Городские поселения Беларуси: проблемы и перспективы развития

А.В. Богданович¹
(Опубликовано в "Белорусском экономическом журнале", 2007, №2, с. 39-47)

Формирование в Республике Беларусь социально ориентированной рыночной экономики и постиндустриального общества тесно взаимосвязано с совершенствованием системы расселения, созданием благоприятных условий для жизнедеятельности населения в городских поселениях различных категорий и сельской местности. Важнейшей задачей при этом является улучшение демографической ситуации как в республике в целом, так и во всех регионах, особенно в малых и средних городских поселениях и сельской местности.

В Беларуси с 1994 г. происходит уменьшение общей численности населения. Значительно замедлился рост численности городских жителей (рис. 1). Наибольшим он был в 1981–1985 г., когда среднегодовой прирост городских жителей составил 182,7 тыс. чел., в 1991–1995 гг. он уменьшился до 25,9 тыс. чел., а в 2001–2005 гг. – до 9,1 тыс. чел. Вместе с тем продолжается концентрация населения в г. Минске, отдельных областных центрах, больших и средних городах (рис. 2).

Рисунок 1. Динамика численности населения Республики Беларусь

Рисунок 2. Изменение удельного веса городских поселений различных категорий в общей их численности и в городском населении Республики Беларусь (на начало года, %)

В Республике Беларусь насчитывается 207 городских поселений, в том числе 112 городов и 95 поселков городского типа, которые значительно различаются по численности населения. Минск, в котором проживает 1,8 млн. чел., является крупнейшим городом, а областные центры (Брест, Витебск, Гомель, Гродно и Могилев), в каждом из которых проживает от 300 до 500 тыс. чел., относятся к категории крупных городов. Имеется 8 больших городов с численностью населения от 100 до 230 тыс. чел. (Барановичи, Пинск, Орша, Новополоцк, Мозырь, Борисов, Солигорск, Бобруйск).

По градостроительной классификации к средним по величине относятся города, в которых проживает от 20 до 100 тыс. жителей. В этой категории выделяется 2 группы городов: с численностью населения от 20 до 50 тыс. и от 50 до 100 тыс. чел. В республике к первой группе относятся 15 городов, ко второй – 10.

Более 81% всех городских поселений республики относится к категории малых с численностью населения менее 20 тыс. чел. Таких городских поселений в республике 168, в том числе 45 с численностью жителей от 10 до 20 тыс. чел., 55  –  5–10 тыс. чел., 41  –  2–5 тыс. чел. и в 27 городских поселениях численность жителей не превышает 2 тыс. чел. К малым городским поселениям относятся 73 города и все 95 поселков городского типа, в том числе 83 городских и 11 рабочих поселков, а также 1 курортный поселок (Нарочь).

За последние 15 лет общая численность городских поселений Беларуси уменьшилась, так как городские поселки Восточный, Сокол, Сосны включены в состав г. Минска, городские поселки Друя и Улла, рабочие поселки Октябрьский и Осинторф в Витебской области, Первомайский в Гродненской области, Гродзянка в Могилевской области отнесены к сельским населенным пунктам. В этот период образовано 5 новых городских поселков (Болбасово и Боровуха в Витебской области, Заречье в Гомельской, Мачулищи в Минской и Дрибин в Могилевской областях). Наиболее крупные поселки городского типа (Микашевичи в Брестской области, Ивье и Свислочь в Гродненской, Крупки, Логойск, Мядель, Узда и Фаниполь в Минской, Кировск и Кличев в Могилевской областях), а также одно из древнейших городских поселений Беларуси г.п. Туров Гомельской области преобразованы в города. В результате этих трансформаций количество собственно городов увеличилось со 101 в начале 1991 г. до 112 в 2006 г., а поселков городского типа уменьшилось со 110 до 95.

Рост экономики Беларуси осуществляется преимущественно за счет наращивания производства на крупных предприятиях, размещенных главным образом в г. Минске, областных центрах, больших и средних городах с численностью населения свыше 50 тыс. чел. В этих же городах более ускоренными темпами, по сравнению с малыми городскими поселениями, развиваются предпринимательская деятельность и сфера услуг. Все это способствовало тому, что уровень жизни населения в больших и крупных городах значительно выше, чем в малых и значительной части городских поселений. В результате жители не только сельской местности, но и малых городских поселений стремятся переехать на постоянное место жительства в г. Минск, крупные и большие города.

