Городские агломерации России
	Над темой номера работали:
	Георгий ЛАППО1	Павел ПОЛЯН2	Татьяна СЕЛИВАНОВА3

Административно-территориальные преобразования и развитие агломераций

К моменту распада СССР многие города, вследствие своей молодости, не успели развиться в подлинные города, характеризующиеся разнообразием функций.

Постсоветское время характеризуется упадком интенсивности процессов агломерирования, естественной убылью населения, изменениями в социально-экономической жизни страны, сменой векторов развития, началом процессов стягивания населения в особо крупные города и их пригороды¹⁰.

В условиях России с ее гигантскими расстояниями городские агломерации особенно востребованы. Урбанизация, наряду с развитием транспортных магистралей, - одно из мощных средств эффективного преодоления специфического для России «барьера пространства»¹¹. Этот процесс проявляется в развитии различных форм территориальной, урбанистической концентрации, и в частности в ускоренном росте именно крупнейших городов и на их основе сети ГА. Однако ее формирование в 1990-е годы определенно затормозилось. Началось, скорее, попятное движение – сокращение числа жителей не только в зонах спутников, но и во многих городах-центрах. Между 1989 и 2002 годами лишь 24 агломерации из 52 увеличили число жителей. В оставшихся 28 ГА наблюдалась убыль численности населения. Депопуляция, утрата сельской местностью способности и потребности пополнять городское население, спад промышленного производства, утечка рук и мозгов за рубеж, значительное число людей, живущих за чертой бедности, усугубляли кризис городов и агломераций.

Распределение ГА по территории России крайне неравномерно. В 34 субъектах Федерации из 83 ГА отсутствуют.

На основе проведенных авторами расчетов была составлена сводная таблица¹² по сети ГА России на 1989 и 2002 годы (табл. 2, рис. 5). Рассчитаны также коэффициенты развитости¹³ всех агломераций.

Таблица 2. Численность населения городских агломераций, 1926-2007

Составлено по данным Росстата, сайта www.perepis2002.ru

Рисунок 5. Численность населения ядер агломераций и внеядерного пространства. Россия, млн. человек

Отметим, что несмотря на отрицательные тренды динамики населения России в целом и городского ее населения, у людности агломераций и, в особенности, их ядер сохранился положительный тренд. В то же время рост доли ядра ГА остановился, при всех колебаниях, на уровне 1970 года.

Новыми тенденциями развития ГА в постсоветской России можно считать:

• интенсификацию связей между городом-ядром и пригородом;
• расширение зоны влияния городов-ядер;
• стягивание населения в города и агломерации;
• распространение влияния административно-территориальных преобразований на внутреннюю структуру ГА.

Подробнее остановимся на преобразованиях административно-территориального деления (АТД-преобразованиях), как факторе развития ГА. АТД-преобразования влияют на внутреннюю структуру ГА и на соотношение численности городского и сельского населения в ГА. В результате АТД преобразований на территории ГА искусственно возрастает или сокращается городское/сельское население, меняется соотношение городских и сельских населенных пунктов.

Постсоветский период ознаменовался новыми тенденциями в административно-территориальных преобразованиях. В последние 20 лет влияние данного фактора на развитие ГА усиливается, а в последние 6 лет усиливается особенно. Если до 2003 года АТД-преобразования чаще всего происходили на территории субъектов, не имеющих ГА или же за пределами ГА, то начиная с 2003 года АТД преобразования все чаще стали наблюдается в пригородах крупных городов, в границах агломераций¹⁴.  

В процессе исследования было выделено множество типов АТД преобразований, наиболее распространенными и значимыми из них являются:

1. включение поселков городского типа и сельских населенных пунктов в городскую черту близлежащих городов;
2. включение сельских населенных пунктов в черту близлежащих поселков городского типа;
3. преобразование поселков городского типа в сельские населенные пункты;
4. преобразование поселков городского типа в города;
5. «приоткрытие» ЗАТО¹⁵ (городов и поселков городского типа).

Весь исследуемый период 1989-2007 г.г. можно разделить на два этапа.

