Политика экономической поддержки семей с детьми: проблемы реализации и пути совершенствования*

Елизаров В.В.
(Опубликовано в книге: Демографическое развитие России: проблемы и перспективы. Материалы научной конференции "Ломоносовские чтения 2007".-М.: МАКС Пресс. 2007. С.5-43)

В прошлогоднем Послании¹, представленном Федеральному Собранию 10 мая 2006 года, Президент заявил, что нам нужна программа, рассчитанная на срок не менее 10 лет, нужна активная политика по всем трем направлениям: снижение смертности, эффективная миграционная политика, повышение рождаемости.

Были названы причины, которые мешают молодым семьям, женщинам свободно и ответственно принимать решения, особенно если речь идет о втором или третьем ребенке: низкие доходы, отсутствие нормальных жилищных условий, сомнение в собственных возможностях обеспечить будущему ребенку достойный уровень медицинских услуг, качественное образование, а иногда и сомнение в том, сможет ли она его прокормить.

«Стимулирование рождаемости – отмечалось в Послании-2006 - должно включать целый комплекс мер административной, финансовой, социальной поддержки молодой семьи». Президент  подчеркнул: «…из перечисленных мною мер все важно, но без материального обеспечения ничего не сработает».

В Послании-2006 были предложены конкретные меры поддержки молодых семей и женщин, призванные обеспечить стимулирование рождения хотя бы второго ребенка:

• увеличение размеров пособия по уходу за ребенком до 1,5 лет,
• введение компенсации затрат на детское дошкольное воспитание,
• увеличение стоимости родовых сертификатов,
• материнский капитал.

В течение 2006 г. была завершена работа по организационному и правовому обеспечению мер обновленной демографической политики.

Распоряжением Правительства от 7 июня 2006 № 838-р был утвержден "Сводный план мероприятий по реализации основных положений Послания Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации 2006 года"². В пунктах Плана не было собственно разработки программы на 10 лет (о чем шла речь в Послании). Но была предусмотрена новая редакция Концепции демографического развития на период до 2015 года. Большая часть мер предполагала внесение изменений в Федеральные законы, а также определение порядка и условий финансирования и расходования средств на новые меры поддержки семей с детьми.

Совет Безопасности рассмотрел вопросы улучшения демографической ситуации на совещании 20 июня 2006 года, посвященном мерам по реализации Послания Федеральному Собранию³. С докладом о мерах по улучшению демографической ситуации выступил Первый заместитель Председателя Правительства РФ Д.А. Медведев. В его выступлении впервые были конкретизированы оценки планируемых расходов на реализацию мер по стимулированию рождаемости - 81,7 миллиарда рублей (без учета затрат на материнский капитал).

Совет при Президенте Российской Федерации по реализации приоритетных проектов был преобразован в Совет при Президенте Российской Федерации по реализации приоритетных проектов и демографической политике⁴. Основные задачи Совета: подготовка предложений Президенту Российской Федерации по разработке приоритетных национальных проектов, выработке основных направлений демографической политики, включая государственную поддержку семьи, материнства и детства, а также по определению мер, направленных на их реализацию; рассмотрение концептуальных основ, целей и задач приоритетных национальных проектов, вопросов, касающихся демографической политики, включая государственную поддержку семьи, материнства и детства, а также определение способов, форм и этапов их реализации; анализ практики реализации приоритетных национальных проектов, оценка эффективности мер, направленных на решение задач в области демографической политики, а также подготовка предложений по совершенствованию деятельности в этих областях. Председателем Совета является Президент Российской Федерации В.В. Путин, Первым заместителем председателя Совета - Д.А. Медведев.

Позднее распоряжением Председателя Правительства именно в сферу ответственности Д.А. Медведева, как Первого заместителя Председателя, была включена демографическая политика (ранее ее курировал заместитель Премьера А.Д. Жуков).

Соответственно расширила свою деятельность и Межведомственная рабочая группа по приоритетному национальному проекту «Здоровье» (руководитель – М.Ю. Зурабов). Распоряжением Президента Российской Федерации В.В. Путина № 390-рп от 21 августа 2006 года в название было добавлено «…и демографической политике», а в состав включены 3 демографа: А.И. Антонов (МГУ), В.В. Елизаров (МГУ), Л.Л. Рыбаковский (ИСПИ РАН)⁵.

В начале 2007 года был создан Экспертный совет при Совете при Президенте Российской Федерации по реализации приоритетных проектов и демографической политике (руководитель - Набиуллина Э.С., в состав вошел 1 специалист по миграции - Рязанцев С.В., заведующий отделом социальной демографии ИСПИ РАН)⁶.

Правительством Российской Федерации были разработаны проекты Федеральных Законов, необходимых для правового обеспечения новых мер демографической политики, предложенных в Президентском послании-2006. После принятия законов Государственной Думой, их одобрения Советом Федерации и подписания Президентом с 1 января 2007 г. вступили в силу следующие законы:

Федеральный закон «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части государственной поддержки граждан, имеющих детей» от 5 декабря 2006 года № 207-ФЗ⁷.

• В соответствии с этим законом с 1 января 2007 г.
• увеличены пособия по уходу за ребенком до достижения им возраста 1,5 года, установлены минимальный и максимальный размеры пособий (статья 1,п.14);
• введены дифференцированные размеры пособия по уходу за первым и вторым ребенком (статья 1, п.14);
• распространены права на пособие на неработающих женщин (статья1, п.12);
• установлен максимальный размер родительской платы за содержание ребенка в государственных и муниципальных образовательных дошкольного учреждениях (статья 3, п.2),
• введена частичная компенсация родительской платы в процентах от среднего размера оплаты, взимаемой с родителей за посещение ребенком дошкольного учреждения: для первого ребенка - 20%, для второго ребенка - 50%, для третьего ребенка - 70% (статья 3, п.3).
  

Федеральный закон "О бюджете фонда социального страхования Российской Федерации на 2007 год" от 19 декабря 2006 № 234-ФЗ.⁸

В соответствии с этим законом в 2007 г.

• увеличен максимальный размер пособия по беременности и родам с 15 тыс. рублей до 16125 рублей за полный календарный месяц (Статья 13);
• увеличен размер оплаты услуг, предусмотренных родовыми сертификатами: с 2 до 3 тыс. рублей для оплаты услуг женских консультаций, с 5 до 6 тыс. рублей для оплаты услуг роддомов и будут дополнительно оплачиваться услуги  в части диспансерного наблюдения ребенка в течение первого года жизни в сумме 1 тыс.рублей за каждого ребенка за счет средств, перечисленных из бюджета Федерального фонда обязательного медицинского страхования в сумме 14500 млн. рублей (Статья 19);
• запланировано финансирование расходов на пособия по беременности и родам (в сумме 23760,2 млн. рублей), пособия при рождении ребенка (13147,2 млн. рублей), пособия по уходу за ребенком до достижения им возраста полутора лет (36533,3 млн. рублей).
• Фонд впервые будет осуществлять в 2007 г. финансирование расходов на выплату ежемесячного пособия по уходу за ребенком до достижения им возраста полутора лет гражданам, не подлежащим обязательному социальному страхованию, (Статья 9) в пределах средств, предусмотренных Федеральным законом "О федеральном бюджете на 2007 год" и перечисленных в Фонд в сумме 12928,2 млн. рублей.
  

Федеральный закон «Об обеспечении пособиями по временной нетрудоспособности, по беременности и родам граждан, подлежащих обязательному социальному страхованию» от 29 декабря 2006 г. № 255-ФЗ.⁹

Закон определил:

• условия, размеры и порядок обеспечения пособиями по беременности и родам граждан, подлежащих обязательному социальному страхованию, устанавливает продолжительность выплаты пособия по беременности и родам (Статья 10) и размер пособия (Статья 11),
• условия и продолжительность выплаты пособия по временной нетрудоспособности в случае ухода за больным ребенком или карантина ребенка в возрасте до 7 лет, посещающего дошкольное образовательное учреждение (Статья 6).
  