Около 81% прироста городского населения Республики Беларусь за 1991–2005 гг. приходится на долю только 3 городов, в том числе Минска – 59,4, Гродно – 13,3 и Бреста – 9,6%.

Из 202 нынешних городских поселений, являвшихся таковыми и в 1991 г., численность населения увеличилась за этот период только в 67, а в 128 уменьшилась и в 7 осталась без изменений. В этот период образовано 5 новых городских поселений, в двух из которых (Боровуха и Мачулищи) численность населения увеличивается, в двух (Заречье и Дрибин) – уменьшается и в одном (Болбасово) – остается неизменной. Наибольшее количество городских поселений с приростом численности населения находится в Брестской и Минской областях, а с уменьшением численности населения – в Витебской и Гомельской областях (табл. 1).

Таблица 1. Распределение городских поселений Республики Беларусь и областей по изменению численности их населения за 1991–2005 гг.

Наличие столь большого количества городских поселений, главным образом малых и средних, с уменьшающейся численностью населения создает серьезную угрозу демографической безопасности страны и ее устойчивому развитию. Поэтому важнейшим направлением региональной политики Республики Беларусь является улучшение социально-экономической ситуации в малых и средних городских поселениях, преодоление негативных тенденций в их развитии.

К основным проблемам, препятствующим динамичному развитию многих малых и средних городских поселений, относятся:

• ограниченность и низкий уровень развития экономической базы, несоответствие структуры производства требованиям социально ориентированной рыночной экономики и масштабу поселений;
• наличие в отдельных городских поселениях убыточных или низкорентабельных крупных градообразующих предприятий, создающих угрозу для социальной стабильности не только в самом городе, но и в прилегающих районах;
• сравнительно высокий уровень безработицы, ограниченный набор объектов социальной инфраструктуры и низкое качество предоставляемых населению услуг;
• более низкий, чем в крупных и больших городах, уровень благоустройства жилищного фонда;
• низкий качественный уровень объектов жизнеобеспечения (энергоснабжение, канализационные и водопроводные сети, котельные, транспортные коммуникации и др.);
• сложная демографическая ситуация, обусловленная миграционным оттоком трудоспособного населения (особенно молодежи) в более крупные города.

Комплекс важнейших мер по решению проблем развития малых и средних городов определен в Национальной стратегии устойчивого социально-экономического развития Республики Беларусь на период до 2020 г. (НСУР-2020), Основных направлениях социально-экономического развития Республики Беларусь на 2006–2015 гг. и Программе социально-экономического развития Республики Беларусь на 2006–2010 гг.².

В НСУР-2020 предусматривается преимущественное развитие средних городов с целью облегчения бремени проблем, стоящих перед крупными и малыми городами, и создание социально-экономических условий для развития малых городов, как центров обслуживания близлежащих сельских поселений. Развитие системы расселения должно быть ориентировано на достижение стратегических социально-экономических целей и способствовать переходу страны к устойчивому развитию³.

В Программе социально-экономического развития Республики Беларусь на 2006–2010 гг. одним из приоритетных направлений развития национальной экономики определено развитие малых и средних городов⁴.

Для реализации этого приоритета разработана Государственная комплексная программа развития регионов, малых и средних городских поселений Республики Беларусь на 2006–2010 гг., в которой определены цели, задачи и система мер по созданию в них благоприятных условий жизнедеятельности населения.

Главными целями развития малых и средних городских поселений являются:

• устойчивый рост благосостояния населения, развитие человеческого потенциала;
• укрепление городской экономики на основе сбалансированного и эффективного социо-эколого-экономического развития;
• создание благоприятной для жизни и здоровья человека среды обитания.

