Рубрику ведет кандидат экономических наук Руководитель Центра по изучению проблем народонаселения экономического факультета МГУ Валерий ЕЛИЗАРОВ

Изменен принцип назначения пособия по уходу за ребенком до достижения им полутора лет, увеличены его размеры, расширен круг получателей

До января 2007 г. назначение пособия по уходу за ребенком до 1,5 лет регулировалось статьями 13-15 Федерального закона "О государственных пособиях гражданам, имеющим детей" от 19 мая 1995 года, N 81-ФЗ (в поздних редакциях, последние изменения были внесены Федеральным законом от 29 декабря 2004 года № 206-ФЗ). (См.: текст закона и изменения в законе, введенные с 1 января 2007).

В частности, Статья 13 гласила, что право на ежемесячное пособие на период отпуска по уходу за ребенком до достижения им возраста полутора лет имеют: "…матери либо отцы, другие родственники и опекуны, фактически осуществляющие уход за ребенком, подлежащие государственному социальному страхованию…".

В соответствие с Федеральным законом "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части государственной поддержки граждан, имеющих детей" от 5 декабря 2006 г. № 207-ФЗ в Статью 13 "Право на ежемесячное пособие по уходу за ребенком" - внесено существенное добавление - в число тех, кто имеет право на пособие включены лица, не подлежащие обязательному социальному страхованию:

"…матери либо отцы, опекуны, фактически осуществляющие уход за ребенком и не подлежащие обязательному социальному страхованию (в том числе обучающиеся по очной форме обучения в образовательных учреждениях начального профессионального, среднего профессионального и высшего профессионального образования и учреждениях послевузовского профессионального образования и находящиеся в отпуске по уходу за ребенком);
другие родственники, фактически осуществляющие уход за ребенком и не подлежащие обязательному социальному страхованию, в случае, если мать и (или) отец умерли, объявлены умершими, лишены родительских прав, ограничены в родительских правах, признаны безвестно отсутствующими, недееспособными (ограниченно дееспособными), по состоянию здоровья не могут лично воспитывать и содержать ребенка, отбывают наказание в учреждениях, исполняющих наказание в виде лишения свободы, находятся в местах содержания под стражей подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений, уклоняются от воспитания детей или от защиты их прав и интересов или отказались взять своего ребенка из воспитательных, лечебных учреждений, учреждений социальной защиты населения и других аналогичных учреждений".

Главные изменения произошли в самом порядке определения размеров пособия. Так прежняя редакция Статьи 15 "Размер ежемесячного пособия на период отпуска по уходу за ребенком до достижения им возраста полутора лет" гласила: "Ежемесячное пособие на период отпуска по уходу за ребенком до достижения им возраста полутора лет выплачивается в размере 700 рублей, независимо от числа детей, за которыми осуществляется уход (статья в редакции, введенной в действие с 1 января 2002 года Федеральным законом от 28 декабря 2001 года N 181-ФЗ)". Пособие до сих пор не зависело от количества детей, от очередности родившегося ребенка (по порядку рождения у матери).

В новой редакции Статья 15 изменила название, исчезло упоминание отпуска по уходу за ребенком, т.к. пособие теперь будут получать и неработающие матери, не находящиеся в отпуске. Новая редакция Статьи 15 "Размер ежемесячного пособия по уходу за ребенком" вводит дифференцированный порядок выплаты пособия:

"Ежемесячное пособие по уходу за ребенком выплачивается в следующих размерах:
1 500 рублей по уходу за первым ребенком и 3 000 рублей по уходу за вторым ребенком и последующими детьми - лицам, указанным в абзацах шестом - восьмом части первой статьи 13 настоящего Федерального закона;
40 процентов среднего заработка (дохода, денежного довольствия) по месту работы (службы) за последние 12 календарных месяцев, предшествовавших месяцу наступления отпуска по уходу за ребенком, - лицам, указанным в абзацах втором - пятом части первой статьи 13 настоящего Федерального закона.

При этом минимальный размер пособия составляет 1 500 рублей по уходу за первым ребенком и 3 000 рублей по уходу за вторым ребенком и последующими детьми. Максимальный размер пособия по уходу за ребенком не может превышать за полный календарный месяц 6 000 рублей

В районах и местностях, в которых в установленном порядке применяются районные коэффициенты к заработной плате, минимальный и максимальный размеры указанного пособия определяются с учетом этих коэффициентов".