Федеральный закон «О дополнительных мерах государственной поддержки семей, имеющих детей» от 29 декабря 2006 г. № 256-ФЗ.¹⁰

• В соответствии с этим законом с 1 января 2007 г.
• введен государственный сертификат на материнский (семейный) капитал - именной документ, подтверждающий право женщин, родивших (усыновивших) второго ребенка на дополнительные меры государственной поддержки;
• определены условия и порядок возникновения у граждан Российской Федерации права на использование материнского капитала;
• установлен размер материнского (семейного) капитала, условия распоряжения им, направления и порядок расходования средств;
• определен порядок передачи средств федерального бюджета в бюджет Пенсионного фонда РФ и период действия закона;
• создается Федеральный регистр лиц, имеющих право на дополнительные меры государственной поддержки и определяется содержащийся в регистре перечень информации о лицах, имеющих право на дополнительные меры государственной поддержки.
  

Пособие по уходу за ребенком до достижения им полутора лет: изменен принцип назначения, увеличены размеры пособия, расширен круг получателей.

В соответствие с Федеральным законом «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части государственной поддержки граждан, имеющих детей» от 5 декабря 2006 г. № 207-ФЗ   в Статью 13 «Право на ежемесячное пособие по уходу за ребенком»  - внесено существенное добавление – в число тех, кто имеет право на пособие включены лица, не подлежащие обязательному социальному страхованию: «…матери либо отцы, опекуны, фактически осуществляющие уход за ребенком и не подлежащие обязательному социальному страхованию (в том числе обучающиеся по очной форме обучения в образовательных учреждениях начального профессионального, среднего профессионального и высшего профессионального образования и учреждениях послевузовского профессионального образования и находящиеся в отпуске по уходу за ребенком); другие родственники, фактически осуществляющие уход за ребенком и не подлежащие обязательному социальному страхованию, в случае, если мать и (или) отец умерли, объявлены умершими, лишены родительских прав… и т.п.».

Главные изменения произошли в самом порядке определения размеров пособия. Так  прежняя редакция Статьи 15 «Размер ежемесячного пособия на период отпуска по уходу за ребенком до достижения им возраста полутора лет» гласила: «Ежемесячное пособие на период отпуска по уходу за ребенком до достижения им возраста полутора лет выплачивается в размере 700 рублей, независимо от числа детей, за которыми осуществляется уход (статья в редакции, введенной в действие с 1 января 2002 года Федеральным законом от 28 декабря 2001 года № 181-ФЗ)».  Пособие до сих пор не зависело от количества детей, от очередности родившегося ребенка (по порядку рождения у матери).

В новой редакции Статья 15 изменила название, исчезло упоминание отпуска по уходу за ребенком, т.к. пособие теперь будут получать и неработающие матери, не находящиеся в отпуске. Новая редакция Статьи 15 «Размер ежемесячного пособия по уходу за ребенком» ввела дифференцированный порядок выплаты пособия:  "Ежемесячное пособие по уходу за ребенком выплачивается в следующих размерах: 1500 рублей по уходу за первым ребенком и 3000 рублей по уходу за вторым ребенком и последующими детьми - лицам, указанным в абзацах шестом - восьмом части первой статьи 13 настоящего Федерального закона; 40 процентов среднего заработка (дохода, денежного довольствия) по месту работы (службы) за последние 12 календарных месяцев, предшествовавших месяцу наступления отпуска по уходу за ребенком, - лицам, указанным в абзацах втором - пятом части первой статьи 13 настоящего Федерального закона.

Минимальный размер пособия составил 1500 рублей по уходу за первым ребенком и 3000 рублей по уходу за вторым ребенком и последующими детьми. Максимальный размер пособия по уходу за ребенком не превысит за полный календарный месяц 6000 рублей. При этом, в районах и местностях, в которых в установленном порядке применяются районные коэффициенты к заработной плате, минимальный и максимальный размеры указанного пособия определяются с учетом этих коэффициентов.

Из текста закона следует, что дифференциация, призванная стимулировать рождение второго и последующих детей, на деле коснется только неработающих (не подлежащих страхованию) или работающих и получающих низкую зарплату. Получается, что стимулируем рождаемость у бедных – не работающих и низкооплачиваемых?

По нашему мнению, законодатели напрасно не воспользовались предложением Президента платить пособие не менее 40%, а не ровно 40% от зарплаты. Было бы разумно установить пособие по уходу за вторым ребенком и последующими детьми в большем размере – например, 50% зарплаты, тогда работающие матери с зарплатой в 7,5 тыс. рублей получали бы пособие по уходу за 1-м ребенком 3 тыс. рублей, а по уходу за 2-м немногом более - 3750 рублей (50% х 7500). Работающие матери с зарплатой в 10 тыс.рублей получали бы пособие уходу за 1-м ребенком в 4 тыс.рублей, а по уходу за 2-м ребенком 5 тыс.рублей, а с зарплатой в 15 тыс.рублей - пособие по уходу за 1-м ребенком 6 тыс.рублей, а по уходу за 2-м ребенком 7,5 тыс.рублей. Только в этом случае, при зарплате в 15 тыс. рублей стимулирующая разница в оплате отпуска по уходу за первым ребенком и 2-м и последующими (= 1,5 тыс. рублей) сравнялась бы  с разницей в размере пособия у неработающих и низкооплачиваемых. Мы отнюдь не утверждаем, что эти одна или полторы тыс.рублей сильно (или как-то) повлияли бы на решение родить 2-го ребенка, но предлагая идею стимулирования рождения хотя бы второго ребенка надо быть последовательным в ее реализации. Или нам не нужны вторые дети у представителей среднего класса, не такого уж и обеспеченного – чуть выше уровня бедности?

О максимальном размере пособия, установленном законом в 6 тыс. рублей. Логика понятна. Когда законодатели работали над законом, максимальная оплата 1 месяца отпуска по беременности и родам составляла 15 тыс.рублей. 40% от этой суммы и составили 6 тыс.рублей. Но за 10 дней до подписания этого закона (№ 256-ФЗ от 29 декабря 2006 г.) Президент подписал закон  № 234-ФЗ от 19 декабря 2006, в соответствии с которым (статья 13) был увеличен максимальный размер пособия по беременности и родам с 15 тыс. рублей до 16125 рублей за полный календарный месяц. Т.е., уйдя в отпуск по беременности и родам с зарплатой 16125 рублей, молодая мать  будет получать 100% этой суммы, но как только начнется отпуск по уходу за ребенком, размер пособия составит 6 тыс. рублей, а не 6450 рублей (40% х 16125). На 450 в месяц меньше – это существенная недоплата, если вспомнить, что ежемесячные пособия на детей в большинстве регионов составляют до сих пор 70-150 рублей.

По сравнению с размером пособия в 2000-2006 гг., новые размеры – большой шаг вперед. Однако напомним, что с января 1996 г. пособие по уходу за ребенком до 1,5 лет устанавливалось в размере 2-кратного минимального размера оплаты труда. Если бы эта норма действовала и сейчас, то пособие с мая 2007 г. составило бы не 700 руб., а 1400 руб. х 2 = 2800 рублей (т.е. куда больше, чем минимальные 1,5 тыс. рублей).

Для того, чтобы стимулировать матерей использовать отпуск до 1,5 лет полностью (полагаем, что это может положительно сказаться на здоровье ребенка и матери), целесообразно, по нашему мнению, ввести небольшую дополнительную выплату (бонус) тем, кто использует отпуск до достижения ребенком 1 года и существенный бонус тем, кто не прервет отпуск до его окончания, т.е до 1,5 лет.

И последнее - продолжительность отпуска. В 1981-1982 годах, когда вводился частично оплачиваемый отпуск, им можно было пользоваться до 1 года, а неоплачиваемым – до 2-х лет. С начала 90-х продолжительность оплачиваемого отпуска увеличилась до 1,5 года, а неоплачиваемого – до 3-х лет, и эта норма сохраняется по настоящее время. В перспективе было бы целесообразно предлагать продление выплаты пособия на период отпуска по уходу за ребенком с 1,5 до 2 лет.  Например, в качестве стимулирующей меры при рождения вторых-третьих детей. Какая-то часть матерей могла бы этим воспользоваться. Матерей с высокой зарплатой и ориентированных на карьеру такая возможность вряд ли заинтересует.

