К вопросу о полноте и качестве данных, передаваемых ФМС России для государственного статистического наблюдения за процессами миграции на постоянное жительство

О.С. Чудиновских
(Опубликовано в: Миграция в современной России: состояние, проблемы, тенденции. Сборник научных статей // Под общей редакцией К.О. Ромодановского, М.Л. Тюркина. М., ФМС России, 2009. с. 293-302)

В большинстве европейских государств статистическое наблюдение за миграционными процессами осуществляется на основе данных, получаемых из административных источников. Как правило, ведомство, ответственное за регистрацию движения населения, регулярно передает в национальную статистическую службу сведения о лицах, сменивших место постоянного или обычного жительства как внутри страны, так и в результате международной миграции. Многие государства, имеющие регистры населения, предоставляют статистикам возможность регулярно получать копию регистра и информацию об изменениях, связанных с естественным и миграционным движением населения.

Статистические институты также имеют свои системы сбора данных о населении и миграции - в ходе регулярных переписей или специальных обследований. Однако переписи проводятся с большим интервалом, их данные смогут быстро устаревать (особенно в отношении миграции). Проведение репрезентативных и регулярных выборочных обследований - весьма сложное и дорогое мероприятие, которое могут себе позволить далеко не все государства. Поэтому предпочтение отдается сведениям из административных органов, на основе которых статистики могут разрабатывать разнообразную отчетность по миграции.

Россия не является в этом смысле исключением. На протяжении многих десятилетий статистическое ведомство нашей страны ведет учет миграции на основе первичных данных, полученных из органов внутренних дел. Новые явления в миграционной обстановке после распада Советского Союза привели к появлению специализированных систем учета - вынужденной и трудовой миграции. Практически с самого начала сбора этих данных Федеральной миграционной службой (еще до передачи ее в ведение МВД России) органы государственной статистики стали получать отчетность и по этим категориям мигрантов.

В последние годы данные из административных систем учета стали намного более открытыми. Часть информации теперь можно получить по запросу, а публикация основных показателей деятельности ФМС России на официальном сайте Службы стала своего рода информационным прорывом. При этом раздел «Статистика» постоянно совершенствуется и дополняется, становится все более информативным и удобным для пользователя. Тем не менее, роль государственного статистического наблюдения за движением населения, которое выполняет Росстат, нельзя недооценивать. На его основе осуществляется текущая оценка численности населения регионов страны, строятся демографические прогнозы, формируется система национальных счетов. Этими данными пользуются исследователи и многие практики, и эти же данные передаются в международные организации для проведения сравнений между странами и оценки ситуации в регионах мира.

Вплоть до последнего времени состояние официальной статистики (так называемого «текущего учета») миграции на постоянное жительство оценивалось как критическое. Для такой пессимистической оценки имелись объективные основания. С 2002 г. в стране отсутствовала правовая база статистического учета иностранцев, что приводило к занижению объемов иммиграции, с середины 1990-х гг. практически не собирались сведения о долгосрочных мигрантах, имеющих «временную» регистрацию по месту пребывания, что также приводило к значительному недоучету миграции, в первую очередь внутренней.

С середины 30-х гг. прошлого века органы внутренних дел передают в органы государственной статистики талоны или листки статистического учета мигрантов, составленные на граждан, меняющих место постоянного жительства¹¹⁹¹. Эта система сбора данных теснейшим образом связана с системой прописки или регистрации населения по месту жительства. На основании разработки первичных документов (талонов или листков) Росстат (а ранее - Центральное статистическое управление и т. д.) ведет текущий учет миграции. Агрегированная информация публикуется с конца 1980-х гг. и доступна пользователям по широкому кругу показателей. До середины 1990-х гг. статистика миграции в России считалась одной из лучших в мире, но полнота данных, конечно, обеспечивалась определенными ограничениями свободы передвижения и выбора места жительства, а также достаточно строгим соблюдением правил прописки.