Из текста закона следует, что дифференциация, призванная стимулировать рождение второго и последующих детей, на деле коснется только неработающих (не подлежащих страхованию) или работающих и получающих низкую зарплату. Например, не работающие и работающие с зарплатой до 3750 рублей получат одинаковые пособия - 1,5 тыс. рублей после рождения первенца и 3 тыс.рублей по уходу за вторым ребенком и последующими детьми. Мать, имеющая зарплату в 5 тыс. рублей, получит после рождения первенца пособие в 2 тыс. рублей (40% х 5000), а после рождения второго - 3 тыс. рублей, как и не работающие женщины. При зарплате в 7,5 тыс.рублей пособие будет одинаковым и равным минимальному при рождении 2-го ребенка - 3 тыс.рублей (40% х 7500), вне зависимости от очередности ребенка. При зарплате от 7,5 тыс. рублей до 15 тыс.рублей пособие будет также одинаковым и составлять от 3 до 6 тыс.рублей (40% х 15000), при зарплате выше 15 тыс.рублей пособие будет составлять 6 тыс.рублей (установленный законом максимум) и не зависеть ни от очередности рождения, ни от зарплаты. Получается, что стимулируем рождаемость у бедных - не работающих и низкооплачиваемых?

По нашему мнению, законодатели не воспользовались предложением Президента платить пособие не менее 40%, а не ровно 40% от зарплаты. Было бы разумно установить пособие по уходу за вторым ребенком и последующими детьми в большем размере - например, 50% зарплаты, тогда работающие матери с зарплатой в 7,5 тыс.рублей получали бы пособие по уходу за 1-м ребенком 3 тыс.рублей, а по уходу за 2-м немногом более - 3750 рублей (50% х 7500). Работающие матери с зарплатой в 10 тыс. рублей получали бы пособие уходу за 1-м ребенком в 4 тыс. рублей, а по уходу за 2-м ребенком 5 тыс. рублей, а с зарплатой в 15 тыс.рублей - пособие по уходу за 1-м ребенком 6 тыс.рублей, а по уходу за 2-м ребенком 7,5 тыс.рублей. Только в этом случае, при зарплате в 15 тыс. рублей стимулирующая разница в оплате отпуска по уходу за первым ребенком и вторым и последующими (=1,5 тыс.рублей) сравнялась бы с разницей в размере пособия у не работающих и низкооплачиваемых. Мы отнюдь не утверждаем, что эти одна или полторы тыс. рублей сильно (или как-то) повлияли бы на решение родить 2-го ребенка, но предлагая идею стимулирования рождения хотя бы второго ребенка надо быть последовательным в ее реализации. Или нам не нужны вторые дети у представителей среднего класса, не такого уж и обеспеченного - чуть выше уровня бедности?

Теперь о максимальном размере пособия, установленном законом в 6 тыс. рублей. Логика понятна. Когда законодатели работали над законом, максимальная оплата 1 месяца отпуска по беременности и родам составляла 15 тыс. рублей. 40% от этой суммы и составили 6 тыс. рублей. Но за 10 дней до подписания этого закона (№ 256-ФЗ от 29 декабря 2006 г.) Президент подписал закон № 234-ФЗ от 19 декабря 2006, в соответствии с которым (статья 13) был увеличен максимальный размер пособия по беременности и родам с 15 тыс. рублей до 16125 рублей за полный календарный месяц. Т.е. уйдя в отпуск по беременности и родам с зарплатой 16125 рублей, молодая мать будет получать 100% этой суммы, но как только начнется отпуск по уходу за ребенком, размер пособия составит не 6,5 тыс.рублей (40% х 16125), а 6 тыс. рублей. Полтысячи в месяц - не так уж и мало, если вспомнить, что ежемесячные пособия на детей в большинстве регионов составляют до сих пор 70-150 рублей.

Новый закон учитывает то обстоятельство, что пособия на первого и второго ребенка могут быть разными (в случаях, которые мы рассмотрели выше). Статья 15 предусматривает, что "В случае ухода за двумя и более детьми до достижения ими возраста полутора лет размер пособия, исчисленный в соответствии с частями первой и второй настоящей статьи, суммируется. При этом суммированный размер пособия, исчисленный исходя из среднего заработка (дохода, денежного довольствия), не может превышать 100 процентов размера указанного заработка (дохода, денежного довольствия), но не может быть менее суммированного минимального размера пособия".

Новый закон уточняет порядок учета детей, как рожденных, так и усыновленных (№ 207-ФЗ, Статья 15): "При определении размера ежемесячного пособия по уходу за вторым ребенком и последующими детьми учитываются предыдущие дети, рожденные (усыновленные) матерью данного ребенка. В случае ухода за ребенком (детьми), рожденным (рожденными) матерью, лишенной родительских прав в отношении предыдущих детей, ежемесячное пособие по уходу за ребенком выплачивается в размерах, установленных настоящей статьей, без учета детей, в отношении которых она была лишена родительских прав".

Новый закон предусматривает перерасчет с 1 января 2007 года ежемесячных пособий по уходу за ребенком, назначенных по состоянию на 31 декабря 2006 года (№ 207-ФЗ, Статья 4).