Уточнены условия и порядок обеспечения женщин пособием по беременности и родам и установлен его новый максимум.

Новым является то, что узаконена сложившаяся практика установления федеральным законом о бюджете Фонда социального страхования Российской Федерации на очередной финансовый год максимального размера пособия по беременности и родам.

Верхний предел выплаты пособия по беременности и родам установлен и действует с 2002 г. Так пособие по беременности и родам (как и оплата больничного листа по болезни или по уходу за больным ребенком) в 2004 г. не могло превышать 11700 руб. в месяц, в 2005 г. - 12480 руб. в месяц, в 2006 г. - 15000 руб. в месяц.

Увеличение предельного размера оплаты в 2006 г.  (на 20 % по сравнению с 2005 г.) не повлекло за собой пропорционального роста расходов на пособие. Более того, если в бюджете ФСС на 2005 г. расходы на пособие по беременности и родам были запланированы в размере 16467,5 млн. рублей (на 36,3% больше, чем в бюджете 2004 г.), то в бюджете ФСС на 2006 г. – только  15870 млн. рублей (на 3,6% меньше, чем в бюджете 2005 г.).  Видимо, при оценке возможных расходов исходили из того, что из-за некоторого сокращения числа родившихся в 2005 г. (на 2,8% по сравнению с 2004 г.), вместо ожидавшегося роста, фактические расходы ФСС в 2005 г. оказались ниже запланированных.

В соответствии с Федеральным законом "О бюджете фонда социального страхования Российской Федерации на 2007 год"(№ 234-ФЗ от 19 декабря 2006 г.)¹¹ максимальный размер пособия по беременности и родам увеличивается с 15 тыс.рублей до 16125 рублей за полный календарный месяц (Статья 13). Прирост максимального размера пособия составит всего 7,5% - это даже меньше, чем официальная инфляция в 2006 г. - 9%, и в 2-3 раза меньше прироста средней зарплаты. При этом, в бюджете ФСС на 2007 г. расходы на пособие по беременности и родам запланированы в размере 23760,2 млн.¹² (в 1,5 раза больше, чем в бюджете 2006 г.). Идея установления максимума при оплате отпусков по беременности и родам (и по уходу за ребенком) при всей ее кажущейся социальной справедливости, юридически не безупречна. С одной стороны, почему матери, находящиеся в отпуске по беременности и родам должны получать  пособия, которые при нашей огромной дифференциации в зарплатах, будут разниться в десятки раз? Кто-то получит 2-3 тыс. рублей, а кто-то 80-100 тыс. рублей. При этом зарплата платится работодателем, а пособие – из Фонда социального страхования. Но, с другой стороны, пособие страховое. И работодатель, по крайней мере, 12 месяцев до ухода матери в отпуск, не только платил ей большую зарплату, но и соответствующие выплаты единого социального налога делал в большем размере.

В начале 2007 г. одна из молодых матерей с зарплатой выше среднего, обратилась в Конституционный суд с требованием проверить конституционность такового ограничения права на страховое возмещение в случае нетрудоспособности.¹³ (Беременность и роды у нас законом практически приравниваются к болезни, к нетрудоспособности - новый Федеральный закон № 255-ФЗ от 29 декабря 2006 г. так и называется: «Об обеспечении пособиями по временной нетрудоспособности, по беременности и родам граждан, подлежащих обязательному социальному страхованию»). Рассмотрев обращение, Конституционный суд вынес решение о необходимости отмены этого ограничения.

Однако в проекте бюджета ФСС на 2008 г. предлагается все-таки оставить максимум – но увеличенный до 23400 рублей.¹⁴ Это примерно 1/12 от 280000 рублей - величины фонда оплаты труда, облагаемого максимальной ставкой единого социального налога.¹⁵ Это решение будет стоить ФСС более 5 млрд.рублей, так если в 2007 году на пособия выделено 23,8 млрд. руб., то в 2008-м – запланировано 29,2 млрд. руб. (рост на 22,7%).

Еще об одном ограничении. Установлена минимальная продолжительность страхового стажа, дающая право на установление пособия в размере среднего заработка – не менее шести месяцев. При этом, застрахованной женщине, имеющей страховой стаж менее шести месяцев, пособие по беременности и родам выплачивается в размере, не превышающем за полный календарный месяц минимального размера оплаты труда. (Напомним, на сегодня это 1400 рублей (с 1 мая 2007 г.).

С точки зрения буквы закона, такая формулировка имеет право на существование, но с точки зрения духа законов, призванных создать наилучшие условия для рождения детей, а не подталкивать к откладыванию рождения (в том числе и путем прерывания беременности), данный пункт следовало бы изменить.  Да, мало проработавшая молодая женщина (например, родившая после окончания ВУЗа), не обеспечила большого вклада социального налога в Фонд социального страхования. Но после рождения (возможно, единственного) она будет работать много-много лет и социальный налог будет поступать в ФСС, с запасом перекрывая не столь уж большие расходы на несколько месяцев выплат в период беременности и родов.  МРОТ, в том виде, в котором он существует, анахронизм. Он не несет в себе никакого экономического содержания. По нашему мнению, вне зависимости от стажа, пособие по беременности и родам не должно быть меньше прожиточного минимума трудоспособной женщины (на сегодня это около 4 тыс.рублей в среднем по России).

«Родовые сертификаты»: размер оплаты услуг женских консультаций и роддомов увеличен, дополнительно вводится оплата детским поликлиникам услуг в части диспансерного наблюдения ребенка в течение первого года жизни.

Родовый сертификат¹⁶ – документ, на основании которого производится оплата медицинской помощи женщинам в период беременности и родов, был введен в 2006 г.

В 2006 г. планируемые 10,5 млрд.рублей предполагали расход в 7 тыс. рублей на 1 рождение (учреждениям, оказывающим медицинскую помощь в период беременности - 2,0 тыс. рублей, в период родов -5,0 тыс. рублей за каждую женщину, получившую указанные услуги). в расчете на 1,5 млн. рождений.

По данным ФСС в течение 2006 г. в медицинские учреждения страны по родовым сертификатам поступило более 9 млрд. рублей за услуги, оказанные на амбулаторно-поликлиническом этапе - 1333491 женщине, в период родов – 1287651 женщине.

Планируемые на 2007 г. средства в сумме 14,5 млрд. рублей, при расходе в 9 тыс. рублей на 1 женщину, которая получит услуги в период беременности и родов, позволят профинансировать стимулирование более качественных услуг, предоставляемых женскими консультациями и роддомами из расчета примерно на 1,5 млн. женщин (рождений). Расходы на оплату услуг детских поликлиник по завершении первого полугодия жизни детей, родившихся в 2007 г. будут небольшими, менее 1 млрд. рублей. Вторая часть выплаты за наблюдение за детьми, родившимися в первой половине 2007 г. придется уже на следующий  2008 г.

Если размер талона сертификата на оплату услуг женских консультаций в период беременности увеличен в точности с Посланием-2006 – с 2 до 3 тыс. рублей, то роддомам достанется по 6 тыс. а не по 7 тыс. рублей, за каждую женщину, получившую качественные услуги. При этом дополнительно предложено стимулировать качество диспансерного наблюдения ребенка в течение первого года жизни. Для этого в бланке родового сертификата появится  третья часть общей стоимостью 1 тыс. руб., предназначенная для детских поликлиник. Первую половину суммы, медицинское учреждение получит, за наблюдение ребенка в течение первого полугодия, вторую – при достижении им возраста один год (с учетом состояния здоровья новорожденного). Следовательно новая часть родового сертификата должна включать не 1, а 2 талона – на каждое полугодие. В случае рождения двух и более детей, поликлиникам будет перечислено по 1 тыс. руб. за каждого ребенка.