Принятие Закона о свободе передвижения и выбора места жительства и реформа системы прописки в начале 1990-х гг. привели, в том числе, к созданию института регистрации по месту пребывания. Этот тип регистрации позволял человеку сохранить регистрацию по месту жительства в другом месте (или не иметь таковой вообще). Согласно Правилам регистрации граждан Российской Федерации по месту пребывания и месту жительства (1995 г.), листки статистического учета не должны были составляться на лиц, зарегистрированных по месту пребывания. Отчасти это имело смысл, так как, по определениям, принятым в российском законодательстве, место жительства - это жилое помещение, в котором лицо постоянно или преимущественно проживает, а место пребывания предполагает временное проживание лица в помещении, не являющимся местом жительства. Вместе с тем практика показала, что при отсутствии юридически закрепленных временных границ «пребывание» зачастую длится годами. Уже к концу 1990-х гг. в России сформировались значительные объемы долгосрочных мигрантов, не учтенных статистикой, как в регионах прибытия, так и в регионах выбытия, если речь шла о внутренней миграции. При отсутствии ограничений времени пребывания² статистический учет только тех, кто регистрируется «по месту жительства», по сути дела, шел вразрез с международными критериями.

Такое положение сохранялось до последнего времени. Надо отметить, что специалисты Росстата приложили значительные усилия, чтобы сделать ситуацию более логичной. После длительных переговоров с руководством МВД России в начале 2002 г. было издано указание заместителя Министра внутренних дел Российской Федерации (от 21 января 2002 г. № 16/177), согласно которому на граждан, которые регистрируются по месту пребывания на срок продолжительностью один год и более³, должны были составляться листки статистического учета мигрантов (с пометкой о сроке предполагаемого пребывания).

Однако, как показывают первичные данные, получаемые государственной статистикой, некоторые регионы этого до последнего времени не делали, в том числе - Москва, где таких мигрантов может быть особенно много. Например, в 2006 г. Росстат получил около 300000 листков статистического учета, составленных на мигрантов названной категории, из них 22000 были международными мигрантами и 272324 совершили переезд между регионами России. Полученные сведения использовались для корректировки оценок численности населения по регионам, но в общую разработку массива данных о миграции до 2008 г. не поступали. По данным ФМС России, за весь 2008 г. по месту пребывания были зарегистрированы 4,36 млн. граждан России, в том числе в Москве 1,242 млн., однако эта отчетность не содержит сведений о сроках регистрации и ее очередности, и анализировать эти данные в таком виде практически невозможно.

В октябре 2007 г. был утвержден новый Административный регламент предоставления Федеральной миграционной службой государственной услуги по регистрационному учету граждан Российской Федерации по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации⁴, заменивший во многом устаревшие Правила 1995 г. В документе были определены процедуры сбора данных для передачи их в органы государственной статистики. По новому Регламенту, статистическому наблюдению подлежат не только мигранты, которые регистрируются по месту жительства, но и те лица, которым регистрация по месту пребывания осуществляется на срок продолжительностью один год и более. По обеим категориям мигрантов составляются листки статистического учета прибытия, которые ежемесячно направляются в территориальные органы Федеральной службы государственной статистики⁵.

Следует отметить, что Регламент внес изменения в форму листка статистического учета: помимо изменения названия⁶ из него исключена графа «национальность», и статистика за 2007 г. будет последним опытом разработки этих сведений о потоках мигрантов. Одновременно был существенно расширен перечень подсказов в графе «Занятие по прежнему месту жительства»⁷, и, что очень важно, внесены коррективы в формулировки ответов на вопрос о причинах переезда⁸.

Реформа законодательства в области учета иностранцев началась раньше и выразилась в создании и развитии правовых основ формирования Центрального банка данных по учету иностранных граждан (2002 и последующие годы) и принятии в 2006 г. Федерального закона «О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства». Но не всегда принимаемые правовые акты способствовали улучшению государственной статистики международной миграции. Складывалось впечатление, что при создании проектов новых нормативных актов в области административного учета мигрантов о нуждах государственной статистики просто забывали⁹. В 2002 г. вступил в силу Федеральный закон «О правовом положении иностранных граждан и лиц гражданства в Российской Федерации», в котором вообще отсутствовали указания на передачу сведений в органы государственной статистики. Наступил период своеобразной «анархии»: при отсутствии нормативной базы лица, отвечающие за регистрацию, либо руководствовались здравым смыслом и прежним опытом, продолжая составлять статистические талоны на иностранных мигрантов, которые регистрировались по месту жительства, или, пользуясь правом не делать лишнюю работу (и также здравым смыслом), вообще прекращали сбор данных для Росстата. Поэтому из некоторых регионов органы статистики не получали никаких сведений о мигрантах-иностранцах¹⁰. Этим же отчасти объясняется чрезвычайно низкая доля иностранных граждан в потоках иммиграции в Россию. По данным Росстата, в 2003-2006 гг. она не превышала в среднем 8,2%, тогда как, например, в Молдове и Беларуси иностранцы составили свыше 80% иммигрантов, а на Украине - около 44%¹¹.

