Влияние социальных трансфертов на уровень доходной обеспеченности домохозяйств и что мы получили в результате монетизации льгот¹

Л.Н. Овчарова

После встречи Нового 2005 года, праздничное настроение многих россиян омрачили события, обусловленные вступлением в силу Федерального закона №122, длинное официальное название которого я не могу запомнить до настоящего времени. В народе его называют Закон "О монетизации льгот". И хотя замена льгот денежными компенсациями - это далеко не единственная инициатива данного закона, в начале текущего года именно данная реформа стала причиной массового протеста пожилых людей. С чем столкнулись наши граждане в первые дни 2005 года, помня о том, что в стране уже несколько лет имеет место экономический рост, и законодательная и исполнительная власть обещали не ухудшить их положения в ходе монетизации льгот. Во-первых, большинство льготников не пустили в общественный транспорт без оплаты проезда и сама эта оплата выросла на 15-20%. Во-вторых, они получили счета на оплату ЖКУ, существенно превышающие уровень предыдущего месяца.

Вот уже два месяца тема монетизации льгот остается актуальной для средств массовой информации, лиц, принимающих управленческие решения, и экспертного сообщества. Правительство, согласно оценкам Министра финансов, на финансирование компенсационных выплат выделило из федерального бюджета на 500 млрд. рублей больше, чем в 2004 году, но накал страстей не утихает. Мы попытались провести социальную экспертизу процесса замены натуральных льгот денежными компенсациями для того, чтобы понять, что именно послужило причиной того, что единственная реформа действующего Правительства РФ столкнулась с массовым недовольством граждан.

Начнем с небольшого напоминания о том, что, собственно происходило с социальными программами для населения за годы рыночных реформ. В целом в этот период в России система социальной защиты населения претерпела значительные изменения: были введены новые пособия и льготы, как на федеральном, так и на региональном и местном уровнях. Однако основополагающие принципы были унаследованы от советской модели. Сегодня по-прежнему основу системы социальной поддержки составляют страховые выплаты, пособия нетрудоспособным и поддержка граждан, имеющих особые заслуги перед государством, причем помощь наименее обеспеченным слоям населения, как и раньше, не является приоритетным направлением социальной политики.

В общем виде все социальные трансферты можно разделить на денежные выплаты и социальные трансферты в натуральном выражении. Совокупный объем денежных социальных выплат в 2002 году был равен 1041,8 млрд. рублей, что составило 9,6% ВВП. Денежные социальные трансферты являются важным источником доходов российских граждан и составляют 13-15% от денежных доходов, при этом 70-80% их общего объема приходится на выплату пенсий. Стоимость социальных пособий не превышает 1% ВВП и равняется 1-2% совокупных денежных доходов. Но если до 1997 года наблюдалось увеличение доли пособий в совокупных денежных доходах, то после 1998 года наметилась обратная тенденция (таблица 1).

Таблица 1. Денежные социальные трансферты

Рассчитано по:
1. Социальное положение и уровень жизни населения России, Госкомстат России, Москва, 2002. -С.104.
2. Социальное положение и уровень жизни населения России, Госкомстат России, Москва, 2003. -С.108, 172.

Наиболее распространенными пособиями являются:

• пособие по временной нетрудоспособности;
  
• ежемесячное пособие на ребенка;
  
• пособие по безработице.

Ежемесячное пособие на ребенка входит в статью семейных и материнских пособий, на финансирование которой в настоящее время приходится треть общего объема средств, затрачиваемых на все социальные пособия. Следует отметить сокращение удельного веса данного пособия в общем объеме финансовых ресурсов: если в 1995 году на него приходилось 54% общего объема средств, то к 1999 году - всего 37,7%, а в 2002 году - 34%. Это изменение обусловлено тремя основными факторами. Во-первых - отказом от выплаты ежемесячного пособия для детей в возрасте до 16 лет и учащимся в возрасте до 18 лет включительно всем детям и переход на адресный принцип выплаты только детям из бедных семей. Во-вторых - увеличением доли пособий по временной нетрудоспособности в общем объеме пособий. По сравнению с 1997 годом доля этих пособий возросла на 48% и составила в 2002 году - 49% средств, затрачиваемых на все социальные пособия. В-третьих - задолженностью по выплате ежемесячных пособий на детей, которая по-прежнему имеет место.

