Низкая рождаемость и старение населения: причины, последствия, варианты политики

Артем Смирнов
(Опубликовано в журнале "Прогнозис" №1, 2004, с. 185-198)

Сегодня почти все европейские страны переживают длительный спад в рождаемости и, следовательно, старение населения. Показатели рождаемости в большинстве из них находятся ниже уровня воспроизводства населения (2,1 ребенка на семейную пару), что приводит к сокращению естественного прироста населения, а в некоторых случаях - к естественной убыли. В то же самое время в структуре населения продолжает расти доля экономически и социально неактивных пожилых людей, а численность трудоспособного населения по отношению ко всему населению сокращается. К тому же, иммиграция, которая потенциально могла бы восполнить сокращение численности трудоспособного населения, в большинстве европейских стран остается низкой.

Такие демографические тенденции могут привести к разрушительным последствиям для европейской экономики: сокращение доли трудоспособного населения приводит к сокращению человеческого капитала и, следовательно, может привести к снижению производительности; пенсионная система и система социального страхования могут стать слишком обременительными; забота о растущем пожилом населении может целиком лечь на плечи домохозяйств; рост пожилого населения требует значительного увеличения расходов на здравоохранение.

Подобное развитие событий может оказаться весьма серьезным препятствием на пути к достижению целей "социальной программы" Европейского Союза, заключающейся в обеспечении полной занятости, экономического роста и социального единства. Старение населения, которое обусловлено низкой рождаемостью и увеличением средней продолжительности жизни, скорее всего, заставит правительства стран-членов ЕС перестроить системы социального страхования. Различия в социальной, экономической и политической структуре этих стран отражаются на различиях в демографической структуре. И расширение ЕС только усугубит и без того немалые региональные различия. Обеспокоенность этими тенденциями вызвала горячие споры о том, какая политика может способствовать их преодолению или, по крайней мере, смягчению негативных последствий. Во время этих споров обсуждались три основных подхода:

1. поощрение брака/сожительства и деторождения при помощи государственных мер, направленных на изменение структуры доходов у пар, решающих создать устойчивые союзы и заводить детей;
2. поощрение иммиграции трудоспособного населения из других стран;
3. реформа социальной политики: например, увеличение установленного законом пенсионного возраста или поощрение женской занятости, которое придает пенсионной системе устойчивость в долгосрочной перспективе.

Для достижения целей социальной программы ЕС необходимо понимание степени влияния национальной политики на демографические тенденции. Однако взаимосвязь между политикой и демографией до сих пор остается не до конца изученной и зачастую выяснение действительных причин демографических изменений оказывается очень сложной, а иногда и невыполнимой задачей.

Цель исследования, на котором основывается данная статья, проведенного аналитиками корпорации РЭНД, заключалась в оценке структуры населения и основных демографических тенденций в странах-членах и кандидатах на вступление в ЕС¹, выявлении взаимосвязи между европейской государственной политикой и нынешним демографическим положением и установлении политики, способной предотвратить или смягчить неблагоприятные последствия низкой рождаемости и старения населения.

СТРУКТУРА НАСЕЛЕНИЯ И ОСНОВНЫЕ ДЕМОГРАФИЧЕСКИЕ ТЕНДЕНЦИИ

Традиционно при рассмотрении структуры населения и динамики его развития учитываются показатели прироста населения и половозрастная структура. Коэффициент прироста населения зависит от естественного прироста населения (разница между коэффициентом рождаемости и коэффициентом смертности) и коэффициента чистой миграции (разница между показателями иммиграции и показателями эмиграции). Общий коэффициент прироста населения показывает ежегодные изменения численности населения на 1000 человек, что позволяет сравнивать страны с различной численностью населения.

Естественный прирост населения. Вследствие резкого снижения количества рождений по сравнению с количеством смертей во всех европейских странах, начавшегося в 1970-х годах, снизился и общий коэффициент естественного прироста населения. В среднем в странах-членах этот коэффициент упал с 5,7 в 1970 году до 1,7 в 2001 году, а в странах-кандидатах - с 6,7 в 1970 году до 1,6 в 2001 году, то есть количество смертей превышает сегодня количество рождений. Среди стран-членов наиболее высокие показатели были у Ирландии, где коэффициент естественного прироста населения в 2001 году составил 7,3 на 1000 человек. Также высоким этот коэффициент был во Франции, Люксембурге и Нидерландах - 4 на 1000 человек.