Для достижения этих целей необходимо:

• создание макроэкономических условий и предпосылок для стабилизации социально-экономической ситуации и устойчивого экономического роста;
• модернизация и техническое перевооружение промышленных предприятий, инженерно-технической инфраструктуры;
• обеспечение в пределах целесообразности сохранения существующих предприятий, создание благоприятных условий для размещения новых производств и развития предпринимательства;
• развитие производств и всех видов деятельности, непосредственно связанных с переработкой местных ресурсов, сельскохозяйственной продукции, обслуживанием сельского и лесного хозяйства (торгово-закупочная деятельность, продажа и прокат техники, снабжение удобрениями, складирование продукции, строительное и мелиоративное и другие виды обслуживания);
• проведение реструктуризации неэффективных градообразующих предприятий;
• развитие транспортных и информационных коммуникаций;
• формирование рациональной структуры занятости трудоспособного населения путем проведения сбалансированной инвестиционной политики по созданию новых рабочих мест;
• разработка налоговых стимулов для развития малого предпринимательства, обеспечение социальной мобильности населения и развитие сезонных форм занятости;
• развитие сферы услуг с учетом реальных потребностей населения;
• комплексное благоустройство городских территорий и повышение эффективности использования земельных ресурсов;
• развитие туристско-рекреационной деятельности на основе модернизации существующих и строительства новых объектов туристской инфраструктуры, восстановление зон исторической застройки с созданием в жилых зданиях современного уровня комфорта и инженерно-технического оснащения;
• создание действенных стимулов для развития ремесел и видов деятельности, основанных на местных народных традициях;
• государственная поддержка наиболее проблемных градообразующих предприятий;
• расширение полномочий местных органов власти в вопросах формирования собственной финансовой базы, сбора налогов, определения основных направлений развития городской экономики, усиление их ответственности за проводимую социально-экономическую политику и наполняемость местного бюджета.

В малых и средних городах, прежде всего с высоким уровнем безработицы, предусматривается создание новых рабочих мест, ускоренное строительство жилья, объектов физической культуры и спорта, развитие сферы услуг. Здесь намечается проводить целенаправленную политику стимулирования размещения новых предприятий, филиалов и цехов действующих производств крупных и больших городов, а также развитие частного предпринимательства, прежде всего производств, связанных с обслуживанием сельского хозяйства, переработкой сельскохозяйственной продукции, выпуском изделий из местного сырья, реализацией услуг для населения.

Намечается также более активно использовать накопленное историко-культурное наследие наших городов, созданный культурный потенциал для развития туризма и отдыха. Предметом особой заботы будут формирование необходимой для этого инфраструктуры, восстановление старинных парков, исторических центров, реставрация памятников культуры и архитектуры.

Для малых городов, оказавшихся в наиболее сложной ситуации, намечается осуществление комплекса специальных мер, среди которых: поддержка со стороны республиканских и региональных органов власти градообразующих предприятий; разработка и реализация целевых программ вывода их из кризиса; внедрение специальных экономических мер, призванных оказывать всестороннюю поддержку хозяйствующим субъектам таких городов.

В Республике Беларусь в соответствии с Планом мероприятий по реализации решений III Всебелорусского народного собрания, утвержденного распоряжением Президента Республики Беларусь, облисполкомами и райисполкомами разработаны и утверждены программы социально-экономического развития поселков городского типа и городов районного подчинения с численностью населения до 50 тыс. чел. на 2006–2010 гг.

Программы социально-экономического развития отдельных городских поселений направлены прежде всего на решение местных проблем, улучшение условий функционирования экономики и социальной сферы. Они предусматривают:

• достижение стабильного роста экономики городских поселений;
• обеспечение рациональной структуры занятости населения;
• создание условий для обеспечения социальных потребностей населения (выполнение социальных стандартов);
• формирование комфортных условий проживания за счет совершенствования городской инфраструктуры по обслуживанию населения;
• сохранение и рациональное использование культурного и исторического наследия;
• максимальное и эффективное использование специфических условий и факторов каждого городского поселения.

Развитие жилищного строительства в малых и средних городских поселениях предусматривается осуществлять исходя из потребности в жилье в каждом населенном пункте, уровня платежеспособного спроса на жилье его жителей. Основное внимание будет уделяться решению жилищных проблем семей, состоящих на учете нуждающихся в улучшении жилищных условий.