Дополнительные денежные средства пойдут на поощрение (оплату труда) медицинского персонала и покупку нового оборудования, часть средств - на обеспечение беременных женщин медикаментами, а  также витаминами и микроэлементами, в том числе препаратами железа, йода, кальция.¹⁷ При этом на оплату труда в консультациях будет потрачено 35-45%, в роддомах 40-55%, в зависимости от объема и качества оказания медицинских услуг. Полученные средства в поликлиниках пойдут на увеличение зарплат медиков.

Введены компенсации для оплаты услуг дошкольных учреждений.

В Послании-2006 было предложено «…ввести компенсацию затрат на детское дошкольное воспитание. Для первого ребенка - на сумму, равную 20 процентам, для второго - 50 процентам, для третьего - 70 процентам от среднего размера оплаты, взимаемой с родителей за посещение ребенком дошкольного учреждения. …При этом региональные и местные власти должны обеспечить потребности в детских садах и ясельных группах»¹⁸.

Выступая 20 июня 2006 года на совещании Совета Безопасности, посвященном мерам по реализации Послания Федеральному Собранию Первый заместитель Председателя Правительства РФ Д.А. Медведев назвал сумму, планируемую правительством на компенсацию в 2007 г. затрат на детское дошкольное воспитание - 8 миллиардов рублей. И отметил: «...возвращение женщины к полноценной трудовой деятельности во многом будет зависеть от скоординированных действий властей всех ветвей власти и всех уровней власти, от того, удастся ли приостановить необоснованный рост цен на услуги детских садов и предоставить в них место каждой семье, желающей отдать туда ребенка. Не секрет, что уже сегодня очередь в эти учреждения составляет около 900 тысяч человек. И с учетом предполагаемого роста рождаемости в 2007 и 2008 годах она может еще более возрасти.¹⁹

Федеральный закон "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части государственной поддержки граждан, имеющих детей" от 5 декабря 2006 г. № 207-ФЗ внес изменения и дополнения в статью 52 Закона Российской Федерации "Об образовании"(№3266-I от 10 июля 1992 года, с последующими изменениями) предусматривающие установление с 1 января 2007 г. максимального размера родительской платы за содержание ребенка в государственных и муниципальных образовательных дошкольного учреждениях и определяющие права родителей на частичную компенсацию (ФЗ-207, Статья 3): «…Размер родительской платы за содержание ребенка в государственных и муниципальных образовательных учреждениях, реализующих основную общеобразовательную программу дошкольного образования, не может превышать 20 процентов затрат на содержание ребенка в соответствующем образовательном учреждении, а с родителей (законных представителей), имеющих трех и более несовершеннолетних детей, - 10 процентов указанных затрат. …». При этом за содержание детей с отклонениями в развитии, посещающих государственные и муниципальные образовательные учреждения, реализующие основную общеобразовательную программу дошкольного образования, а также детей с туберкулезной интоксикацией, находящихся в указанных образовательных учреждениях, родительская плата не взимается.

В той же Статье 3 установлен размер компенсаций: «…В целях материальной поддержки воспитания детей, посещающих государственные и муниципальные образовательные учреждения, реализующие основную общеобразовательную программу дошкольного образования, родителям (законным представителям) выплачивается компенсация части родительской платы (далее - компенсация) на первого ребенка в размере 20 процентов размера внесенной ими родительской платы, фактически взимаемой за содержание ребенка в соответствующем образовательном учреждении, на второго ребенка - в размере 50 процентов и на третьего ребенка и последующих детей - в размере 70 процентов размера указанной родительской платы…».

Законом определено, что субъекты Российской Федерации финансируют расходы, связанные с предоставлением компенсации. При этом «..Российская Федерация обеспечивает софинансирование указанных расходов путем предоставления бюджетам субъектов Российской Федерации субсидий».

Итак, введена новая мера поддержки семей с детьми, предусматривающая дифференцированный подход к определению размера компенсации расходов на оплату дошкольных учреждений. Принцип дифференциации отличается от того, который применен при определении минимальных размеров пособия по уходу за ребенком до 1,5 лет. Там 2 размера пособия, при этом пособие на второго и всех последующих детей вдвое выше, чем на первого. Здесь 3 размера компенсации: на  первого ребенка в размере 20% родительской платы, на второго ребенка - в размере 50% и на третьего ребенка и последующих детей - в размере 70%.

Пока не представляется возможным оценить средний размер оплаты и его дифференциацию в разных регионах (нужна либо новая форма статотчетности, либо выборочные исследования), и, следовательно, оценить реальный выигрыш, который получат семьи с детьми дошкольниками.

Дефицит дошкольных учреждений растет (на начало 2000 г. - 193 тыс. человек, на начало 2005 г. - 805 тыс., на середину 2006 г. – более 900 тыс. человек), качество их работы не улучшается, а затраты семьи на дошкольные учреждения возрастают, что опять же влияет на принятие семьей решений о рождении детей.

Введение компенсаций при наличии огромного дефицита мест поставит в неравные условия семьи, в которых дети посещают дошкольные учреждения (их около 4 млн.) и те семьи, которые стоят в очереди на место в детсаду (их около 1 млн.) и могут не дождаться своей очереди (дети вырастут, пойдут в школу). Первым повезло - в этих семьях мама может работать и приносить в семью доход, и им же достанется компенсация (пусть небольшая). Вторые либо лишены материнского дохода, либо должны оплачивать услуги няни (несут дополнительные и немалые расходы), и, конечно, право на компенсацию они смогут реализовать, лишь дождавшись места в дошкольном учреждении.

Выход видится во введении дополнительного пособия на детей, не посещающих дошкольные учреждения (такое пособие было в Москве в конце 80-х – начале 90-х годов при мэре Г.Х. Попове, составляло 70 рублей и равнялось минимальной зарплате). Близкое по смыслу пособие есть во Франции (пособие для частичной оплаты услуг няни) и в Германии. Каким бы ни было пособие на детей, не посещающих детсады, оно заведомо будет ниже затрат, которые будет нести государство на оплату расходов по содержанию детей (напомним, что в соответствии со статьей 3 ФЗ-207 родительская плата за содержание ребенка в государственных и муниципальных образовательных учреждениях, реализующих основную общеобразовательную программу дошкольного образования, не может превышать 20 процентов затрат на содержание ребенка).

Единовременное пособие при рождении ребенка

Размер пособия – 8 тыс. рублей – на 2007 г. не изменился. Запланированные на 2007 г. расходы на выплату единовременного пособия при рождении ребенка (13147,2 млн. рублей) выше, чем в бюджете 2006 г. (11440 млн. рублей). Запланированный прирост составляет 14,9%. Если учесть, что фактические расходы за 2006 г. были выше запланированных (число выплат было на 4,2% больше запланированного²⁰) и составили по нашей оценке около 11920,5 млн. рублей, то расходы на 2007 г. превышают расходы 2006 г. всего на 10,3%.

Закон о материнском (семейном) капитале

О новом направлении поддержки женщин-матерей - материнском капитале - впервые было сказано в Послании Президента Федеральному Собранию Российской Федерации 10 мая 2006 года. Здесь же было сказано о величине капитала и направлениях распоряжения. На Совещании Совета Безопасности 20 июня 2006 года, рассмотревшем вопросы улучшения демографической ситуации, Первый заместитель Председателя Правительства РФ Д.А. Медведев конкретизировал некоторые положения Послания-2006 и представил оценки планируемых расходов на реализацию мер по стимулированию рождаемости (без учета и с учетом затрат на материнский капитал): «… На проведение этих мероприятий без учета расходов на предоставление базового материнского капитала предполагается предусмотреть в проектах федерального бюджета и бюджетов государственных фондов на следующий год 81,7 миллиарда рублей. Это общий размер расходов. В общем объеме расходов с учетом тех расходов, которые запланированы на материнский базовый капитал, мы ожидаем, что обязательства федерального бюджета по демографическому проекту составят около 195 миллиардов рублей в год, и это без учета индексации».

Из этого выступления Д.А. Медведева следовало, что планируемые расходы на материнский капитал намечались в размере 113,3 млрд. рублей (195 - 81,7). Этого хватило бы на чуть более 450 тысяч "материнских капиталов" по 250 тысяч рублей.