Первый - 1989-2002 годы, большинство АТД-преобразований происходило за пределами ГА, основными типами являлись перевод поселков городского типа в статус сельских населенных пунктов и открытие ЗАТО.

Второй – 2003-2007 годы, когда все типы АТД-преобразований все чаще стали затрагивать территории ГА. Наиболее распространенными типа АТД-преобразований стали включение поселков городского типа в черту городов и включение сельских населенных пунктов в черту поселков городского типа ¹⁶.

Начиная с 2003 года административно-территориальные преобразования чаще стали касаться поселений вокруг крупных городов.

Так, массовым стало включение поселков городского типа и сельских населенных пункт в черту близлежащих городов (табл. 3,4). Данный процесс начался еще в 2000 году в Ленинградской области, когда в черту Санкт-Петербурга было включено 33 населенных пункта, общей численностью более 300 тысяч человек.

В период 2003-2007 годов данный тип преобразований получил широкое распространение в Московской Ростовской, Тульской, Челябинской областях, Включения касаются только городов и поселков городского типа, входящих в агломерации. Общее число поселков городского типа и сельских населенных пунктов, включенных в городскую черту, гораздо больше, как и больше количество субъектов федерации, имеющих такие типы преобразований.

Таблица 3. Городские агломерации с максимальным количеством поселков городского типа, включенных в городскую черту

Источник: «Численность населения по городам и поселкам городского типа», 2004- 2008 годы

Таблица 4. Сельские населенные пункты, включенные в черту поселков городского типа

Источник: «Численность населения по городам и поселкам городского типа», 2004- 2008 годы

Города, в черту которых включается поселки городского типа, часто средние по численности населения (до 100 тысяч человек).

Одна из возможных причин такого типа преобразований - административная борьба с убылью населения. Такие города, как Донской (Тульская область), Копейск (Челябинская область), Шахты (Ростовская область) получили до 30 тысяч «нового» населения. Для городов с численностью населения около 100 тысяч человек это более чем существенная прибавка.

В 1990-е годы процесс преобразования поселков городского типа в сельские населенные пункты стал повсеместным (табл. 5). В сельские населенные пункты, как правило, преобразовывались поселки, далекие от центральных городов, процесс был характерен для регионов, не имеющих городских агломераций (республики Карелия, Горный Алтай), и почти не затронул населенные пункты, входящие в агломерации.

Таблица 5. Субъекты РФ с наибольшим числом преобразований городских населенных пунктов в сельские

Источник: Сайт Всероссийской переписи населения 2002 года (www.perepis2002.ru), «Численность населения по городам и поселкам городского типа», 2004-2008 годы

Начиная с 2003 года перевод поселков городского типа в сельские населенные пункты распространяется и на поселки городского типа в пригородах крупных городов и в тех регионах, где присутствуют агломерации.

Данный тип преобразований приобрел массовый характер в Свердловской и Нижнетагильской, Кемеровской, Новокузнецкой, Уфимской и Ивановской ГА. В итоге за период 1989-2007 годов в результате перевода поселков городского типа в сельские населенные пункты административный прирост сельского населения составил более 1,3 млн. человек, в некоторых агломерациях значительно сократилось количество городских населенных пунктов (Ивановская, Калининградская, Нижнетагильская, Новокузнец-Прокопьевская, Свердловская, Уфимская ГА).

АТД-преобразования, касающихся смены статуса поселка городского типа на статус города, немного (табл. 6). Этот тип преобразований в основном был характерен для первого этапа (1989-2002 годы). За период 2003-2007 годов было образовано 14 поселков городского типа, среди них - ни одного созданного «с нуля». Из 14 «новых» поселков городского типа 9 вошли в состав городских агломераций (6 в Московской ГА, 2 - в Барнаульской и 1 - в Кировской).

Таблица 6. Субъекты РФ с наибольшим количеством поселков городского типа, переведенных в категорию города (1989-2002 годы)

Источник: Сайт Всероссийской переписи населения 2002 года (www.perepis2002.ru)

Не всегда поселки городского типа, ставшие городами, оказывались в границах агломераций. Так было всего в 4 областях - в Ленинградской области – п.г.т. Сертолово и Никольское переведены в категорию городов; во Владимирской области - Курлово; в Брянской области – Сельцо; в Курской области - Курчатов.