Наряду с новым строительством потребуется увеличение объемов модернизации и капитального ремонта имеющегося жилищного фонда с целью улучшения потребительских и эксплуатационных качеств жилых помещений и удешевлений содержания и обслуживания жилья.

Важная роль в активизации развития малых и средних городских поселений отводится малому предпринимательству, что требует дальнейшего совершенствования нормативно-правовой базы по его развитию, улучшения инвестиционного климата и дебюрократизации системы управления в регионах.

С целью стимулирования развития предпринимательства в малых и средних городах, более широкого использования его потенциала потребуется создание действенной системы мер его поддержки на национальном и региональном уровнях. Для этого необходимо:

• совершенствование нормативно-правовой базы, регулирующей вопросы создания, деятельности, ликвидации субъектов предпринимательской деятельности (упрощение порядка прохождения документов, реализация принципа «одного окна» и др.);
• создание в регионах сети организаций, оказывающих финансовую, информационную, консультационную поддержку субъектам малого и среднего предпринимательства в малых и средних городских поселениях;
• разработка и реализация региональных целевых программ поддержки субъектов малого и среднего предпринимательства в малых городских поселениях;
• снижение налоговой нагрузки субъектов малого и среднего предпринимательства, осуществляющих деятельность в малых и средних городских поселениях, занятых реализацией приоритетных для данного населенного пункта направлений развития экономики, а также в таких сферах, как агротуризм, организация придорожного сервиса, бытовое обслуживание населения, производственная деятельность и др.

Требуется принятие дополнительных мер по упрощению доступа субъектов малого предпринимательства, зарегистрированных и осуществляющих деятельность в малых городских поселениях, к финансовым ресурсам посредством кредитования банковскими учреждениями данной категории субъектов хозяйствования, развития системы микро-кредитования и гарантирования кредитов, обеспечения компенсации банкам разницы между рыночной и льготной процентными ставками по выдаваемым кредитам за счет средств местных бюджетов.

В целях создания благоприятных условий хозяйствования для субъектов малого и среднего предпринимательства, осуществляющих деятельность в городах районного подчинения, поселках городского типа и сельских населенных пунктах, целесообразно осуществить:

• передачу неиспользуемого государственного имущества, расположенного в малых и средних городских поселениях, в безвозмездное пользование, а также в собственность индивидуальным предпринимателям и негосударственным юридическим лицам под конкретные инвестиционные проекты;
• продажу неиспользуемых и неэффективно используемых объектов государственной собственности на аукционах с начальной ценой продажи, равной одной базовой величине, передачу таких объектов в безвозмездное пользование под конкретные инвестиционные проекты;
• прямую продажу инвесторам имущественных комплексов предприятий, убыточно работающих в течение ряда лет, на основе существующего опыта продажи убыточных сельскохозяйственных организаций.

Для расширения финансовых возможностей субъектов малого и среднего предпринимательства, которые обеспечивают создание новых производств при реализации инвестиционных проектов в малых и средних городских поселениях, необходимо разработать и установить специальный правовой режим, предусматривающий особый порядок исчисления и уплаты налогов, сборов (пошлин), иных обязательных платежей в бюджет, включая предоставление налоговых льгот.

Реализация указанных мер позволит обеспечить динамичное развитие в малых городских поселениях предпринимательства по производству потребительских товаров и сферы услуг (здравоохранения, образования, связи, сельского туризма, культурно-досуговой деятельности, бытового, торгового, транспортного и иного обслуживания населения), переработке сельскохозяйственной продукции.

Развитие городов Республики Беларусь в ближайшие годы должно осуществляться в соответствии с Основными направлениями государственной градостроительной политики Республики Беларусь на 2007–2010 гг. и Государственной схемой комплексной территориальной организации Республики Беларусь (ГСКТО), утвержденных Указом Президента Республики Беларусь от 12 января 2007 г. № 19. Основные направления и ГСКТО тесно связаны между собой и направлены на повышение роли государства в планировании развития населенных пунктов и территорий⁵.