На выездном заседании Президиума Совета при Президенте России по реализации приоритетных национальных проектов и демографической политике, состоявшемся в Калуге 4 августа 2006 года, глава Минздравсоцразвития РФ М.Ю.Зурабов представил основные положения концепции закона о базовом материнском капитале: «Материнский капитал предоставляется один раз при рождении или усыновлении второго или последующих детей после 1 января 2007 года вне зависимости от даты рождения первого ребенка, при этом родившийся ребенок должен быть гражданином РФ. …Средства материнского капитала освобождаются от налогообложения. По словам министра, на дополнительные меры по поддержке семей с детьми на 2007 год резервируется 113 млрд. руб. под рождение вторых детей и 28,3 млрд. руб. - для финансирования обязательств государства при рождении третьего и последующего детей».

Из выступления М.Ю. Зурабова следовало, что пожелание Президента не забыть о семьях, в которых уже есть не менее двух детей, будет выполнено; планируемого увеличения расходов на материнский капитал хватило бы примерно еще на 113 тысяч новорожденных (третьих и последующих). Приятной новостью для будущих получателей капитала стало сообщение о том, средства материнского капитала освобождаются от налогообложения.

О новых мерах поддержки семьи и стимулирования рождаемости шла речь и на встрече президента с участниками третьего заседания Международного дискуссионного клуба "Валдай" (9 сентября 2006 года, Ново-Огарево)²¹. «…И это достаточно небольшие по западноевропейским стандартам деньги, так называемый "женский капитал", это 250 тысяч рублей. В принципе, по нашим подсчетам, метр жилой площади в российских регионах стоит примерно 500 долларов, то есть самый острый вопрос для укрепления семьи сегодня с материальной точки зрения - это жилищный вопрос. И женщина будет иметь возможность внести свой вклад, собственный вклад в решение жилищного вопроса. Либо присовокупить эти деньги к своей накопительной пенсии, либо истратить их в будущем на образование детей, когда они достигают того возраста, когда можно получать высшее образование или среднее специальное образование».

Налицо попытка объяснить, почему материнский (здесь он был почему-то назван женским) капитал определен в 250 тысяч рублей. Этого должно бы хватить примерно на 18 кв. м. дешевой жилплощади в регионах (т.е в размере социальной нормы).

Федеральный закон № 256-ФЗ "О дополнительных мерах государственной поддержки семей, имеющих детей" от 29 декабря 2006 г. вступил в действие с 1 января 2007 г. В преамбуле к закону утверждается, что закон "…устанавливает дополнительные меры государственной поддержки семей, имеющих детей, в целях создания условий, обеспечивающих этим семьям достойную жизнь". Вряд ли можно согласиться, что реализацией данной версии закона эти цели достигаются.

Условия на которых предлагается предоставлять 250-тысячный "капитал", а также направления его использования, в том виде, в котором они представлены в законе, не бесспорны, продолжают вызывать немало вопросов и возражений. Закон есть закон, но, на наш взгляд, можно и нужно будет ставить вопрос об уточнениях и поправках.

Может быть, не стоило спешить с принятием этого закона, все равно ведь распоряжение капиталом начнется с 1 января 2010 года? А пока было бы достаточно нормативных документов, устанавливающих форму и процедуру выдачи государственного сертификата и определяющих порядок ведения федерального регистра лиц, имеющих право на дополнительные меры государственной поддержки.

Единственный и несомненный плюс идеи материнского капитала и закона, устанавливающего условия его назначения и использования - это предоставление женщине (семье) выбора - впервые в практике нашей демографической политики, хотя предлагалось это еще более 20 лет тому назад.

Но, выбор направлений использования капитала пока слишком скуден, чтобы всем семьям (очень разным семьям) удалось найти ему (капиталу) достойное применение в интересах конкретно своей семьи и своих детей.

Изложенные в законе меры могут быть значимы прежде всего для семей в регионах с низким жизненным уровнем, с дешевым жильем, а в случае использования на оплату образования - на очень недорогое образование (по сегодняшним расценкам) в далеко не самых престижных государственных или в негосударственных ВУЗах.

Название капитала

Трудно согласиться и с тем, что капитал изначально был назван материнским, а не семейным или родительским (что было бы, на наш взгляд, куда более правильным и гендерно корректным) или детским (все-таки право на капитал возникает лишь после рождения детей и в связи с этим, да и в случае смерти родителей, правообладание переходит к детям).

То, что в принятом тексте закона после материнский все-таки появилось в скобках (семейный), свидетельствует о готовности авторов хотя бы частично воспринимать предложения. Но право использовать капитал на накопительную пенсию, даже, если право распоряжения капиталом перейдет к отцу (ст.3,п.3), оставлено только за женщинами (ст.12), т.е. он остается более материнским, чем родительским. Желание с помощью материнского капитала сделать женщин более независимыми (от мужей? от отцов своих детей?) выглядит как поддержка матерей-одиночек (некоторые поначалу это так и восприняли), а у нас и без того 30% детей рождается у матерей, не состоящих в браке. Стимулировать, пусть и не умышленно, безотцовщину - значить совершать ошибку. Интересы ребенка (детей) не менее (а может, более) важны, чем интересы матери.

Размещение материнского (семейного) капитала

В статье 2 материнский (семейный) капитал определяется как "...средства федерального бюджета, передаваемые в бюджет Пенсионного фонда Российской Федерации на реализацию дополнительных мер государственной поддержки, установленных настоящим Федеральным законом".

Почему в бюджет Пенсионного фонда, а не в бюджет Фонда социального страхования? Было бы логичнее! Ведь именно через ФСС осуществляется финансирование всех основных федеральных материнских пособий. Эти средства в одинаковой степени не являются ни пенсионными, ни страховыми взносами, они выделяются из бюджета целевым назначением на поддержку семей, на стимулирование рождения второго ребенка.

Срок действия Закона

Статья 13, п.1 гласит: «Настоящий Федеральный закон вступает в силу с 1 января 2007 года и применяется к правоотношениям, возникшим в связи с рождением (усыновлением) ребенка (детей) в период с 1 января 2007 года по 31 декабря 2016 года». Почему закон будет распространяется только на правоотношения, возникшие в связи с рождением (усыновлением) ребенка в период с 1 января 2007 года по 31 декабря 2016 года? Что, к 2017 году ситуация улучшится и нужда в дополнительных мерах отпадет? Наоборот! Может быть это буквальная трактовка фразы из Послания-2006, где было сказано, что нам нужна программа, рассчитанная на срок не менее 10 лет (?!)

Почему это вводится как временная мера - т.е. только на 10 лет? Должно быть какое-то объяснение срока, в противном случае, это создает ощущение чего-то нестабильного. Есть и вопросы, связанные со сроком действия права на капитал, например, будет ли потеряно право на пенсию или образование, если к моменту распоряжения кто-то из детей умрет, или сменит гражданство, или будет жить в другой семье после развода, или ...?  И хотя в последующих после публикации закона выступлениях официальных лиц утверждалось, что материнский капитал это всерьез и надолго, аж до 2050 года - сомнения остаются. Ведь в законе прописано "…по 31 декабря 2016 г."?

Срок начала распоряжения капиталом

Статья 7, п.1 гласит: «Распоряжение средствами (частью средств) материнского (семейного) капитала осуществляется лицами, указанными в частях 1 и 3 статьи 3 настоящего Федерального закона, получившими сертификат, не ранее чем по истечении трех лет со дня рождения (усыновления) второго, третьего ребенка или последующих детей.

Не очень понятно, почему только после трех лет, а не ранее? Если законодатель предполагает, что эти средства помогут улучшить жилищные условия, то почему нужно 3 года выдерживать семью в стесненных обстоятельствах, а лишь потом разрешать улучшение? Видимо, как обычно, боязнь нецелевого использования в группах риска - родят, жилье купят, или иным способом обналичат деньги, а ребенком заниматься не будут... Но зачем же тогда наказывать и подозревать сотни тысяч семей нормальных, не собирающихся "пропивать" детские деньги и материнский капитал? Отсутствуют механизмы и средства контроля за целевым использованием средств? Но это же относится ко всем видам материнских и детских пособий. Да, сегодня есть семьи, где детские деньги могут пропить... Доведем эту мысль до абсурда - может тогда первые три года никому ничего не платить?