Дальнейшее рассмотрение стран по регионам обнаруживает сходство между различными странами в показателях естественного прироста населения. В прибалтийских странах (Эстония, Латвия, Литва) с середины 1990-х годов происходит естественная убыль населения. Точно так же страны Центральной и Восточной Европы либо уже столкнулись с угрозой естественной убыли населения (в случае Польши и Словакии), либо в течение продолжительного времени переживают спад в показателях естественного прироста. Например, в Венгрии коэффициент естественного прироста населения постепенно снижался с начала 1980-x годов, достигнув в 2002 году 3,4. Резкий спад в показателях естественного прироста населения испытали средиземноморские страны - Греция, Италия, Португалия и Испания; средний общий показатель для этих стран, составлявший в 1970 году 9,2, в 2001 году упал до 0,5 (нижний предел был достигнут в 1998 году - 0,1 на 1000 человек).

Чистая миграция. Тенденции в чистых показателях миграции не столь очевидны, поскольку приток населения в одну европейскую страну может сопровождаться оттоком из другой и миграция во многом зависит от войн и политической нестабильности. В целом, во всех странах-членах на всем протяжении 1990-х годов наблюдался ежегодный прирост населения за счет иммиграции, значительно превышавшей эмиграцию. В 2001 году Ирландия, Люксембург, Португалия и Испания поставили рекорд по чистой иммиграции - 5 на 1000 человек. С другой стороны, население стран-кандидатов в 1900-х годах сократилось вследствие внешней миграции; особенно это заметно в странах Центральной и Восточной Европы, а также в Прибалтике. Например, в начале 1990-х годов отток населения из Болгарии, Эстонии, Латвии и Румынии составлял 17 на 1000 человек.

Общий прирост населения. Суммируя коэффициенты естественного прироста населения и чистой миграции можно получить коэффициент общего прироста населения. В целом, в 1990-х годах в странах-членах общий прирост населения был положительным, а там, где происходило сокращение естественного прироста, этот процесс восполнялся иммиграцией. В 2001 году наиболее высокими показатели общего прироста были в Ирландии и Люксембурге - 11 на 1000 человек. С другой стороны, в 1990-х годах большинство стран-кандидатов испытывало спад в показателях общего прироста населения, который, в случае многих стран Центральной и Восточной Европы и Прибалтики, усугублялся оттоком населения.

Половозрастная структура. Существует взаимосвязь между структурой населения и количеством рождений и смертей. Половозрастной состав населения определяется не только уровнем рождаемости, смертности и миграции в прошлом, но и во многом сам определяет уровень рождаемости, смертности и миграции в будущем.

В настоящее время в половозрастной структуре населения европейских стран можно выделить две основные особенности. Во-первых, в странах-членах количество мужчин в возрасте от 25 до 39 лет превышает количество женщин того же возраста, что, по всей видимости, является отражением структуры иммиграции, поскольку, как правило, иммигрантами бывают трудоспособные мужчины репродуктивного возраста. Во-вторых, по данным на 1999 год, в странах-членах у женщин детородного возраста от 25 до 44 лет рождаемость была выше, чем у женщин из стран-кандидатов.

Возрастное распределение населения в значительной степени определяется рождаемостью, но на него также влияют миграция и смертность. Чем больше в возрастной структуре населения трудоспособной молодежи, тем проще задача обеспечения пожилых людей. Тенденции к росту числа пожилого населения проявились в 1970-х годах, в начале 1980-x они сменились спадом, а в середине 1980-x годов возобновились с новой силой. Поэтому доля пожилых людей (старше 65 лет) в возрастной структуре населения европейских стран неуклонно возрастает. Исключение составляют Ирландия (где на всем протяжении 1990-х наблюдается сокращение доли пожилых), Швеция (которая имела наибольшее число пожилого населения в период с 1977 по 2000 год), Австрия, Дания и Великобритания (где с середины 1980-x показатели существенно не менялись).

Основные демографические тенденции. Как правило, основные демографические тенденции связаны с рождаемостью и международной миграцией. Структура и динамика населения зависит от решений, принимаемых индивидами и домохозяйствами. На уровень рождаемости влияют социальные решения о заключении брака, разводе, сожительстве и экономические факторы - финансовая нестабильность, а также уровень образования у женщин и их занятость.
Данные показывают, что во всех европейских странах, за исключением Ирландии и Швеции, коэффициент рождаемости упал и теперь находится ниже уровня воспроизводства, составляя 1,5 ребенка на женщину. Такая тенденция неизбежно ведет к естественному сокращению населения, особенно среди молодых групп. Снижение рождаемости было обусловлено целым рядом факторов (решение заключить брак, решение завести ребенка, решение женщины получить высшее образование, решение женщины начать работать, желаемые уровень жизни и структура семьи).