Но главным образом на состав иммигрантов по гражданству оказали влияние процедуры получения российского гражданства. В настоящее время в Российской Федерации сложилась весьма специфическая ситуация: общий порядок предоставления гражданства России является скорее исключением из правил. По данным ФМС России, и в 2007, и 2008 г. гражданство получали (ежегодно) около 362 000 иностранцев; из них в общем порядке - соответственно, 157 и 143 человека, которым потребовалось ждать гражданства несколько лет. Остальные получили новый статус в упрощенном порядке, и период от момента обращения до получения гражданства занял от трех до 12 месяцев¹². С точки зрения статистики, очевидно, что в течение первого года после въезда на территорию Российской Федерации такие мигранты могли быть зарегистрированы по месту жительства уже как граждане России и в таком качестве «попадали» в текущий статистический учет миграции. Сложилась парадоксальная ситуация: иммигрировали иностранцы, а статистика учитывала прибытие граждан России.

В декабре 2006 г. после длительных консультаций между Росстатом и ФМС России было, наконец, достигнуто соглашение о временном порядке сбора данных для статистического учета иностранных граждан, приехавших в Россию¹³. Это соглашение внесло логическую определенность в процедуру сбора данных о мигрантах-иностранцах. Органам ФМС России предписывалось для учета международной миграции с 1 января 2007 г. составлять листки статистического учета мигранта на иностранных граждан, получивших разрешение на временное проживание и зарегистрированных по месту жительства. Ранее эта категория иностранцев могла регистрироваться только по месту пребывания, по месту жительства регистрировались иностранцы, получившие вид на жительство. Для учета внутренней миграции иностранцев листки статистического учета должны составляться на лиц, имеющих разрешение на временное проживание или вид на жительство и сменивших место жительства в пределах Российской Федерации

Теоретически включение этих мигрантов в учет должно было изменить состав потока в плане гражданства и значительно повысить в нем долю иностранцев, поскольку разрешений на временное проживание ежегодно выдается в несколько раз больше, чем видов на жительство. Можно было ожидать, что официальная статистика за 2007 г. зафиксирует значительный «прирост» иммиграции иностранцев за счет включения в статистику лиц, которые раньше такому учету не подлежали. Однако, когда данные Росстата были опубликованы, обнаружились значительные несоответствия между ожидаемым и фактическим числом иностранных мигрантов.

Сравнение данных ФМС России и Росстата о «долгосрочных» мигрантах

Эти расхождения дают основания предположить неполное или неточное составление листков статистического учета. Рассмотрим статистику ФМС России за 2007 г.: выдано разрешений на временное проживание 193842, выдано видов на жительство 14626 и зарегистрированы по месту жительства 183396 иностранных граждан и лиц без гражданства¹⁴. А теперь сравним эту информацию с данными, которые из ФМС России получили органы статистики. По сведениям Росстата, в 2007 г. в Россию прибыли на постоянное жительство 68569 лиц, не имеющих российского гражданства (включая не указавших гражданство). А ведь, по сути дела, число иностранцев, зарегистрированных по месту жительства, которым оперирует ФМС России, должно в точности совпадать с числом иностранцев и лиц без гражданства, учтенных Росстатом. То есть Росстат должен был получить листки учета 183396 мигрантов-иностранцев, а получил почти втрое меньше. Теоретически это одни и те же контингенты, и листок статистического учета составляется в момент регистрации человека по месту жительства.

В чем причина расхождений? Скорее всего, сказались «трудности перехода» к новым практикам сбора данных ФМС России для Росстата. Можно лишь предположить, что в ФМС России имеет место большая ротация кадров, причем и в территориальных органах, и в центральном аппарате, многие сотрудники могут не знать всех процедур, связанных с составлением листка статистического учета на иностранца. Смена статуса тоже может создавать трудности при выборе решения - составлять или не составлять листок статистического учета на данного человека. Можно долго вглядываться в таблицу, пытаясь найти сходство между данными Росстата и ФМС России и понять, кого все-таки Росстат учел. Но совпадения могут быть обманчивыми, а для осмысленного сравнительного анализа в опубликованных ФМС России сведениях не хватает структурных характеристик мигрантов.