С 1 января 2005 года, согласно Федеральному закону №122, полномочия по финансированию пособий на детей передаются с федерального на региональный уровень, что, на наш взгляд, приведет практически к ликвидации данного вида социальной помощи. В контексте содействия сокращению бедности данное решение представляется достаточно противоречивым, поскольку именно семьи с детьми имеют повышенный риск бедности и сокращение социальных трансфертов, направляемых на их поддержку, будет способствовать увеличению глубины бедности. Справедливости ради, следует отметить, что отмена данного пособия не влияет на масштабы бедности, поскольку размер данного пособия (70 рублей для полных бедных семей с детьми и 150 для одиноких матерей с доходами ниже прожиточного минимума), в несколько раз ниже дефицита доходов, но наличие данного ресурса в бедных семьях значимо сокращает глубину бедности.

Официальная статистика не предоставляет возможности определить значимость пособий для отдельных групп населения. В связи с этим обратимся к данным Национального обследования благосостояния и участия населения в социальных программах, содержащего информацию о доходах и расходах 444 тысяч домохозяйств.

Таблица 2. Структура располагаемых ресурсов (максимум по доходам и расходам в разрезе децильных групп), проценты

* Виды денежных поступлений, подлинный источник которых не удается идентифицировать достоверно

Декомпозиция структуры располагаемых ресурсов в разрезе децильных групп (таблица 2) указывает на то, что максимальная доля денежных пособий отмечается в располагаемых ресурсах 1-й децильной группы и составляет 4,9%. Далее, при переходе к каждому более обеспеченному децилю, фиксируется сокращение значимости данной компоненты. В конечном итоге, в располагаемых ресурсах 10-го дециля денежные пособия не превышают 0,5%.

Обратимся теперь к данным о социальных трансфертах в натуральной форме, которые являются важным элементом социальной поддержки населения. Социальные трансферты, полученные в безналичной и натуральной форме - суммы, полученные домохозяйством в виде льгот и дотаций на приобретение следующих видов товаров и оплату услуг:

• жилье и коммунальные услуги;
  
• услуги транспорта и связи;
  
• содержание детей в детских дошкольных учреждениях;
  
• оплата питания, в том числе детей в школе;
  
• приобретение лекарств и зубопротезирование;
  
• оплата отдыха и санаторно-курортного лечения (в т.ч. с оплатой проезда);
  
• компенсация расходов на бензин и технический ремонт автотранспорта;
  
• прочие натуральные поступления (социальные трансферты от предприятия, не вошедшие в выше перечисленные услуги, материальная, гуманитарная помощь и т.д.).

В располагаемых ресурсах учитываются не все льготы, установленные для отдельных категорий граждан. Например, не учитываются такие виды льгот, как бесплатный медицинский патронаж, обслуживание социальным работником одиноко проживающих престарелых граждан, обучение безработных по линии службы занятости, обеспечение инвалидов транспортом, малообеспеченных домохозяйств бесплатным жильем и т.д. Эти льготы не поддаются корректному пересчету в денежный эквивалент.

Прежде чем прейти к анализу влияния системы льгот на уровень жизни домохозяйств, отметим, что начало 2005 года ознаменовало глобальную реформу системы льгот, согласно которой, принят курс на замену льгот денежными компенсациями. Действительно, система социальных льгот, действовавшая до того момента, когда вступил в силу 122 Федеральный закон, предусматривающий замену льгот денежными компенсациями, нуждалась в серьезном реформировании. Это связано, во-первых, с большим количеством нефинансируемых мандатов; во-вторых, с непрозрачностью финансовых отношений между бюджетом и организациями, предоставляющими услуги и товары на льготной основе; в-третьих, высокой дифференциацией льготников при доступе ко льготам.