Одной из важных составляющих, рассматриваемых при изучении моделей рождаемости, является брак. Однако в последнее время во многих странах брак все чаще заменяется сожительством, а процент разводов постоянно растет. С начала 1980-x годов в большинстве стран-членов средний возраст первого брака у женщин постепенно повышался. Если в 1980 году он составлял 23 года, то в 1995 году - уже 26 лет. Особенно заметным был рост в скандинавских странах: в 2001 году в Швеции - 30 лет, в Дании - 29 лет, в Финляндии - 28 лет. В то же время следует учитывать, что альтернативой браку все чаще становится сожительство. В странах-кандидатах средний возраст вступления в брак также повысился, но в целом он несколько ниже, чем в странах-членах: если в 1980-x годах он составлял 23 года, то в 2001 году - 25 лет. Стремление получить высшее образование также заставляет женщин отложить решение о заключении брака. В 2000 году в странах-членах доля женщин среди выпускников ВУЗов составила более 6%. В странах-кандидатах наблюдаются схожие тенденции. Кроме того, после получения высшего образования женщины склонны отдавать предпочтение работе, а не созданию семьи.

Возраст рождения первого ребенка у женщины во многом определяется возрастом вступления в брак или начала сожительства, стремлением получить высшее образование, работу и соответствующий доход, а также желаемым уровнем жизни и структурой семьи. С конца 1970-х годов средний возраст рождения первого ребенка в европейских странах постепенно повышался: если в начале 1980-x годов в странах-членах он составлял 25 лет, то в 2000 году - 27 лет; в странах-кандидатах этот возраст повысился с 23 лет в начале 1990-х годов до 25 лет в 2000 году.

На структуру и динамику населения также оказывает влияние миграция, которая определяется микроуровневыми решениями индивидов и домохозяйств. Иммиграция в страну увеличивает ее население, а эмиграция - сокращает. Чистая миграция положительна, когда приток иммигрантов превышает отток эмигрантов, и отрицательна, когда дело обстоит наоборот. При этом важно понимать, что проблема миграции сложна, многопланова и всегда связана с четким определением статуса мигрантов и принятием миграционных мер.

В 2000 году в ряде стран-членов - Германии, Греции, Италии и Швеции - рост населения происходил только благодаря иммиграции. В 1999 году в Австрии, Бельгии, Германии и Швеции доля иммигрантов превысила 5% от общей численности населения. Естественный прирост населения превышал иммиграцию лишь в Финляндии, Франции и Нидерландах. Среди стран-кандидатов рост населения наблюдался на Кипре, Мальте, в Словакии и Словении. Сочетание эмиграции и естественной убыли привело к сокращению численности населения в Латвии, Литве и Румынии. Анализ миграции по половому признаку показывает, что в большинстве своем иммигрантами, как правило, являются мужчины трудоспособного возраста. Исключение здесь составляют лишь Ирландия, Швеция и Великобритания.

Итак, несмотря на значительные культурные, социальные, политические и экономические различия между европейскими странами, демографические тенденции довольно схожи. В то же время существуют определенные различия в степени изменений: наблюдается либо тенденция к сокращению естественного прироста населения, либо к его естественной убыли. Сокращение естественного прироста населения обусловлено целым рядом демографических факторов. В целом, несмотря на различия в степени и продолжительности перемен, в основе такого развития лежат схожие микроуровневые тенденции:

• повышение возраста первого брака;
  
• повышение возраста рождения первого ребенка;
  
• повышение показателей разводимости;
  
• падение показателей рождаемости ниже уровня воспроизводства населения;
  
• повышение числа пожилых людей.

Поскольку изменения в естественном приросте населения происходят медленно, будущую структуру населения и потенциальные проблемы относительно легко поддаются прогнозированию. Но именно поэтому очень трудно повлиять на такое развитие при помощи политических решений.

Картина международной миграции значительно сложнее. Вообще в большинстве стран чистая иммиграция невелика, но в отдельных странах время от времени наблюдается значительный приток или отток населения. Одним из факторов, способных вызвать неожиданные перемены в миграционных тенденциях, может стать произошедшее в мае 2004 года расширение Евросоюза. Развитие миграционных тенденций и их последствия для структуры населения предсказать значительно сложнее, но очевидно, что они во многом зависят от политических решений.