Кроме названных выше остается еще одна большая проблема: учет фактов выбытия. Это касается и внутренней, и международной миграции. Меняя место проживания, люди часто не имеют стимулов для уведомления органов регистрации, а иногда намеренно не делают этого, чтобы сохранить за собой те или иные преимущества, которые дает регистрация по старому адресу. В зарубежной литературе отмечается, что местные власти иногда не стремятся выполнять правило исключения из местных регистров выбывших, чтобы «не терять население»¹⁵. В России регистрация по месту пребывания даже на длительный срок не предусматривает уведомление территориальных органов ФМС России по месту жительства мигранта о его долгосрочном отсутствии¹⁶. Расхождения между фактическим и «юридическим» населением обнаруживаются при переписи, когда многие регионы недосчитываются населения (а это - бюджетообразующий показатель), а в других, напротив, обнаруживается неожиданный прирост¹⁷. Все это позволяет сделать вывод о несоблюдении при регистрации мигрантов критериев, согласно которым лица должны включаться в государственное статистическое наблюдение.

Помимо названных выше методологических проблем передачи информации о мигрантах для нужд Росстата есть и технические. При формировании текущей статистики миграции не в полной мере используются возможности автоматизированного учета населения, сохраняется большой объем бумажного документооборота. Сбор данных осуществляется на основе бумажных носителей информации, как и почти 80 лет назад. В лучшем случае заполненные на компьютере бланки статистического учета мигрантов распечатываются на принтере и в таком виде передаются в органы статистики, где осуществляется повторный ввод большей части информации.

Таким образом, несмотря на очевидные положительные сдвиги в организации текущего статистического наблюдения за процессами миграции, остаются и нерешенные проблемы методологического и технического характера. Для их решения следует продолжать диалог между статистическим и миграционным ведомствами с учетом лучших примеров из международной практики. Движущей силой в этом отношении должны стать заинтересованность государства в «хорошей» статистике миграции и точное, осмысленное исполнение обязанностей со стороны лиц, ответственных за формирование этой статистики на всех уровнях.