Государственная градостроительная политика Республики Беларусь направлена на дальнейшее повышение качества и безопасности среды жизнедеятельности населения на основе комплексной территориальной организации Республики Беларусь, ее областей и административных районов, комплексного развития населенных пунктов и территорий, оптимального размещения объектов гражданского и промышленного строительства, ведения постоянного мониторинга реализации градостроительных объектов и программ, качества окружающей среды.

В ГСКТО дана проектная типология городских поселений по их величине, роли в системе расселения и функциональному назначению (табл. 2, рис. 3).

Таблица 2. Распределение городских поселений Республики Беларусь по роли в системе расселения, функциональному назначению и величине, ед.

Предлагаемая проектная типология городских поселений недостаточно полно учитывает нынешнюю экономическую структуру городских поселений и их роль как административных центров и центров социального и культурно-бытового обслуживания. Не совсем удачно дано такое направление развития городских поселений, как аграрное, так как эта функция сельских поселений.

В зависимости от структуры занятых и административной роли в Республике Беларусь целесообразно выделить следующие функциональные типы городских поселений:

• многофункциональные города – столица республики г. Минск, областные центры (Гомель, Могилев, Витебск, Гродно, Брест), большие и средние города – межрайонные центры (Бобруйск, Барановичи, Борисов, Пинск, Орша, Мозырь, Молодечно, Лида, Полоцк, Слуцк);
• промышленные центры – городские поселения, в которых на долю промышленно-производственного персонала приходится более 23% всех занятых в их экономике;
• административно-хозяйственные и социально-культурные центры – городские поселения, являющиеся районными центрами, в которых на долю промышленно-производственного персонала приходится менее 23% всех занятых в их экономике;
• местные хозяйственные и культурно-бытовые центры – города районного подчинения и поселки городского типа, в которых на долю промышленно-производственного персонала приходится менее 23% всех занятых в их экономике;
• туристско-рекреационные и природно-охранные центры – небольшие городские поселения, располагающие значительными туристскими и курортно-рекреационными ресурсами, а также расположенные в непосредственной близости с особо охраняемыми территориями страны;
• научно-образовательные центры – небольшие города, в которых находятся крупные высшие учебные заведения;
• агрогородки – поселки городского типа, которые в соответствии с Государственной программой возрождения и развития села на 2005–2010 гг. будут развиваться как агрогородки (табл. 3, рис. 3).

Таблица 3. Распределение функциональных типов городских поселений по областям Республики Беларусь

В соответствии с Национальной стратегией устойчивого социально-экономического развития Республики Беларусь до 2020 г., предусматривается изменение экономической структуры городских поселений, так как экономика страны переходит к инновационному развитию, а в ее структуре происходит снижение доли производства товаров и возрастание удельного веса сферы услуг.

В результате существенно изменится роль градообразующих факторов в развитии населенных пунктов и формировании систем расселения. Уже в настоящее время строительство новых промышленных предприятий не оказывает решающего влияния на рост городов, как это было в предыдущие годы – в период индустриального развития. Поэтому при определении основных направлений развития городов должны прежде всего учитываться: их роль в системе расселения, научно-производственный потенциал, экологическая ситуация.

Необходимо реалистически оценивать возможности социально-экономического развития каждого города, эффективного использования его потенциала. Перспективы развития отдельного города должны определяться в теснейшей взаимосвязи с окружающим его регионом и общей стратегией социально-экономического развития страны.

¹ кандидат экономических наук, зам. директора по научной работе НИЭИ Министерства экономики Республики Беларусь
² Национальная стратегия устойчивого социально-экономического развития Республики Беларусь на период до 2020 года. Мн.: Юнипак, 2004; Программа социально-экономического развития Республики Беларусь на 2006–2010 гг. Мн.: Беларусь, 2006; Основные направления социально-экономического развития Республики Беларусь на 2006-2015 годы. Мн., 2006.
³ Национальная стратегия устойчивого социально-экономического развития Республики Беларусь на период до 2020 года. Мн.: Юнипак, 2004
⁴ Программа социально-экономического развития Республики Беларусь на 2006–2010 гг. Мн.: Беларусь, 2006.
⁵ Основные направления государственной градостроительной политики Республики Беларусь на 2007–2010 годы. Мн., 2007; Государственная схема комплексной территориальной организации Республики Беларусь. Мн., 2007.