ПОЛИТИКА И ДЕМОГРАФИЯ В ПЯТИ СТРАНАХ

Для того чтобы лучше понять политику, проводимую с целью оказания влияния на рождаемость и структуру населения, и оценить действенность политических мер в этой области, корпорацией РЭНД было предпринято исследование пяти европейских стран: Франции, Германии, Польши, Испании и Швеции. Поскольку основное внимание в этом исследовании уделялось рождаемости и, в меньшей степени, миграции, страны были подобраны таким образом, чтобы удовлетворять трем основным критериям, связанным с показателями рождаемости, миграции и статусом страны-члена или кандидата. Европейские страны с крайне низкой рождаемостью отделялись от остальных европейских стран. Под крайне низкой рождаемостью понимались общие показатели рождаемости, не превышавшие за последние 20 лет уровня воспроизводства (т.е. 2,1) и в течение нескольких последних лет находившиеся на уровне ниже 1,5. С точки зрения показателей миграции проводилось различие между высокой и низкой миграцией. Под высокой миграцией понималась суммарная миграция за последние 10 лет, превысившая 20% (т.е. среднегодовой показатель превышал 2 на 1000 человек). Различение стран-членов и кандидатов имеет большое значение из-за различий в истории, политике и подходах этих стран к проблемам, связанным со структурой населения.

Франция была выбрана как страна-член с низкой миграцией. Отличительными особенностями ее демографического развития являются, во-первых, относительно высокий уровень рождаемости (в 2001 году по общему (суммарному - Демоскоп) коэффициенту рождаемости 1,9 ребенка на женщину из всех стран-членов и кандидатов она уступала только Ирландии) и, во-вторых, давние и прочные традиции семейной политики (проблемы семейной политики обсуждались уже 19 веке и привели к принятию в 1939 году Семейного кодекса). Демографическое положение Франции характеризуется так называемым "парадоксом рождаемости": сочетанием довольно неплохих показателей рождаемости по сравнению с остальными европейскими странами и высокого уровня экономической активности матерей. Этот парадокс объясняется особенностями французской семейной политики, отличной от семейной политики множества других европейских стран. Речь, прежде всего, идет о политике "третьего ребенка" и политике "баланса работы и семьи".

В своей семейной политике французское правительство поощряет большие семьи, исходя из того, что обновление населения и рост его численности напрямую зависят от пар, которые решают заводить больше детей. Государственные выплаты за третьего ребенка и последующих детей значительно превышают выплаты за второго ребенка. При этом выплаты за первого ребенка отсутствуют вовсе. Экономическим оправданием такой политики служит возрастание расходов, связанных с ростом семьи: третий ребенок требует значительно больших затрат, поэтому после его рождения женщине зачастую приходится отказываться от работы и все свое внимание уделять детям и дому. В то же самое время французское правительство никогда не считало, что место женщины - дом. Еще в 1913 году во Франции были введены отпуска по беременности. Публичные детские сады и ясли были доступнее, чем в других странах, а семьям предоставлялись большие пособия и отпуска по уходу за ребенком. Сегодня наличие качественной бесплатной системы ухода за детьми позволяет более 80% француженок в возрасте от 25 до 39 лет (наиболее вероятный возраст деторождения) трудиться полный рабочий день. Таким образом, довольно высокие показатели рождаемости во Франции после 1975 года можно, по крайней мере, отчасти отнести на счет французской семейной политики.

Германия являет собой пример страны-члена с крайне низкой рождаемостью и высоким уровнем миграции. На протяжении 50 лет Германия была разделена на ФРГ и ГДР, и в обеих странах проводилась различная семейная политика. Поэтому важно найти ответ на вопрос о том, объясняются ли различные показатели рождаемости в ФРГ и ГДР различиями в семейной политике этих двух стран. Несмотря на произошедшее в 1989 году воссоединение Германии, в восточной и западной ее частях по-прежнему наблюдаются различия в уровне рождаемости. На протяжении всей истории разделенной Германии рождаемость в ГДР превышала рождаемость в ФРГ в среднем на 0,5 ребенка на женщину. Такое различие было обусловлено проведением в ГДР целенаправленной политики повышения рождаемости.

Основной целью демографической политики ГДР было поощрение создания многодетных семей и поддержание высокого уровня женской занятости. Среди мер, принимавшихся в ГДР для повышения рождаемости, можно выделить предоставление длительных оплачиваемых отпусков по беременности и уходу за ребенком, значительных выплат при рождении ребенка и ежемесячных пособий на детей, сокращение рабочего дня для молодых матерей и предоставление молодоженам беспроцентных ссуд на приобретение жилья. Кроме того, в ГДР существовала развитая система государственных яслей и детских садов. С 1984 года начала проводиться аналогичная французской политика "третьего ребенка". В отличие от ГДР, семейная политика в ФРГ и воссоединенной Германии была и остается "символической" и сосредоточенной главным образом на обеспечении равенства полов. Таким образом, исключительно экономические стимулы семейной политики в ГДР напрямую влияли на повышение рождаемости, но долгосрочные последствия подобной политики были не столь зримыми.