Итак, новый закон существенно увеличит выплачиваемые пособия по уходу за ребенком. Вырастут и затраты на пособия, как из средств Фонда социального страхования, так и из федерального бюджета.

Так росло пособие и расходы на него в 2000-2006 гг.:

Данные о расходах за 2000-2002 гг. взяты из "Российского экономического ежегодника. 2005", за 2006-2007 - запланированные бюджетами ФСС расходы.

По сравнению с размером пособия в 2000-2006 гг., новые размеры - большой шаг вперед. Однако вспомним, что с января 1996 г. пособие по уходу за ребенком до 1,5 лет устанавливалось в размере 2-кратного минимального размера оплаты труда. Если бы эта норма действовала и сейчас, то пособие составило бы не 700 руб., а 1100 руб. х 2 = 2200 рублей (т.е. куда больше, чем минимальные 1,5 тыс. рублей).

Обсуждая новый порядок расчета размеров пособия, не забудем существенное обстоятельство, упущенное законодателями, - сегодня далеко не все матери используют право на отпуск полностью, вплоть до достижения ребенком полутора лет. До нынешнего года многие матери после нескольких месяцев ухода за новорожденным выходили из отпуска и приступали к работе¹. Предусмотренные законом средства для оплаты пособия недоиспользовались. Из-за низкой оплаты отпуска (менее 1/4 прожиточного минимума, около 7-9% средней зарплаты) многие женщины-матери просто не могли себе позволить полностью (в среднем примерно 15,5 месяца после окончания послеродового отпуска) находиться в отпуске по уходу и возвращались на работу, чтобы вернуть в семью источник дохода. Некоторые возвращались из отпуска преждевременно, опасаясь потерять работу, особенно в негосударственном секторе.

Так, предусмотренные бюджетом ФСС расходы на 2005 год составляли 6237 млн. рублей, планируемое число оплаченных месяцев - 11,34 млн., размер оплаты составлял 500 руб. в месяц. Максимально возможное число оплачиваемых месяцев (при гипотетическом 100%-м использовании отпуска, если бы все матери имели право на оплачиваемый отпуск и находились в отпуске вплоть до достижения ребенком 1,5 лет) составило бы около 23 млн. месяцев. Коэффициент использования отпуска - в среднем около 0,5.

Увеличение пособия по уходу за ребенком с 700 рублей до 1,5 - 6 тыс. рублей после рождения первенца и до 3 - 6 тыс. рублей после рождения второго (и последующего) ребенка позволит куда большей, чем сегодня, части женщин полностью использовать отпуск по уходу за ребенком до полутора лет, а также увеличит число месяцев, которое проведут в отпуске по уходу за ребенком матери, которые прервут отпуск до достижения ребенком полутора лет (такие, конечно же тоже будут). При этом мы предполагаем, что степень использования отпуска после рождения второго ребенка, вследствие более высокой оплаты, как минимум, сравняется со степенью использования отпуска после рождения первого ребенка. Для проверки этого предположения было бы полезно провести в 2007-2008 гг. выборочные исследования (хотя бы в нескольких регионах), чтобы выяснить, какие факторы и как будут влиять на решения об использовании отпуска по уходу за ребенком (тип семьи, доходы семьи, занятость и зарплата матери, регион, тип поселения и т.п.).

Без такой информации трудно прогнозировать расходы на этот вид пособия. По нашей оценке, запланированные на 2007 г. расходы (в совокупности около 50 млрд. рублей) завышены. Реальные расходы, видимо, будут меньше.

Для того, чтобы стимулировать матерей использовать отпуск до 1,5 лет полностью (полагаем, что это может положительно сказаться на здоровье ребенка и матери), целесообразно, по нашему мнению, ввести небольшую дополнительную выплату (бонус) тем, кто использует отпуск до достижения ребенком 1 года и существенный бонус тем, кто не прервет отпуск до его окончания, т.е до 1,5 лет.

И последнее - продолжительность отпуска. В 1981-1982 годах, когда вводился частично оплачиваемый отпуск, им можно было пользоваться до 1 года, а неоплачиваемым - до 2-х лет. С начала 90-х продолжительность оплачиваемого отпуска увеличилась до 1,5 года, а неоплачиваемого - до 3-х лет, и эта норма сохраняется по настоящее время. В перспективе было бы целесообразно предлагать продление выплаты пособия на период отпуска по уходу за ребенком с 1,5 до 2 лет. Например, в качестве стимулирующей меры при рождения вторых-третьих детей.

1 - По данным обследования, проведенного в 2003 г. Центром по изучению проблем народонаселения МГУ в Новгородской области, полностью использовали отпуск по уходу за ребенком лишь 70% женщин, родивших первого ребенка, 64% родивших второго и 51% родивших третьего. (См. Демографическое поведение и его детерминация. М.,ТЕИС,2005. С.283).