Особенностью существующего в России мониторинга данных социальных программ, является то, что он основан на ведомственной статистике организаций и учреждений, оказывающих услуги в рамках системы социальных льгот для населения. Несмотря на масштабность действующей системы льгот, механизмы ее функционирования продолжают оставаться непрозрачными. В частности, отсутствовала система персонального учета льготников. В первую очередь это относится к льготам на проезд в городском и пригородном транспорте. В серьезной модификации нуждается и система предоставления льгот на оплату лекарств, которая регулируется не только действующим законодательством, но и дополнительными административными барьерами, возникающими на этапе выписки рецепта и получения лекарств в аптеках.

В данной статье предпринята попытка оценить эффект от реализации программы "монетизации льгот", в соответствии с изменениями, предусмотренными в новом федеральном законодательстве. Основу моделирования процесса монетизации льгот составили данные НОБУС².

Оценка ситуации до начала монетизации льгот

Льготные категории и виды льгот, установленные федеральным законодательством и действовавшие до введения Федерального Закона №122. Прежде чем приступить к рассмотрению значимости данных льгот для российских домохозяйств, отметим, что в основном они регламентировались большим сводом законодательных актов, адресованных ветеранам, инвалидам и отдельным профессиональным группам.

Начнем с оценки значимости натуральных льгот в денежном измерении, для чего определим долю стоимостной оценки натуральных льгот в располагаемых ресурсах домохозяйств. Данные обследования бюджетов домохозяйств, проводимого ФСГС (ОБДХ), указывают на то, что стоимостная оценка таких натуральных поступлений составляет 2,3% от общего объема располагаемых ресурсов. Близкие оценки получили и мы по данным НОБУСа (3,6%), однако если рассматривать только домохозяйства-получатели, то значимость натуральных субсидий и льгот увеличивается более, чем в 2 раза (до 8,5%). Данный ресурс значим, как для бедных, так и небедных домохозяйств, при этом у бедных их доля в располагаемых ресурсах выше: 10,1% против 7,6%.

Расчеты стоимостной оценки системы льгот, действовавшей до принятия Федерального закона №122, указывают на то, что в среднем одному домохозяйству-получателю во втором квартале 2003 года данная социальная программа представляла услуги на 425 рублей (таблица 3).

Таблица 3. - Удельный вес стоимостной оценки льгот в располагаемых ресурсах* получателей, % от располагаемых ресурсов получателей, (НОБУС, 2003 год)

* Располагаемые ресурсы в данном случае оценены на основе доходов и включают все денежные доходы и стоимостную оценку неденежных поступлений ( льготы и натуральные поступления из ЛПХ)

Семьи пенсионеров, одинокие матери с детьми и одинокие граждане в трудоспособном возрасте получали максимальный выигрыш от участия в программах неденежных социальных трансфертов. Семьи пенсионеров попадают в число тех, кто больше всех выигрывает от участия в данной социальной программе за счет получения большого числа льгот. Одинокие матери с детьми отнесены к данной группе, в основном, за счет льгот на оплату лекарств, медицинских услуг и летнего отдыха детей. Среди одиночек трудоспособного возраста, также имеющих максимальный эффект от получения натуральных льгот, представлены три группы: во-первых, те, кто получают льготы за счет занятости на предприятиях с тяжелыми условиями труда; во-вторых, это получатели профессиональных льгот, в-третьих - инвалиды в трудоспособном возрасте.

Анализ доступности льгот для жителей различных типов поселения на основе показателя объема получаемых ресурсов указывает на очевидный выигрыш горожан: в среднем для городских жителей стоимостная оценка получаемых льгот в два раза выше, чем у сельских. В структуре располагаемых доходов бедных семей льготы составляют большую долю, однако в абсолютном выражении небедные получают больше. В частности, небедные одинокие пенсионеры получали через льготы 350 рублей, а бедные - 205 рублей. Подобная ситуация характерна для всех социально-демографических групп.

Стоимостные оценки получаемых льгот позволили оценить неравенство в доступе различных категорий льготников к предоставляемым таким образом услугам. Следует сознаться, что полученные результаты нас ошеломили: фондовый коэффициент дифференциации составил 63,8 раза. Это означает, что объем ресурсов 10% льготников, получающих больше всего льгот в денежном выражении, в 68,3 раза превышает объем ресурсов 10% льготников, получающих минимальные льготы в денежном выражении. Это вывод принципиален по двум причинам.