Польша позволяет изучить взаимосвязи между политикой и демографией на примере страны-кандидата с низким уровнем миграции. Как и многие социалистические страны Восточной Европы, Польша в течение 50 лет проводила политику, направленную на повышение рождаемости. Однако после падения "железного занавеса" в семейной политике произошли серьезные перемены, и наступил спад рождаемости. Поэтому необходимо установить связь между переменами в семейной политике и изменением показателей рождаемости в Польше за последние 50 лет и выяснить, что привело к резкому сокращению рождаемости в 1990-х годах.
Демографическая история Польши представляет собой наглядный пример того, как коммунистическое правительство использовало семейную политику в качестве инструмента повышения рождаемости. В начале 1970-х годов были увеличены пособия на детей и отпуска по беременности и уходу за детьми, а также принято решение о приоритетном предоставлении жилья многодетным семьям. Благодаря этим мерам, к началу 1980-x годов рождаемость заметно выросла. Однако при переходе к свободной рыночной экономике произошло стремительное сокращение рождаемости, хотя правительство прилагало все усилия, чтобы сохранить ее на прежнем уровне. В это время политические, социальные и экономические перемены были столь значительным, что выявить причинную связь с демографическими изменениями крайне затруднительно. Можно выделить три потенциальные причины снижения рождаемости: экономические трудности, связанные с переходом к свободной рыночной экономике, проникновение западноевропейской культуры и изменения в семейной политике (снижение пособий по беременности и родам, пособий на детей, приватизация яслей, детских садов и школ и т.д.).

Испания - страна-член с крайне низкой рождаемостью и высокой миграцией. Многие проблемы Испании в большей или меньшей степени свойственны также Греции, Италии и Португалии. При диктатуре Франко в Испании был наложен запрет на продажу противозачаточных средств и поощрялись большие семьи с традиционным укладом, когда женщина выступала в роли супруги и матери. После его смерти в 1975 году в Испании установилось демократическое правление, и правительство полностью отказалось от прежней семейной политики, избрав политику невмешательства в дела семьи.

В течение многих лет испанцы выступают против любых государственных действий, направленных на повышение рождаемости. Они убеждены, что показатели рождаемости и так слишком высоки, и у населения Испании вызывает неприятие любая политика, ассоциирующаяся с режимом Франко. Кроме того, в Испании отсутствует правительственная программа повышения рождаемости. В долгосрочной перспективе такая пассивная семейная политика может привести к серьезным трудностям. Учитывая нынешнее демографическое положение Испании, многие ее граждане среднего возраста, выйдя на пенсию, вполне могут столкнуться с отсутствием помощи со стороны большой семьи. По всей вероятности, снижение показателей рождаемости в Испании после 1975 года было обусловлено фактическим отсутствием семейной политики.

Швеция - это страна-член с "волнообразной" рождаемостью и высоким уровнем миграции. В 1980-x годах Швеция переживала подъем рождаемости, но в 1990-х годах наступил заметный спад. В этой связи интерес вызывает взаимосвязь между подобными тенденциями в рождаемости и политическими мероприятиями шведского правительства.

Одним из наиболее важных факторов, повлиявших на повышение рождаемости в Швеции в 1980-x годах, было то, что шведские женщины могли без труда совмещать работу с воспитанием детей. В 1990-х годах женская занятость в Швеции была одной из самых высоких в мире и составляла 83% от общего числа женщин трудоспособного возраста. На протяжении 1980-x годов шведская социальная политика, направленная на обеспечение равенства полов в получении дохода, оказывала положительное влияние на рождаемость. Росту рождаемости также способствовала государственная политика создания системы ухода за детьми. Наступивший в начале 1990-х годов спад рождаемости не был чем-то новым в истории Швеции. Схожие спады происходили также в 1930-х и начале 1970-х годов, когда страна находилась в состоянии экономического кризиса.

В Швеции заработок женщины составляет значительную долю дохода домохозяйства, в котором мужчина и женщина являются равноправными партнерами. Поэтому поведение семей оказывается весьма чувствительным к изменению макроэкономической ситуации, так что у женщин с относительно низким уровнем дохода и женщин, получающих образование, рождаемость ниже, чем у остальных женщин. Таким образом, рост рождаемости в 1980-x годах был обусловлен сочетанием благоприятной экономической обстановки, низкой безработицы, терпимого отношения к работающим матерям и отцам и улучшения условий приема на работу. Заметный спад рождаемости, начавшийся в 1990-х годах, показал, что отсутствие одного или нескольких таких факторов может оказать негативное влияние на показатели рождаемости. Пример Швеции свидетельствует о том, что экономические циклы и перемены в социальной политике могут приводить к "волнообразным" тенденциям в рождаемости.

