путем отождествления с нарушением прав, свобод и законных интересов. По смыслу международно-правовых актов нарушение прав и свобод может быть одной из целей или следствий, но не формой дискриминации». Кроме того, в российском законодательстве отсутствует разделение прямой и косвенной дискриминации. Что касается запрета дискриминации со стороны частных лиц и публичной власти, то в российском законодательстве об этом не упоминается.

Защита от дискриминации согласно российскому законодательству распространяется лишь на сферу доступа к товарам и услугам. Так, статья 426 Гражданского кодекса РФ устанавливает обязанность продавца не проводить различий между потребителями, то есть не отказывать в товаре или услуге каким-либо потребителям или устанавливать различную цену и другие условия сделки для разных потребителей, если закон не разрешает установление преимуществ для определенных категорий потребителей. Однако в действительности распространена практика прямой  дискриминации в сфере доступа к рынку жилья: в объявлениях о сдаче в аренду жилья прямо указывается требование к славянскому происхождению квартиросъемщиков. Кроме того, действуют ограничения для иностранных граждан в сфере доступа к услугам здравоохранения: скорая медицинская помощь предоставляется бесплатно и безотлагательно, тогда как оказание плановой медицинской помощи предусмотрено лишь на платной основе. В иных случаях, иностранным гражданам, находящимся на территории России, гарантируется право на охрану здоровья в соответствие с международными договорами.

Остальные компоненты антидискриминационного законодательства в России и вовсе отсутствуют: судебной практики в отношении дел о дискриминации не имеется, равно как и нет описания механизмов доказывания фактов дискриминации. Довольно подробный анализ российского законодательства в области защиты от дискриминации делает Осипов А.Г., в его работах содержатся также рекомендации по изменению существующей ситуации и созданию механизмов для противодействия дискриминации⁸, опираясь на международный опыт. К теме дискриминации пытаются привлечь внимание и СМИ. Так, в результате опроса РБК в 2011 году, в котором приняли участие юристы, политики и общественные деятели, закон для борьбы с дискриминацией попал в список «Топ-7 законов, которые необходимы России»⁹. Безусловно, чаще других к теме защиты от дискриминации обращаются правозащитники. В частности, НКО «Мемориал» определяет борьбу с дискриминацией одним из направлений своей деятельности. Международные организации также не оставляют эту тему без внимания. Так, недавние рекомендации Комитета ООН по защите прав женщин, опубликованные в 2011 году, однозначно указывают на необходимость формулирования подробного антидискриминационного законодательства¹⁰.

Не повторяя уже озвученных призывов, мы пытаемся раскрыть их новый смысл в контексте создания Евразийского Союза. Целый ряд существующих в мировой практике договоров о свободной торговле, которыми скрепляется создание единого экономического пространства, обязательно содержат положение о свободном перемещении людей. Это положение подразумевает искоренение в странах-партнерах всех проявлений дискриминации, прежде всего по основанию гражданства. Отметим, что это основание в российском определении дискриминации на данный момент отсутствует. С точки зрения соблюдения принципа «недискриминации» Россия еще не подготовлена к единому миграционному пространству в рамках Евразийского Союза и ЕЭП. Именно поэтому разработка антидискриминационного законодательства в соответствии с международными нормами представляется на данном историческом этапе самым своевременным шагом.

¹ Прохорова Анна Валерьевна - магистр программы «Демография» НИУ ВШЭ, Консультант Всемирного банка, Член Сети МИРПАЛ
² Миграция без границ. Эссе о свободном передвижении людей. Под ред. Антуана Пеку и Поля де Гюштенера, 2009 г. – С.135
³ Non-Discrimination in International Law. A Handbook for Practitioners. 2011. P. 70.
⁴ Осипов А.Г. Антидискриминационное законодательство и практика в России и зарубежных странах (расовая и этническая дискриминация): аналит. зап. – М.: РИО «Новая Юстиция», 2009 г. -  С.15, 27.
⁵ Индекс MIPEX 2010 охватывает 31 страну: ЕС 27, а также Канада, США, Норвегия, Швейцария. В 2011 году к обследованию присоединились Япония и Австралия, увеличив общее количество стран MIPEX до 33.
⁶ www.mipex.org
⁷ Осипов А.Г. Антидискриминационное законодательство и практика в России и зарубежных странах (расовая и этническая дискриминация): аналит. зап. – М.: РИО «Новая Юстиция», 2009 г. -  С.31.
⁸ Осипов А.Г. Законодательные основы для борьбы с расизмом и расовой дискриминацией в Российской Федерации: Доклад на Круглом столе Европейской Комиссии против расизма и нетерпимости. 23 сентября 2008 г. Москва. - http://igpi.ru/info/people/osipov/1223396407.html (дата обращения 20.03.2012).
⁹ http://top.rbc.ru/society/27/10/2011/622375.shtml
¹⁰ http://www2.ohchr.org/english/bodies/cedaw/docs/co/CEDAW-C-USR-CO-7.pdf