Во-первых, он указывает, что система неденежных социальных льгот не так справедлива, как кажется на первый взгляд. Предоставляя равные права достаточно большим группам населения, она ограничивает доступ к ним, посредством административных и экономических барьеров. Среди льготников оказались такие домохозяйства, которые в месяц проведения обследования получили льготы, стоимость которых превысила 50000 рублей (путевка в санаторий ; бесплатный проезд на городском и междугороднем транспорте; льготы на оплату ЖКУ и покупку дорогих лекарств). С другой стороны, среди сельских жителей много таких, для которых стоимостная оценка льгот не превысила 30-50 рублей (в основном дешевые лекарства или скидки на оплату электричества).

Во-вторых, такая высокая дифференциация в доступе ко льготам указывает на то, что в ходе монетизации, предполагающей выплату одинаковой суммы большим группам людей, обязательно будут выигравшие и проигравшие. Поэтому запись в Федеральном законе №122 о том, что в ходе замены натуральных льгот денежными компенсациями не должно ухудшиться положение льготников, - это лукавство. Если реализовать данную схему, то объемы ресурсов, направляемых на компенсационные выплаты, должны будут в 5-6 раз превышать объемы сложившегося финансирования.

НОБУС впервые дает возможность оценить численность представителей различных льготных категорий среди населения России (таблица 4). В целом право на какие-либо льготы, предусмотренные федеральным законодательством, действовавшим до принятия Федерального закона №122, имели 27,2% населения. В территориальном разрезе не наблюдается существенных различий в концентрации льготополучателей: в крупных городах с численностью до 500 тысяч человек к получателям льгот относятся 29,4% населения, а в сельской местности - 25,1%.

Таблица 1 - Численность представителей категорий населения, имеющих право на получение различных социальных льгот*

* Один человек может принадлежать к нескольким льготным категориям

Вместе с тем, оценки вовлеченности населения в систему льгот, опирающиеся на учет людей, не совсем корректны, поскольку ресурсы, получаемые через участие в анализируемой социальной программе, перераспределяются внутри домохозяйства. Следовательно, эффекты от доступа к данному ресурсу, имеют отношения ко всем членам домохозяйств, в составе которых есть представители льготных категорий. Переход на уровень домохозяйств существенно расширяет масштабы участия населения в программе социальных льгот: по данным НОБУС 50,7% домохозяйств имеют в своем составе людей, законодательно получивших право на различные льготы, и почти треть из них принадлежит к 2-м и более категориям льготополучателей (таблица 5).

Таблица 5. Концентрация категорий льготополучателей в домохозяйствах по данным обследования НОБУС (2003 год), проценты

В кругу льготополучателей самой массовой является категория "ветеран труда", к которой относятся 14% российских граждан. Анализ распределения представителей льготных категорий по доходным группам указывает на то, они достаточно широко представлены во всех децильных доходных и расходных группах (таблица 6). Среди получателей льгот максимальные риски бедности характерны для инвалидов 3-й группы, ветеранов боевых действий на территориях других государств и граждан, имеющих детей-инвалидов. В то же время работники, имеющие льготы по профессиональному признаку, занятые на тяжелых работах и в подразделениях особого риска, инвалиды Великой Отечественной войны в большей степени представлены среди наиболее обеспеченных категорий населения. Следовательно, если мы говорим о том, что бедные должны иметь приоритетный доступ к льготам, то действующую систему льгот необходимо реформировать, поскольку данная социальная программа одна из самых дорогих, но работает она не на поддержку бедных.

Таблица 6. Представительство различных льготных категорий в децильных доходных и расходных группах, % от общей численности льготной категории

В среднем на одно домохозяйство концентрация льготополучателей оценивается на уровне 0,69 (таблица 7), а на одно домохозяйство-льготополучатель в среднем приходится 1,36 представителя льготных категорий. Это означает, что домохозяйства в основном (68%) получают льготы за счет одного члена семьи.

Среди небедных семей представительство граждан, имеющих право на льготы, выше, чем среди бедных, на что указывают данные таблиц 3 и 5. Эту тенденцию подтверждают как характеристики вовлеченности домохозяйств в систему льгот (таблица 5), так и показатели концентрации льготополучателей на уровне домохозяйства (таблица 7). Следовательно, с точки зрения участия, бедные не являются приоритетной группой для государственных социальных программ натуральных льгот и субсидий.