ОБЩИЕ ИТОГИ

Итак, задачей исследования, проведенного экспертами корпорации РЭНД, был поиск взаимосвязей между правительственной политикой и демографическими тенденциями и установление того, какая политика способна предотвратить или смягчить неблагоприятные последствия низкой рождаемости и старения населения. В результате исследования были сделаны следующие выводы.

Старение населения и его последствия нельзя предотвратить при помощи иммиграции. В исследовательской литературе широко обсуждается вопрос о том, способна ли иммиграция восполнить нехватка населения трудоспособного возраста. Несмотря на многообразие точек зрения, все исследователи сходятся в том, что такая политика не может быть осуществимой или приемлемой в долгосрочной перспективе.

Чтобы восполнить нехватку трудовых ресурсов, потребовалось бы рекордное количество иммигрантов. К тому же, в нынешней социально-политической обстановке, когда европейские страны пытаются ограничить иммиграцию, такое количество иммигрантов было бы просто неприемлемым. Но даже в том случае, если бы столь значительному числу трудовых иммигрантов было позволено заниматься трудовой деятельностью в странах ЕС, проблема старения населения едва ли была бы решена. Скорее, замедление старения населения от этого в краткосрочной перспективе оказалось бы простым откладыванием проблемы в долгосрочной перспективе. Те же иммигранты сами стали бы стареть, создавая тем самым диспропорции в возрастной структуре населения. К 2050 году приток мигрантов составил бы 59-99% от общего населения. Такой высокий уровень миграции не наблюдался в прошлом ни в одной из рассмотренных стран или регионов. Более того, крайне маловероятно, что такой приток может произойти в обозримом будущем. Таким образом, речь идет о том, можно ли использовать иммиграцию для действенного замедления старения населения, а не его предотвращения.

Но проблема восполнения нехватки трудоспособного населения при помощи иммиграции далека от решения. Важные вопросы остаются без ответа. Например, с начала 1980-x годов существовали серьезные различия между американской и европейской иммиграционной политикой. Политика США была более открытой к иммиграции квалифицированной рабочей силы по сравнению с относительно закрытой политикой европейских стран. За тот же период производительность в США значительно выросла по сравнению с производительностью в странах ЕС. Поэтому важно установить существование зависимости между большей открытостью американской политики и более высоким экономическим ростом.

Государственная политика может замедлить снижение показателей рождаемости. Государственная политика может влиять на рождаемость. Но этот вывод нуждается в целом ряде важных оговорок, а именно:

• не существует какой-то одной политики, которую можно было бы порекомендовать для улучшения рождаемости;
  
• на действенность такой политики большое влияние оказывает политический, социальный и экономический контекст;
  
• чтобы последствия такой политики стали зримыми, требуется много времени.

Влияние правительственной политики всегда оказывается ограниченным, поскольку она может лишь замедлить снижение показателей рождаемости, но не остановить его или привести эти показатели хотя бы к уровню воспроизводства населения.

Этот вывод подтверждается конкретными исследованиями. На сегодняшний день во Франции имеются вторые по величине показатели рождаемости в Европе и одна из наиболее проработанных семейных политик. Кому-то относительно высокие показатели рождаемости во Франции могут показаться удивительными, поскольку она была первой страной в Европе, пережившей спад рождаемости, который вызвал глубокую озабоченность населения и правительства. Но благодаря принятию семейного законодательства государству удалось заметно повысить рождаемость.

В отличие от Франции, Испания в настоящее время занимает второе место среди стран ЕС с самой низкой рождаемостью, уступая только Италии, и не имеет четкой демографической политики. Однако поколением ранее (в 1971 году) Испания занимала второе место среди европейских стран с самой высокой рождаемостью. Резкое снижение рождаемости связано с отказом от семейной политики, проводившейся режимом Франко (запрет контрацепции, поощрение больших семей), и переходом к демократическому режиму с пассивной демографической политикой.

В Польше и ГДР после падения "железного занавеса" в 1989 году произошло снижение рождаемости. В ГДР неоднократно принимались различные пакеты семейной политики, направленные на повышение рождаемости. В то же время программа 1986 года оказалась не столь действенной, как программа 1972 года. Экономические стимулы восточногерманской политики 1976 года оказали прямое влияние на рост рождаемости: коэффициент рождаемости вырос с 1,54 в 1975 году до 1,94 в 1980 году. Однако в долгосрочной перспективе воздействие этой политики было не столь зримым.