Направление материнского (семейного) капитала на приобретение жилого помещения

При росте цен на жилье и достигнутым на сегодня запредельным уровнем цен (в Москве - более 4 тыс. долларов США за 1 м кв.), порожденным фиктивным спросом и покупкой жилья не для проживания, а для инвестирования (видимо, это, вложение "лишних" денег, прежде всего нефтяных, связанное с высокими мировыми ценами на нефть и газ), сумма средств, которой будут располагать обладатели 250-тысячного капитала (даже с какой-то индексацией) не позволит им купить в крупных городах, где жилищная проблема особо остра, более 2-3 кв.м. в 2010 г. Эта сумма не делает погоды как для тех, у кого есть средства на покупку квартиры, так и для тех, у кого нет сбережений и зарплаты, позволяющей взять кредит. В провинции, малых городах и селах - это, возможно позволит "прибавить" 10-15 кв.м. Тогда получается, что капитал, в части его использования на покупку жилья, будет значим только для беднейших регионов и слоев населения. Там мы и простимулируем рождение "дополнительного" ребенка.

Статья 10, п.1 гласит: «Средства (часть средств) материнского (семейного) капитала в соответствии с заявлением о распоряжении могут направляться на приобретение (строительство) жилого помещения, осуществляемое гражданами посредством совершения любых не противоречащих закону сделок и участия в обязательствах (включая участие в жилищных, жилищно-строительных и жилищных накопительных кооперативах), путем безналичного перечисления указанных средств организации, осуществляющей отчуждение (строительство) приобретаемого (строящегося) жилого помещения, либо физическому лицу, осуществляющему отчуждение приобретаемого жилого помещения, либо организации, в том числе кредитной, предоставившей по кредитному договору (договору займа) денежные средства на указанные цели».

Можно предположить, что за 3 года будут подготовлены (если уже не готовы) способы «законной обналички» материнского капитала через риэлтерские схемы. Попытка противодействовать им приведет к необходимости подготовки сложных административных документов о правилах и ограничениях на использование капитала, к огромным расходам на администрирование реализации этой меры.

Направление материнского (семейного) капитала на получение образования

Статья 11, п.1 гласит: «Средства (часть средств) материнского (семейного) капитала в соответствии с заявлением о распоряжении направляются на получение образования ребенком (детьми) в любом образовательном учреждении на территории Российской Федерации, имеющем право на оказание соответствующих образовательных услуг».

Возможность вложить деньги в образование детей (дополнительное образование, учеба на платной основе - это хорошо. Но бесплатное образование, в т.ч. высшее, никто не отменял (!). У нас огромное число бесплатных мест в ВУЗах, и все способные выпускники школ могут найти возможность получения бесплатного образования, тем более - в последующие годы, в условиях быстрого спада числа абитуриентов. Кроме того, для финансирования образования и сейчас есть система кредитов, который может взять непосредственно студент (а также родители).

А вот разрешить использовать эти средства на образование матерям (отцам), которые не успели получить хорошее образование до рождения второго (последующего) ребенка, было бы наверно справедливо. Реальная поддержка статуса родителей! К тому моменту, как подрастут дети, повысившие образование родители будут иметь больше возможности поддержать своих детей.

Федеральным законом "О внесении изменений в главу 23 части второй Налогового кодекса Российской Федерации" предусмотрено освобождение от обложения налогом на доходы физических лиц сумм материнского (семейного) капитала, направляемых для обеспечения реализации дополнительных мер государственной поддержки семей, имеющих детей. При этом, статьи 219 (Социальные налоговые вычеты) и 220 (Имущественные налоговые вычеты) Налогового кодекса РФ были дополнены положениями о том, что налоговые вычеты не применяются в случаях направления средств указанного капитала на обучение, а также на строительство или приобретение жилого дома, квартиры или доли (долей) в них.

Напомним, что в соответствии с пунктом 1.2 ст.219 налогоплательщик имеет право на получение следующего социального налогового вычета: «… в сумме, уплаченной налогоплательщиком-родителем за обучение своих детей в возрасте до 24 лет, налогоплательщиком-опекуном (налогоплательщиком - попечителем) за обучение своих подопечных в возрасте до 18 лет на дневной форме обучения в образовательных учреждениях, - в размере фактически произведенных расходов на это обучение, но не более 50000 рублей на каждого ребенка в общей сумме на обоих родителей (опекуна или попечителя)».

Т.е. если налогоплательщик заплатит за обучение ребенка из своих доходов 50 тыс. рублей в год, то получает право на возврат 13% от этой суммы или 6,5 тысячи рублей. Фактически расходы составят 43,5 тысячи рублей. Если на эти же цели будут направлены средства материнского капитала, то из суммы, которой можно будет распоряжаться, будут списаны все 50 тысяч рублей.

Направление материнского (семейного) капитала на формирование накопительной части трудовой пенсии

Трудно представить себе, что кто-то изначально захочет распорядиться своим капиталом таким образом: добровольно доверить "свой капитал" любому государственному и тем более негосударственному пенсионному фонду на 25-35 или более лет (возраст выхода на пенсию наверняка вырастет). Это может только женщина, не знакомая с современной историей России (обесценением накоплений в 1991 г., дефолтом 1998 г., крахами банков, проблемами ФОМС, отзывами лицензий у негосударственных пенсионных фондов и т.д.) - т.е. не очень (мягко говоря) грамотная, думающая, ответственная… - нужно ли таких подталкивать к рождению детей?

Даже предусмотренный (статья 12, п. 2) отказ от направления средств материнского (семейного) капитала на формирование накопительной части трудовой пенсии ситуацию особо не улучшает. Заявление об отказе может быть подано не чаще одного раза в год (что следует из п.6 статьи 7).

На наш взгляд, в дополнение к сказанному, было бы целесообразно разрешить родителям использовать средства материнского (семейного) капитала и на оплату договоров добровольного медицинского страхования детей.

Если ребенок нуждается в операции или дорогостоящем лечении, а у семьи (матери) нет для этого необходимых и немалых средств, то семье (матери) будет не до будущего образования ребенка (до этого дожить надо) и не до увеличенной пенсии через фантастически далекие для 25-30-летней женщины годы (до них тоже дожить надо). Если бы сегодня государство гарантировало бесплатные лечение и операции, то можно было бы это и не предлагать, но в рамках ОМС (обязательного медицинского страхования) и даже Национального проекта "Здоровье" эти проблемы пока не решаются.

На наш взгляд, было бы правильно разрешить использовать "материнский капитал" или его часть на лечение детей (операции, реабилитацию), если в том будет безотлагательная нужда, подтверждаемая авторитетным медицинским заключением. Минздравсоцразвития категорически против. Аргумент 1-й: на высокотехнологичные операции выделяется (вот-вот будет выделяться) достаточно денег. Аргумент 2-й: если разрешим тратить капитал на лечение и операции, врачи начнут вымогать (!) эти деньги, за бесплатно не захотят делать, что положено…

Если уж новую и весомую меру поддержки семьи и стимулирования рождения 2-го ребенка назвали капиталом, то капитал должен работать, приносить прибыль, а не лежать в Пенсионном фонде (даже с обещанной индексацией с учетом инфляции - за счет чего? За счет бюджета? Или эти деньги будут вложены в какие-то финансовые инструменты? Под какие %% ?). Почему бы не дать семье право разместить эти деньги на долгосрочном банковском депозите в Сбербанке РФ или в каком-либо из нескольких наиболее авторитетных банков? Если запретить трогать собственно капитал (250 тыс.) до того момента, когда семья решит им распорядиться по тем направлениям, которые разрешает новый закон (надеюсь, направлений будет все же больше, чем на данный момент), то уж проценты вполне можно было бы разрешить использовать на текущие нужды, тогда бы 250 тыс.рублей при 6 % годовых (более, чем реальная ставка в консервативных банках с хорошей и устойчивой репутацией и минимальными рисками) давали бы 15 тыс.рублей прироста в год (т.е. 1250 руб. ежемесячно). В 10-15 раз больше, чем сегодняшнее ежемесячное пособие (!), которое назначают и выплачивают в регионах.