В большинстве случаев новые города не входили в состав городских агломераций и существенно не изменили их состав.

Важное значение имело открытие в 1994 году статистических данных по части закрытых ЗАТО. На карте страны возникло много новых населенных пунктов, учет которых давал представление о системе расселения России, отличное от ранее сложившегося. На территории Московской, Челябинской, Свердловской и Мурманской областей появилось до четырех «новых» населенных пунктов. Отметим, что открытие ЗАТО было неполным. В части ЗАТО до сих пор сохраняются режимные ограничения, поскольку секретность по-прежнему остается необходимым условием соблюдения государственных интересов.

Открытие ЗАТО увеличило численность городского населения России на 1 млн. человек.  Часть населения из этого миллиона оказалась проживающей в городах и поселках городского типа, входящих в состав городских агломераций. Большинство новооткрытых поселений расположены в спутниковых зонах крупных городов – Москвы, Екатеринбурга, Челябинска, Красноярска, Томска, Владивостока, Мурманска, Пензы (табл. 7).

Таблица 7. ЗАТО вошедшие в состав ГА и численность населения в них

Источник: Сайт Всероссийской переписи населения 2002 года (www.perepis2002.ru)

ЗАТО - это большей частью города с населением более 25 тысяч жителей, то есть средние. Один только Северск (Томская ГА) относится к числу больших городов, к этому же порогу близко подошли Железногорск (Красноярская ГА), Новоуральск (Свердовская ГА) и Озерск (Мурманская ГА).

Среди новооткрытых поселений выделяются несколько компактных групп - Уральская (5 городов и 3 поселка), Кольская (5 городов), Красноярская (2 города и 3 поселка) и Подмосковная (город и 3 поселка). При этом указать их точное положение на карте России до сих пор возможно не во всех случаях. Сельское население в составе ЗАТО незначительно (порядка 0,3–0,4% от общей численности). Количество наличного населения как в городах, так и в поселках ЗАТО было несколько ниже, чем численность их постоянных жителей: в общей сложности на 25,5 тысяч человек в 1995 году и на 37,8 – в 1996 году¹⁷.

¹⁰ Нефедова Т.Г. Сельская Россия на перепутье, географические очерки. М.: Новое издательство, 2003.  408 с.
¹¹ Лаппо Г.М. Городские агломерации СССР-России: особенности динамики в XX веке // Удобное пространство для города. Российское экспертное обозрение №4-5 2007 Спб.
¹² В данной статье таблица  приводится не полностью в силу ее объемности.
¹³ Коэффициент развитости был предложен П.М. Поляном и рассчитывается по следующей формуле:
К разв.=Р_x(М_xм + N_xn), где Р – численность городского населения агломерации; М и N – количество городов и поселков городского типа соответственно; m и n –  их доли в городском населении агломерации соответственно. Для того чтобы агломерация считалась сформировавшейся, К разв. должен быть не меньше 1,0.
¹⁴ Отчасти широкое распространение АДТ преобразований связано с началом реализации 131 федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
¹⁵ Закрытые административно-территориальные образования
¹⁶ Согласно Федеральному закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» № 131 таких понятий как поселок городского типа в сельский населенный пункт не существует с 2004 года. Эти термины заменены на «городское поселение», «городской округ» и «сельское поселение». Установить какие поселки городского типа стали «городскими поселениями», какие «городскими округами» не представляется возможным. В официальных статистических сборниках Федеральной службы государственной статистики и в настоящее время используются термины «поселок городского типа» и «сельский населенный пункт», ими же пользовались и авторы настоящей работы.
¹⁷ Лаппо Г.М., Полян П.М. Закрытые города в приоткрытой России // Сб. серии Россия 90-х. проблемы регионального развития. Вып. 3. Проблемы расселения: история и современность. М., 1997. С. 20-30