В Польше успехи семейной политики 1970-x годов сменились кратковременным спадом рождаемости в середине 1980-x годов. В конце 1980-x годов спад рождаемости возобновился, а в 1990-х годах, с началом экономических преобразований, сопровождавшихся изменением социальной и экономической политики, он приобрел катастрофические масштабы.

В свою очередь, снижение рождаемости и последующие перемены могут быть связаны не столько с изменением политики, сколько с социально-экономической ситуацией. Например, в Испании низкие показатели рождаемости объяснялись среди прочего высоким уровнем безработицы среди лиц до 30 лет, высокими расходами на жилье и склонностью молодежи жить вместе с родителями дольше, чем в других европейских странах. Таким образом, косвенная политика, стимулирующая экономический рост, способна сократить безработицу и увеличить наличные доходы. В определенной мере росту рождаемости может способствовать также принятие программы по строительству более доступного жилья для молодых семей.

В большинстве стран демографическая политика, влияющая на рождаемость, как правило, направлена на другие цели. Например, в Швеции задача семейной политики и политики полной занятости заключается, прежде всего, в том, чтобы позволить парам совмещать воспитание детей с работой. Поэтому было бы ошибкой считать основной целью политики, к примеру, предоставления отпуска по уходу за ребенком именно увеличение рождаемости. В рамках этой политики такая задача, безусловно, имеет второстепенное значение.

Кроме того, любая политика, направленная на повышение показателей рождаемости, должна быть доступной. Согласно исследованию канадской демографической политики, повышение рождаемости до уровня воспроизводства (с 1,69 ребенка на женщину в 1988 году) потребовало бы семикратного увеличения семейных пособий - с 289 до 1982 канадских долларов в год, а этот уровень не так уж сильно отличается от семейных пособий в некоторых европейских странах. В этом случае одним из возможных выходов может стать обращение к французскому опыту "политики третьего ребенка". Французское правительство уделяет ей такое внимание, так как считает, что повлиять на общее число детей (решение иметь больше детей) проще, чем на решение вообще иметь детей (решение завести первого ребенка). Поскольку в настоящее время в Европе большинство пар стремится завести хотя бы одного ребенка и зачастую откладывает рождение второго и последующих детей из-за экономической неопределенности, использование французского опыта может оказаться весьма действенным при разработке общеевропейской политики увеличения рождаемости. При этом следует понимать причинную связь между политическими решениями и изменениями в поведении, связанном с рождаемостью, однако данные, необходимые для этого, зачастую оказываются неполными, особенно когда дело доходит до выбора политики.

Ни одна политика сама по себе не срабатывает. Ни одно политическое вмешательство само по себе не в состоянии полностью преодолеть низкую рождаемость во всех ситуациях. Безусловно, при помощи отдельных политических инструментов правительствам иногда удавалось замедлить снижение рождаемости. Например, за последние десятилетия Франция добилась определенных успехов, сосредоточив внимание на "политике третьего ребенка". Но едва ли оправданно связывать эти успехи с одним-единственным политическим механизмом. Скорее, речь следует вести о создании социальной, экономической и политической обстановки, способствующей рождению большего числа детей. И такая обстановка может быть создана только при сочетании целого ряда различных политических мер, направленных на достижение этой цели.

Швеция преодолела снижение рождаемости, прибегнув к использованию нескольких политических инструментов. Политика предоставления отпуска по уходу за ребенком в 1980-x годах позволила многим женщинам одновременно растить детей и сохранять за собой свое рабочее место. Но ни социальное обеспечение детей, ни длительные отпуска по уходу за ребенком сами по себе не привели к повышению рождаемости в конце 1980-x годов. По-видимому, именно сочетание этих политик с политикой, направленной на обеспечение равенства полов в оплате труда, сыграло важную роль при создании семей и повышении качества жизни.

В бывшей ГДР на повышение рождаемости повлиял пакет семейной политики 1976 года, который предполагал предоставление длительных декретных отпусков, оплачиваемых отпусков при совмещении работы и учебы, беспроцентных ссуд новобрачным, высоких ежемесячных пособий на ребенка и качественного медицинского обслуживания. И вновь - при создании семей решающую роль сыграла не какая-то отдельная мера, а весь комплекс мер. Однако пакет схожих политических мер, принятый в 1986 году, к желаемому эффекту не привел.