При этом ограничение по доходам (сейчас ежемесячное пособие назначается только на детей в бедных семьях, с доходом на члена семьи ниже прожиточного минимума), конечно же, снималось бы само собой, поскольку право на материнский (семейный) капитал не зависит от доходов.

Что предлагается

Введенные новые меры поддержки женщин матерей и семей с детьми по замыслу законодателей призваны остановить нарастание демографического кризиса, создать предпосылки для перехода к более активной демографической политике, должны создать условия для улучшения условий содержания и воспитания детей в семье, сохранения и укрепления их здоровья. На наш взгляд, их явно мало, чтобы переломить ситуацию к лучшему, чтобы обеспечить семьям с детьми достойную жизнь. Той помощи, которая сегодня предоставляется семьям с детьми, недостаточно как для более полной реализации сложившихся установок на рождение второго и последующих детей, так и для стимулирования рождаемости, изменения системы ценностей, повышения престижа семьи с несколькими детьми.

Сделан только первый шаг. Предстоит еще сделать очень много – и на федеральном уровне, и на уровне регионов - чтобы большинство семей могли свободно и ответственно решать вопрос о рождении не одного, а двух-трех (и более) желанных детей.

В относительно благоприятных условиях, когда численность молодых женщин в возрастах 20-35 лет с наибольшей рождаемостью (и наибольшей вероятностью рождения здоровых детей) будет увеличиваться еще несколько лет, вплоть до 2010-2011 гг., ориентации на поддержку рождения вторых детей будет достаточно для роста числа рождений. Однако после 2011 г. численность женщин, наиболее активного репродуктивного возраста начнет сокращаться – за последующие 15 лет – более, чем на 6 млн.человек. Тогда для сохранения более-менее стабильного числа рождений потребуется чтобы в этой возрастной группе на 1000 женщин было не 70 рождений в среднем, как в настоящее время, а более 100 (т.е. в 1,5 раза больше).  Даже массовая двухдетность не остановит снижение числа рождений. Выход - в постепенной ориентации общественного мнения на рождение не только второго, но и третьего ребенка.

По данным Фонда социального страхования РФ (результаты анализа сведений, содержащихся в родовых сертификатах) из общего числа рождений в 1-м квартале 2007 г. только 8% детей родились третьими и следующими по очередности рождения у матери (26 тысяч из 318 тысяч).

Если число и доля не только вторых, но и третьих рождений не увеличится, мы будем обречены на масштабную убыль населения, без каких-либо шансов на стабилизацию.

В последнем Послании Президента (26 апреля 2007 г.) о демографических проблемах сказано крайне скупо: «…Сокращение смертности и увеличение рождаемости, достигнутые в 2006 году и в первые месяцы этого года, – очевидное свидетельство правильности наших усилий. Хотел бы в этой связи поддержать инициативу об объявлении 2008 года Годом семьи в России. Рассчитываю, что его проведение позволит объединить усилия государства, общества, бизнеса вокруг важнейших вопросов укрепления авторитета и поддержки института семьи, базовых семейных ценностей»²².

Возможно, небольшой рост числа родившихся и снижение числа умерших в 2006 г. и первые месяцы 2007 г. несколько успокоил власть и создал превратное представление о возможности улучшить демографическую ситуацию без особых дополнительных затрат и усилий.

Тем не менее, поручения Президента России по итогам заседания Совета по реализации приоритетных национальных проектов и демографической политике, состоявшегося 7 марта 2007 г. содержат достаточно конкретные задания по активизации демографической политики²³. Правительству поручено:

• Уточнить мероприятия, механизмы реализации и объемы финансирования приоритетных национальных проектов в 2008 – 2010 годах, а также подготовить дополнительные предложения по улучшению демографической ситуации в Российской Федерации;
• Принять дополнительные меры, направленные на пропаганду здорового образа жизни и семейных ценностей;
• Разработать меры по развитию государственной статистики в демографической сфере и обеспечить их реализацию.

В дополнительные предложения, по улучшению ситуации, по нашему мнению, необходимо включить повышение зарплаты в бюджетной сфере, увеличение налоговых льгот семьям с детьми, создание реальных механизмов улучшения жилищных условий, ликвидацию дефицита мест в дошкольных учреждениях, существенное увеличение расходов на семейные и материнские пособия (см. приложение), принятие «Концепции демографической политики России», совершенствование информационного, научного, кадрового и организационного обеспечения демографической политики на всех уровнях ее реализации.

Кроме того, Президент поручил своим Полномочным представителям в федеральных округах обеспечить координацию деятельности по разработке региональных демографических программ, а также провести в субъектах Российской Федерации анализ реализации мер государственной поддержки семей, имеющих детей предусмотренных федеральными законами «О государственных пособиях гражданам, имеющим детей» и «О дополнительных мерах государственной поддержки семей, имеющих детей», а также законодательством субъектов Российской Федерации.

Центр тяжести в разработке и реализации эффективной демографической политики явно переносится в регионы.

В связи с этим, мы предлагаем: организовать пилотный проект - конкурс между субъектами Федерации на разработку региональной программы конкретных мер по стимулированию рождаемости, и ответственного родительства, по поддержке семей с детьми. Тем, кто представит за 2007 г. наиболее аргументированные проекты, наиболее интересные модели поддержки семей с детьми, от которых можно ждать реального результата, выделить с 2008 г. гранты (из бюджета) на 2-3 года (от 1 до 10 млрд.рублей, а может и больше – в зависимости от численности населения региона (но – на условиях софинансирования - пусть регион найдет свои средства (и привлечет средства социально ответственного бизнеса).  Отдельная проблема (и, полагаем, решаемая) - организация мониторинга реализации пилотных программ и оценка результативности. Наиболее результативные меры, инновационные решения, апробированные в пилотных регионах, можно будет распространять и на другие регионы со схожими экономико-демографическими условиями.

В рамках пилотных проектов можно было бы апробировать собственные оригинальные идеи (они, наверняка, есть), учитывающие местную специфику, социально-культурные особенности отдельных территорий, различия в демографических процессах и определяемые ими приоритеты в направлениях улучшения демографической ситуации.

В региональные программы нужно обязательно включать меры, работающие на повышение престижа семьи с детьми, родительства – это очень важно. Это может быть, например, финансирование социальной рекламы по ТВ, в центре которой семья с детьми, льготы коммерческой рекламе, использующей образ семьи с детьми (2-3 ребенка).

Бизнес-сообщество (РСПП, Деловая Россия и ОПОРА) могло бы объявить конкурс и ежегодно поощрять кампании за вклад в реализацию программы поддержки семей с детьми в разных номинациях – затраты невелики, а эффект может быть (при этом появятся новые идеи и формы корпоративной поддержки семей с детьми. Нужна не благотворительность, а нечто большее!

Т.е. поддерживать семьи с детьми должно не только государство, а все экономические и общественные институты, на всех уровнях – федеральном, региональном, муниципальном, корпоративном.

В Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации (проект Минэкономразвития России, май 2007 г.) предлагается «…принять дополнительные меры по стимулированию рождений вторых и третьих детей». При этом предусмотрено, что «Государственные расходы на поддержку семьи вырастут с 0,4% ВВП в 2006 году до 2% ВВП в 2015 году и 2-3% в 2020 году». Только в этом случае у нас появится надежда преодолеть демографический кризис и остановить угрожающую национальной безопасности убыль населения.

Переход к новому уровню финансирования государственной поддержки семей с детьми потребует серьезного научного обоснования стандартов минимальной поддержки на государственном уровне семей разного типа, в том числе с разным числом детей, а также разработки и принятия закона «О государственных гарантиях поддержки семей с детьми».

ПРИЛОЖЕНИЕ. Расходы на действующие и дополнительные меры

(экспертная оценка текущих и перспективных затрат на семейные и материнские пособия, пока не включает затраты на прочие региональные меры поддержки семей с детьми, точная оценка затруднительна).