Таблица 7. Средние значения концентрации категорий льготополучателей, льгот и видов льгот по данным обследования НОБУС, в том числе среди бедных и небедных, проценты

В большей степени льготополучатели концентрируются в семьях, состоящих только из пенсионеров, пенсионеров с другими иждивенцами, а также в сложных семьях, в состав которых входят родственники старших возрастов (таблица 8). Это объясняется тем, что, согласно действующему законодательству, право на льготы, в основном, имеет пожилое населения страны, т.к. именно люди преклонного возраста имеют заслуги перед государством или ограничены в жизнедеятельности в связи с состоянием здоровья. Социальная помощь в виде льгот и дотаций в меньшей степени затрагивает молодое поколение: по данным НОБУС средний возраст льготополучателей - 62 года, в то время как средний возраст населения, не охваченного льготами - в два раза моложе.

Таблица 8. Концентрация категорий льготополучателей в зависимости от демографического типа домохозяйства по данным обследования НОБУС (в процентах)

Принадлежность к разным льготным категориям подтверждает только право на получение различного количества льгот, но не отвечает на вопрос о реальном их получении. В этой связи, более информативным является показатель "количество полученных льгот на домохозяйство", оценивающий реальную включенность домохозяйства в программу социальных льгот (таблица 9). Отметим, что в данном случае мы учитываем именно количество случаев получения льгот. Это означает, что, если два члена семьи имеют льготы на проезд в городском транспорте, то это будет посчитано как две льготы. В дальнейшем мы еще проанализируем такой показатель как "количество видов льгот на одно домохозяйство".

Таблица 9. Концентрация льгот на домохозяйство по данным обследования НОБУС, проценты

Переход к показателю "количество льгот на домохозяйство" позволил нам сделать ряд принципиально важных выводов. Во-первых, половина домохозяйств и имеет право на льготы, и получает их (таблицы 7 и 9). В среднем на одно домохозяйство, участвующее в программе льгот и других немонетарных социальных программах, приходится 4 случая получения льгот.
Анализ участия в программах социальных льгот домохозяйств различного демографического типа также показывает, что реальными получателями льгот в основном являются семьи, в состав которых входят пенсионеры. Максимальное количество льгот концентрируется в семьях "чистых" пенсионеров: 85% неработающих пенсионеров, 80% одиноких пенсионеров и 86% супружеских пар пенсионеров имеют хотя бы одну льготу, при этом около 50% домохозяйств, состоящих из двух пенсионеров, имеют 4 льготы и более. Поскольку именно пенсионеры являются основными льготополучателями, то и в сложных семьях, в состав которых, как правило, также входят пенсионеры, обеспеченность социальными льготами намного выше, чем в семьях молодого и среднего поколения.

В то же время, семьи с высокой иждивенческой нагрузкой, вследствие этого, имеющие более высокий риск бедности, остаются практически без государственной поддержки. По данным НОБУС из системы социальных льгот оказываются исключенными 79,5% неполных семей с детьми и более 60% многодетных семей, в то время как именно эти семьи имеют максимальный риск бедности и именно поэтому должны стать приоритетной группой для государственных социальных программ.

Еще одним доказательством преимущества граждан старших возрастов при получении государственной социальной помощи в виде льгот и субсидий является анализ источников денежных доходов домохозяйств. Среди домохозяйств, получающих социальную помощь в виде различных льгот и субсидий, почти половина живет, главным образом, на пенсию, в то время как среди домохозяйств, не получающих льготы, таких только 12%. Основным источником денежных средств для большинства домохозяйств, не имеющих льготы, является зарплата.

Таким образом, НОБУС показывает, что семьи с максимальным риском бедности (многодетные, неполные, семьи с детьми) ограничены в доступе к самой массовой российской социальной программе - программе социальных льгот. В то же время семьи пенсионеров, имеющие более низкие шансы попадание в число бедных, наоборот, отличаются большей вероятностью попадания в число льготополучателей.