¹ Эти талоны составляются только в том случае, если имели место пересечение административной границы района, страны, переезд из сельского населенного пункта в городской и наоборот. Внутригородские переезды и некоторые другие виды переселений миграцией не считаются. Категории лиц, подлежащих учету как мигранты, описаны в правилах и регламентах, связанных с регистрацией населения по месту пребывания и месту жительства, а также в инструкциях Росстата, адресованных сотрудникам, осуществляющим процедуры регистрации.
² Институт регистрации по месту пребывания существует и в других странах бывшего СССР, но только на Украине срок, на который оформляется такая регистрация, ограничен шестью месяцами, после чего предполагается регистрация по месту жительства, а в органы внутренних дел по месту постоянной регистрации лица должно быть направлено уведомление о регистрации его пребывания в другом месте.
³ Порог пребывания в 12 месяцев связан с международными стандартами, рекомендованными для идентификации мигрантов и оценки объемов миграционных потоков.
⁴ См.: приказ ФМС России от 20 сентября 2007 г. № 208 «Об утверждении Административного регламента предоставления Федеральной миграционной службой государственной услуги по регистрационному учету граждан Российской Федерации по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации».
⁵ К сожалению, новый Регламент также не лишен очевидных «неувязок». В нем, например, описана процедура составления и передачи в органы статистики листков статистического учета выбытия на всех мигрантов, а не только на лиц, выезжающих на постоянное жительство за рубеж. Уже с 1996 г. Росстат не ведет двойного учета и разрабатывает статистику выбытий на основе сведений о регионе выхода, указанных в листках прибытия. Имеются неточности в формулировке вопросов листка выбытия, который просто скопирован с листка прибытия. В Регламенте отсутствует предписание составлять листки учета на детей в возрасте до 14 лет, и Росстат был вынужден согласовывать с ФМС России этот вопрос отдельно. Ранее информация о детях, которые мигрировали с родителями (или иными взрослыми), записывалась в бланк одного из них, с 2008 г. дети учитываются так же, как взрослые, на отдельных бланках.
⁶ Теперь это «листок статистического учета прибытия», а вместо «отрывных талонов» (которые фактически давно ниоткуда не отрывались, термин унаследован из советских времен) будут применяться «листки статистического учета выбытия».
⁷ Теперь он содержит названия 19 разделов классификатора видов экономической деятельности (ОКВЭД), а также варианты «учился» и «не работал».
⁸ В частности, разделена категория «причины личного, семейного характера», в ней выделены варианты («в том числе»): «в связи с переменой места работы супруга (-и)», «в связи с вступлением в брак», «к детям», «к родителям». В группе «иные причины» теперь есть возможность указать, связан ли переезд с получением прав собственности на жилое помещение - приобретением, наследованием и пр. Эти уточнения соответствуют реальным ответам, которые чаще всего вносятся в листок статистического учета со слов мигрантов.
⁹ См.: Вопросы формирования нормативной базы учета миграции в 1996-2002 г.; Чудиновских О. С. Правовые основы государственного статистического наблюдения за миграционными потоками в России // Вопросы статистики. - 2006. - № 8. - С. 33-41.
¹⁰ По данным Росстата, к примеру, в Москву в 2002 и 2003 гг. не приехал ни один иностранец (т. е. их число было равно нулю). За те же годы вид на жительство и разрешение на временное проживание в столице получили несколько тысяч человек. Из-за недоучета иностранцев отчасти произошел «спад» в потоке иммиграции в Россию, зафиксированный статистикой в эти годы.
¹¹ См.: Рабочий документ «Сопоставимость статистики международной миграции и обмен данными в странах СНГ». Joint UNECE/Eurostat Work Session on Migration Statistics. Geneva, Switzerland, 3-5 March 2008.
¹² В соответствии с соглашением между Россией, Беларусью, Казахстаном и Киргизией, подписанным в 1999 г., граждане этих государств могут сразу по прибытии в Российскую Федерацию подать документы на получение российского гражданства, минуя период обращения за получением разрешения на временное проживание. Для таких соискателей период ожидания длится всего три месяца. Другие льготные категории иностранцев, прибывающие в основном по линии «воссоединения с родными», должны подать заявление на получение разрешения на временное проживание, через некоторое время получить его и сразу получить возможность обратиться за получением гражданства. В общей сложности этот процесс занимает у граждан государств с безвизовым порядком въезда в Россию восемь месяцев, а у «визовых» иностранцев - до 12 месяцев.
¹³ См.: письмо заместителя директора ФМС России от 8 декабря 2006 г. «О временном порядке сбора статистической информации о миграции иностранных граждан». В документе сделано важное примечание: временный порядок сбора данных устанавливается до ввода в промышленную эксплуатацию на региональном и федеральном уровнях Центрального банка данных по учету иностранных граждан (и до особого распоряжения).
¹⁴ Следует помнить, что лица, получившие вид на жительство в 2007 г., до этого должны были проживать по разрешениям на временное проживание и, по закону, не могли быть зарегистрированы по месту жительства, поэтому право на регистрацию по месту жительства (и учет в качестве мигрантов) получили около 208000 человек. Конечно, не все иностранцы, получив статус резидента России, регистрируются по месту жительства, так как это предполагает какие-то права на жилплощадь. У многих этих прав пока еще нет или нет такого жилья.
¹⁵ См.: Michel Poulain. The Registration of Population with Usual Residence.: the Results from the THESIM EU Research Project. UNECE/Eurostat Seminar on Migration Statistics Organized in cooperation with UNFPA (Geneva, 21-23 March 2005). Working Paper № 6.
¹⁶ Как уже было отмечено, на Украине, где также существует институт регистрации по месту пребывания, при регистрации лица по месту пребывания в органы внутренних дел по месту жительства направляется соответствующее уведомление.
¹⁷ Как это имело место в Москве в 2002 г., когда фактическое постоянное население почти на 2 млн. превысило расчетное, величина которого оценивалась, как население на момент переписи 1989 г. + родившиеся за «межпереписной» период - умершие + прибывшие -- выбывшие по данным Москомстата. Напомним, что статистика миграции учла только зарегистрированных по месту жительства.