Пособие по уходу за ребенком до достижения им полутора лет.

Предлагается ввести с 2008 г.:

• не работающим женщинам (не получающим пособие по безработице) ежемесячное пособие по уходу за ребенком любой очередности установить в размере прожиточного минимума взрослого трудоспособного (около 4000 рублей на 2008 г.) с последующей ежегодной индексацией);

Расходы 2007 г. – 13 млрд. руб.

Расходы 2008 г. - 24 млрд. руб. (дополнительно 11 млрд. руб.)

• работающим: в размере 40 % среднего заработка по уходу за первым ребенком (максимум – 8 тыс.), 50 % - по уходу за вторым ребенком (максимум – 9 тыс.), 60 % - по уходу за третьим ребенком и следующими (максимум – 10 тыс.).

Расходы 2007 г. – 36,5 млрд. руб.

Расходы 2008 г. - 40,0 млрд. руб.(доп. 3,5 млрд.руб.)

Пособие по беременности и родам.

Предлагается ввести с 2008 г.:

• пересмотреть максимум размера пособия (Конституционный суд уже вынес решение о необходимости приведения в соответствия размеров ограничения и страховых выплат, что ошибочно трактуется как полная отмена этого ограничения).
• вне зависимости от стажа, пособие по беременности и родам не должно быть меньше прожиточного минимума трудоспособной женщины (на 2008 г. - около 4 тыс. рублей в среднем по России). С последующей ежегодной индексацией.

Расходы 2007 г. - 23,8 млрд. руб.

Расходы 2008 г. - 31,3 млрд. руб. (доп. 7,5 млрд. руб.)

Единовременное пособие при рождении ребенка.

Предлагается ввести с 2008 г.:

• при рождении первого ребенка: в размере 40% от «потребительской корзины новорожденного» (оценка на 2008 г. – около 25 тысяч рублей) или 10 тыс. рублей;
• при рождении второго ребенка: в размере 50% от «потребительской корзины новорожденного» или 12,5 тыс.рублей;
• при рождении третьего (и последующего) ребенка: в размере 60% от «потребительской корзины новорожденного» или 15 тыс. рублей.

С последующей ежегодной индексацией.

Расходы 2007 г. - 13,1 млрд. руб.

Расходы 2008 г.  - 16,7 млрд. руб. (доп. 3,6 млрд. руб.)

Единовременное пособие женщинам, вставшим на учет в ранние сроки беременности.

Предлагается ввести с 2008 г.:

• увеличить пособие до 1000 рублей на первого ребенка, 1500 рублей на второго ребенка, 2000 рублей на третьего ребенка и последующих. С последующей ежегодной индексацией.
• выплачивать пособие после оформления «родового сертификата.

Расходы 2007 г. - 0,15 млрд. руб.

Расходы 2008 г. - 1,45 млрд. руб. (доп. 1,3 млрд. руб.)

Ежемесячное пособие на ребенка

Предлагается ввести с 2008 г.:

• вернуться к прежнему порядку финансирования – из госбюджета через Фонд компенсаций;
• установить минимальный размер пособия в 500 руб. на 1 ребенка. (Около 15% прожиточного минимума детей). С последующей ежегодной индексацией;
• рекомендовать регионам за счет своих средств устанавливать повышенное пособие на второго и третьего ребенка.

Расходы 2007 г. - 24 млрд. руб. (оценка).

Расходы 2008 г. - 80 млрд. руб. (доп. 80 млрд. руб.)

Ежемесячное пособие на детей дошкольного возраста, не посещающих детские дошкольные образовательные учреждения

Предлагается ввести с 2008 г.:

• ежемесячное пособие на детей дошкольного возраста, не посещающих детские дошкольные образовательные учреждения в размере 1000 рублей на каждого ребенка.

С последующей ежегодной индексацией.

• рекомендовать регионам за счет своих средств устанавливать повышенное пособие на второго и третьего ребенка.

Расходы 2007 г. -  8 млрд. руб. (компенсации)

Расходы 2008 г. - 18 млрд. руб. (доп. 18 млрд. руб.)

Ежегодное пособие на детей школьного возраста, посещающих образовательные учреждения.

Предлагается ввести с 2008 г.:

• ежегодное пособие на детей школьного возраста, посещающих образовательные учреждения в размере 1000 рублей на первого ребенка, 1500 рублей на второго ребенка,

2000 рублей на третьего ребенка и последующих

Расходы 2007 г. – нет.

Расходы 2008 г. - 18,2 млрд. руб. (доп. 18,2 млрд. руб.)

Налоговые льготы семьям с детьми.

Предлагается ввести с 2008 г.:

• увеличить стандартный налоговый вычет до размеров прожиточного минимума детей (около 3500-4000 руб. в месяц на 1 ребенка).
• продлить период действия льгот вплоть до месяца в котором суммарный доход получателя льготы достигнет 150 тыс. рублей (примерно соответствует средней зарплате 2007 г.)

Выпадающие доходы 2007 г. – 78р. (600 х 13%) х 120 млн. чел./мес. = 9,4 млрд. руб.

Выпадающие доходы 2008 г. – 478 р. (3700 х 13%) х 200 млн. чел./мес. = 95,6 млрд.руб.

Расходы на семейные пособия и меры стимулирования рождаемости,  млрд.руб.

Оценка: ВВП (2007) около 28,4 трлн. Оценка: ВВП (2008) около 30 трлн.

* Статья подготовлена при поддержке Российского Гуманитарного Научного Фонда, проект №07-02-00223а
¹ См.: http://www.kremlin.ru/appears/2006/05/10/1357_type63372type63374type82634_105546.shtml
² См.: http://www.government.gov.ru/data/news_text.html?he_id=103&news_id=21634
³ См.: http://www.kremlin.ru/appears/2006/06/20/1708_type63378type63381_107461.shtml
⁴ Указ Президента Российской Федерации от 21 октября 2005 г. № 1226 с изменениями, внесенными Указом от 13 июля 2006 г. № 698
⁵ См.: http://document.kremlin.ru/doc.asp?ID=03512; состав Рабочей группы -http://www.rost.ru/main/sovet/sovet_12/asovet_6.shtml
⁶ Состав совета: http://www.rost.ru/main/sovet/sovet_11/asovet_11.shtml
⁷ См.: http://demoscope.ru/weekly/knigi/zakon/zakon059.html
⁸ См.: http://document.kremlin.ru/doc.asp?ID=036923
⁹ См.: http://demoscope.ru/weekly/knigi/zakon/zakon060.html
¹⁰ См.: http://demoscope.ru/weekly/knigi/zakon/zakon061.html
¹¹ См.: http://document.kremlin.ru/doc.asp?ID=036923
¹² Там же.
¹³ См.: Почему женщины должны терять в зарплате, уйдя в декрет? - Известия, 19.01.2007, с.1,9.
¹⁴ См.: Стенограмма заседания Гос.Думы от 8 июня 2007 г. -проект федерального закона "О бюджете Фонда социального страхования Российской Федерации на 2008 год и на период до 2010 года". -
http://wbase.duma.gov.ru/steno/nph-sdb.exe?B0CW[F11&&F11&08.06.07&F11&&F258&^&]T2626F258P4020
¹⁵ http://www.kommersant.ru/doc.html?docId=771966
¹⁶ См.: http://demoscope.ru/weekly/2006/0241/polit06.php
¹⁷  См.: http://www.doktor35.ru/modules/news/print.php?storyid=97
¹⁸ См.: http://demoscope.ru/weekly/2006/0245/polit01.php
¹⁹ См.: http://demoscope.ru/weekly/2006/0259/polit07.php
²⁰ http://www.fss.ru/ru/news/17446.shtml
²¹ См. Стенографический отчет о встрече: http://www.kremlin.ru/appears/2006/09/09/1930_type63376type63381_111114.shtml
²² http://kremlin.ru/appears/2007/04/26/1156_type63372type82634_125401.shtml
²³ http://kremlin.ru/text/docs/2007/04/122205.shtml