Продолжая освещение вопросов, связанных с характеристикой участников программ социальных льгот, остановимся на понимании того, какие льготы получает население. Наиболее распространенными являются льготы на оплату жилищно-коммунальных услуг (41,4% домохозяйств пользуются данной льготой) и транспорта (38,7%). В поселенческом разрезе наиболее дифференцировано потребление транспортных льгот: они распространяются на 52,8% домохозяйств, живущих в городах с населением 1 млн. и более, и 27,4% сельских семей. Получатели льготных путевок представлены только среди 2,6% семей (4,9% - в городах - миллионниках и 1,5% - в сельской местности). Те, кто имеют льготы на оплату лекарств и медицинских услуг, представлены среди 19,8% российских семей, и в поселенческом разрезе не наблюдается значимых различий: 22,2% в городах - миллионниках и 17,9% в сельской местности.

Завершая обзор финансовых и социально-демографических характеристик участия населения в программах неденежных социальных льгот до момента вступления в силу Федерального Закона №122, предусматривающего замену льгот денежными компенсациями, отметим ряд наиболее значимых результатов.

Социальные программы федерального мандата, предоставляющие определенные льготы и субсидии в неденежной форме, распространены на половину домашних хозяйств. В стоимостном выражении эти программы составляют около 9% от общего объема располагаемых ресурсов домохозяйств - участников программ социальных льгот. В среднем, в каждом домохозяйстве-получателе льгот представлено 1,4 представителя льготной категории, которые обеспечивают получение 4-х льгот на одно домохозяйство. На каждое домохозяйство в среднем приходится 2,2 вида льгот и в 30% этих домохозяйств 2 и более членов получают однотипные индивидуальные льготы.

Анализ состава участников рассматриваемых социальных программ с социально-демографической точки зрения указывает на то, что основными получателями льгот федерального мандата являются лица пенсионного возраста, а большинство многодетных и неполных семей не попадают в фокус их внимания.

Действовавшая система натуральных льгот функционировала таким образом, что сложилось высокое неравенство в потреблении распределяемых через нее услуг. Обусловлено это особенностями потребления отдельных семей, экономическими и административными барьерами.

Монетизация льгот - что планировали, и что получилось

Как должно было быть. Проведенный нами обзор основных изменений, предусмотренных новым законодательством, позволил нам увидеть следующую схему замены льгот денежными компенсациями:

1. Предусмотрено разделение всех представителей льготных категорий на тех, кто будет финансироваться за счет федерального и региональных бюджетов.
   
2. К федеральным льготникам отнесены: все инвалиды; участники Великой отечественной войны и другие категории граждан, в связи с участием в военных действиях; члены семей погибших и умерших участников военных действий; граждане, подвергшиеся воздействию радиации.
   
3. Относительно остальных льготных категорий изменения будут регулироваться региональным законодательством, но Федеральный закон устанавливает правило, что они не должны привести к ухудшению положения граждан, имеющих льготы.
   
4. Законом предусмотрены размеры компенсаций, которые получат граждане, отнесенные к федеральным льготникам. В дальнейшем в ходе реализации нового законодательства из этих сумм будет вычтена стоимость социального пакета (450 рублей), предусматривающего сохранение натуральных льгот на оплату санаторно-курортного лечения и лекарственного обеспечения. Размеры денежных компенсаций, реально выплаченных населению, представлены в таблице 10.

Таблица 10. Размер денежных выплат льготникам федерального уровня

В связи с тем, что Федеральный Закон №122 предполагает разделение всех льготников на региональных и федеральных, в таблице 11 приведены данные, которые позволяют сделать выводы о том, какое количество домохозяйств зависит от федерального и регионального бюджетов.

Таблица 11. Доля домохозяйств, имеющих в своем составе льготополучателей федерального и регионального уровней, Россия, НОБУС, 2003 год (в %)

Общее число домохозяйств, участвующих в региональной и федеральной системах компенсационных выплат, превышает численность домохозяйств, имеющих в своем составе представителей льготных категорий. Обусловлено это тем, что в одном домохозяйстве одновременно могут быть представители двух анализируемых групп и такие домохозяйства составили около 10% от общей численности населения. На самом деле, данный результат обозначает одну из точек социального напряжения, поскольку деление на федеральных и региональных получателей льгот прошло через семейные бюджеты и внесло элементы обиды и несправедливости в пределах одной семьи. Представим себе семью пенсионеров, состоящую из ветерана ВОВ и труженика тыла. Как можно объяснить им, почему они, имея до монетизации равные льготы, оказались неравны в новой системе.