Наконец, не существует универсального рецепта политики повышения рождаемости: то, что сработало в одной стране, вполне может не сработать в другой. Исследования показывают, что в одних странах корреляция между размером социальных трансфертов семьям и уровнем рождаемости существует, а в других такой корреляции нет, хотя следует подчеркнуть, что само по себе это не подразумевает наличия причинной связи. Поэтому семейная политика - это необходимая, но недостаточная составляющая демографической политики, направленной на повышение рождаемости.

Несмотря на то, что в рассмотренных странах проводилось множество разного рода демографических мероприятий, нет никаких свидетельств того, что они были сколько-нибудь скоординированными или направленными исключительно на повышение рождаемости. Однако если ЕС хочет предотвратить, а не смягчить последствия старения населения и сокращения человеческого капитала уже в следующем поколении, он вынужден будет обратиться к демографической политике.

Политические, экономические и социальные контексты. Как правило, одинаковые политические меры приводят к различным демографическим результатам вследствие сложных и изменчивых политических, экономических и социальных контекстов, в которых они осуществляются. Лучшими примерами здесь служат ГДР, Польша и Испания. Снижение рождаемости в бывшей ГДР после воссоединения Германии нельзя отнести на счет определенной политики; скорее оно связано с изменением социальной среды. Женщины, столкнувшиеся со сложной личной экономической ситуацией, не станут сразу же заводить детей. Точно так же переход к свободной рыночной экономике в Польше вызвал изменение экономической обстановки, лишил семьи стимулов заводить детей и привил западные ценности широким слоям общества. В Испании резкий спад рождаемости был связан с демократическим правлением, наступившем вслед за падением режима Франко.

Франция предусмотрительно озаботилась тем, что снижение рождаемости ставит под угрозу ее экономику. Поэтому французская демографическая политика в большей степени вмешивается в жизнь семей, чем политика других европейских страны.

В Швеции значительное влияние на рождаемость оказал экономический контекст. Уровень женского дохода напрямую связан с деторождением. Политика, поощряющая женский труд, может способствовать экономическому росту, но она в конечном итоге приведет к снижению рождаемости, если не будет сопровождаться соответствующей семейной политикой, позволяющей женщинам сочетать рождение и воспитание детей с работой.

Результаты демографической политики проявляются не сразу. Внедрение политики происходит медленно. В этом процессе можно выделить пять основных этапов:

1. достижение политического согласия;
   
2. преобразование согласия в политику;
   
3. проведение политики;
   
4. изменение поведения на микроуровне вследствие этой политики;
   
5. достижение (прямой или косвенной) цели политики.

Таким образом, прямая или косвенная государственная политика, направленная на преодоление спада рождаемости, требует многолетних усилий и, как правило, оказывается малопривлекательной для политиков. Несмотря на то, что отдельные политические меры (например, запрет, ограничение или свобода абортов) в краткосрочной перспективе могут приводить к впечатляющим последствиям, обычно они имеют лишь кратковременный эффект. Избирательные циклы и циклы демографической политики не совпадают, и потому у политиков нет непосредственных стимулов для проведения такой политики. Обычно они склонны отдавать предпочтение политике, которая не требует значительных временных затрат.

Одним из способов смягчения неблагоприятных последствий низкой рождаемости и старения населения является увеличение человеческого капитала за счет создания условий, при которых женщинам и пожилым людям выгодно работать, а не заниматься ведением домашних дел или выходить на пенсию. Однако политика полной занятости, стимулирующая труд женщин, может оказывать негативное влияние на рождаемость, если женщины предпочитают семье карьеру. В то же время таких последствий можно избежать: пример Швеции свидетельствует о том, что сочетание политики полной занятости с продуманной семейной политикой может оказывать благотворное воздействие на рождаемость. В 1970-1980-х годах, благодаря политике шведского правительства, неблагоприятные последствия от участия женщин в трудовой деятельности были сведены к минимуму, рождаемость в стране увеличилась и повысилась занятость женщин. Но шведский пример также свидетельствует о том, что такое равновесие неустойчиво, поскольку оно всецело зависит от благоприятной экономической обстановки.

Таким образом, миграция и политика, направленная на повышение рождаемости, едва ли способны остановить старение европейского населения, хотя они могут его замедлить.

1 - Исследование проводилось в 2003 году, когда Венгрия, Кипр, Латвия, Литва, Мальта, Польша, Словакия, Словения, Чехия и Эстония, ставшие 1 мая 2004 года полноправными членами Евросоюза, носили статус стран кандидатов на вступление в ЕС, поэтому далее в тексте сохраняется разделение на страны-члены и страны-кандидаты по состоянию на 2003 год.