В целом доля домохозяйств, где есть региональные льготники, в 2 раза выше группы домохозяйств с федеральными льготниками. Теперь давайте вспомним объемы предполагаемых ресурсов на компенсации: Федеральным льготникам более 200 млрд. рублей, а региональным - 90 млрд. рублей. При этом важно отметить, что и региональные и федеральные льготники до монетизации, в среднем, получали примерно одинаковый объем ресурсов в расчете на душу. Данный результат показывает, что дискриминация региональных льготников была заложена в механизме реализации нового законодательства еще на этапе утверждения федерального и региональных бюджетов.

На основе имеющихся у нас данных об участии домохозяйств в программе неденежных социальных льгот и параметрах реформирования данной системы с учетом норм, заложенных в Федеральном Законе №122, мы смоделировали последствия для домашних хозяйств, оперируя изменением уровня располагаемых ресурсов. Для этого, помимо соблюдения выше обозначенных правил, мы адаптировали базу данных 2003 года к ситуации 2005 года. Результаты расчетов представлены на рисунке 1.

Рисунок 1. Результаты моделирования сценариев монетизации льгот

Первый сценарий отображает ситуацию, когда нет социального пакета, региональные льготники получают льготы в прежнем объеме, и вводятся компенсации для федеральных льготников, не ухудшающие их положения. Этот сценарий мы назвали "Все правила Федерального закона №122 соблюдены". В данном случае результаты указывают на то, что социальные последствия выглядят достаточно оптимистично: практически нет проигравших, 80% не меняют своего положения на шкале располагаемых ресурсов и 20% выигрывают от процесса монетизации.

Что получили. Реальная картина реализации именно данного федерального закона оказалась более пессимистичной (см. рисунок 1, сценарий "Реальная монетизация без учета роста цен на ЖКУ и трнспорт"). Здесь мы уже видим порядка 3,4% пострадавших домохозяйств, в которых проживает около 8 млн. человек. В данном сценарии было учтено введение социального пакета, сохранены льготы на лекарства для региональных льготников (что еще не факт, и возможно число поигравших больше) и ввели компенсационные выплаты для региональных льготников на уровне 200-300 рублей (что соответствует действительности). Но даже в данном случае ситуация не выглядит трагичной, и число выигравших существенно увеличилось, что обусловлено сохранением льгот на лекарства. Вся проблема в том, что одновременно с началом монетизации льгот цены на оплату ЖКУ возросли на 26-28% и примерно на 10% выросли цена на транспорт.

Именно эти изменения увеличили число пострадавших до 39% и теперь уже практически полстраны испытали на себе негативные эффекты монетизации. Справедливости ради следует отметить, что рост цен на ЖКУ и транспорт не связан с реализацией Федерального Закона №122, данные действия - ответственность совершенно других институтов государственной власти, но факт одновременного старта роста цен на услуги и введения денежных компенсаций вместо льгот связали данные процессы в один узел. Результатом стала ситуация, когда в условиях роста ВВП и обещаний повышения уровня жизни, население в новогодние праздники столкнулось с падением уровня жизни.

Можно предположить, что все извлекут уроки из сложившейся ситуации и один из этих уроков заключается в том, что социальная экспертиза управленческих решений, затрагивающих большие группы населения, должна стать неотъемлемой частью процесса реализации реформ. Впереди нас ждет реформа ЖКХ, образования, здравоохранения, бюджетного сектора в целом. Выигравшие и проигравшие будут при реализации любой из них, но потери могут быть минимизированы за счет эффективных механизмов реализации.

1 - Статья подготовлена на основе результатов, полученных в ходе реализации проекта "Участие населения в социальных программах: распространенность и неравенство доступа", выполняемого при финансовой поддержке Московского Научного Фонда".
2 - Расчеты по базе данных НОБУС выполнены Корчагиной И.И., Пишняк А.И., Поповой Д.О.