… о пенсионной реформе на Украине

Экономическая история и перспективы развития ПФУ

На рассмотрении у народных депутатов находится законопроект, инициирующий дальнейшее реформирование пенсионной системы в Украине, в частности – внедрение накопительной модели пенсионного страхования и постепенный переход к трехуровневой системе пенсионного обеспечения. Документ зарегистрирован в парламенте под №4608 еще в мае нынешнего года и с высокой долей вероятности будет вынесен в сессионный зал на следующей сессии ВР. Экономист Григорий Кукуруза специально для Forbes проанализировал предысторию возникновения «пенсионного коллапса» в Украине, истоки распространенных мифов и существующую почву для недовольства населения. А также изучил проблематику социального обеспечения в разрезе макроэкономических показателей страны и делится с читателями своими прогнозами относительно будущего предлагаемой реформы.

Унаследованная от СССР солидарная система пенсионного обеспечения Украины уже 25 лет является одним из основных объектов критики в обществе. Пенсионеры считают свои пенсии слишком низкими, работающее население – свои взносы слишком высокими, а заокеанские советники сетуют на высокий дефицит ПФУ и требуют увеличить взносы и снизить пенсии. Политическое влияние каждой из этих групп объясняет столь затяжную невозможность оздоровления пенсионной сферы Украины и реального перехода к трехуровневой системе. Для изменения ситуации необходим был критический момент, которым стала макроэкономическая среда 2014-2015 годов.
Для более полного понимания текущей реформы нужно воссоздать экономическую картину ПФУ в предыдущие годы. Начнем с трех наиболее популярных мифов, сложившихся у населения:
Миф №1: «Правительство выделяет мало денег на пенсии, поэтому они такие низкие»
На самом деле расходы ПФУ в процентах от ВВП в последние полтора десятилетия были одними из самых высоких в мире, и они постоянно увеличивались.

Источник: МВФ, Пенсионный фонд Украины

Социальное обеспечение пенсионеров в Украине гораздо выше (с точки зрения перераспределения и налоговой нагрузки), чем во многих европейских странах.

Источник: Пенсионный фонд Украины, Eurostat, Укрстат

Тем не менее, последние социологические исследования показывают, что 95% украинских пенсионеров воспринимало подписание ассоциации с ЕС как «приближение к уровню немецких пенсий», упуская фундаментальные причины абсолютной разницы в размерах пенсионного обеспечения в Украине ($52) и Германии ($1400).
А таких причин можно выделить две:

Первая и очевидная: разница в средней заработной плате. Коэффициент замещения (сколько в среднем составляет доход от предыдущего заработка) в Украине равен немецкому и составляет 47%. Из этого следует очевидный вывод: повышение пенсии, не основанное на росте заработной платы, может быть профинансировано только увеличением сборов с работающего населения. Здесь мы сталкиваемся с двойственностью данного процесса: он может быть вызван как ростом занятого населения по отношению к пенсионерам, так и повышением процента перераспределения. Это позволяет сформулировать следующую причину низких пенсий в Украине.

Вторая причина: демографическая ситуация. Солидарная система пенсионного обеспечения, существующая в Украине, была актуальной для всего мира в послевоенный период вплоть до 1970-80-х годов. Принцип ее функционирования следующий: работающее население платит социальный взнос из своей заработной платы на содержание пенсионеров. Данная система выгодна обеим сторонам и позволяет получать больше, чем вы когда-то вносили, если:

1. Происходит экономический рост и соответственный рост заработной платы;
2. Соотношение занятого населения к пенсионерам увеличивается;

Экономический рост в Украине за период ее независимости, безусловно, происходил и иногда даже превышал темпы роста Китая (2001-2003), что позволяло пенсиям расти. Однако демографическая ситуация значительно ухудшалась: сейчас на одного пенсионера приходится всего 1,36 работающего населения. К примеру, в США данный показатель составляет 4.

Источник: Госкомстат, Всемирный Банк

По прогнозу Всемирного банка, текущий показатель 1,36 в следующие 20-25 лет снизится до 0,67, то есть количество пенсионеров превысит количество занятого населения на треть.
Процесс «старения нации» в Украине можно назвать по большей мере искусственным: коэффициент продолжительности жизни (который можно было бы перекрыть повышением пенсионного возраста) с 1991 года вырос всего на 3,3% (с 68,8 лет до 71,2), коэффициент рождаемости (эффект которого в краткосрочном периоде перекрылся падением расходов на содержание детей и увеличением процента изымания) упал на 18% (с 1,77 до 1,5), остальная часть демографического ухудшения была вызвана эмиграцией потенциальной рабочей силы.
Таким образом, несмотря на фундаментальность проблемы, ее решение в украинских условиях гораздо проще: государству прежде всего нужно создать стимулы для работающего населения оставаться в стране.
Миф №2: «Пенсии низкие из-за их неравномерного распределения»

Средний размер общей и специальной пенсий, согласно действующим законодательным актам, за декабрь 2015 года:

Источник: Пенсионный фонд Украины

Если учесть, что большинство дополнительных категорий (чиновники, прокуроры, журналисты, научные сотрудники) уплачивает повышенный ЕСВ – 6,1%, и посчитать удельный вес выплачиваемых пенсий каждой группе, можно увидеть, что на самом деле больше 96% пенсионных выплат выплачивается в рамках общей системы начисления пенсий.
Миф №3: «Пенсионный фонд Украины имеет постоянный дефицит и является банкротом»
Действительно, в кризисные годы, когда росла безработица, а экономика «уходила в тень», Пенсионный фонд был вынужден поддерживать выплату пенсий на текущем уровне (или даже индексировать), что создавало дефицит, который финансировался из государственного бюджета. Однако нужно учесть, что такой дефицит на протяжении 2001-2013 годов возникал только в семи годах (в 2004-м – исключительно из-за популистских действий правительства) и составлял в среднем 4% от государственного бюджета.

Источник: Пенсионный фонд Украины

На графике можно увидеть два разных показателя: первый – реальный дефицит ПФУ, второй – общая сумма поступлений из государственного бюджета, который помимо реального дефицита включает в себя бюджетные трансферты Пенсионному фонду на выполнение функций государства.
Основная разница между ними: дотации всегда планируются и определяются бюджетом ПФУ в феврале, а дефицит всегда циклический – возникает, когда доходы растут ниже запланированных показателей (2016 год – единственный, когда статью дефицита внесли изначально).
Основные статьи расходов по данным дотациям – социальная и военная. Так, в 2015 году на выплату социальных пенсий и разного рода надбавок и льгот населению по специальным программам ушло 42,7% суммы дотации, а на пенсионное обеспечение военных – 27,8%. Однако, несмотря на разную природу возникновения трансфертов и дефицита ПФУ, их разграничение носит более теоретический характер – пенсии, выделенные государством, нужно выплачивать так же, как и выделенные ПФУ. И делается это за счет перераспределения доходов.
Учитывая двойственность данного вопроса, корректнее всего считать проблемной пенсионную систему (в немалой мере из-за популистских законов), но не сам ПФУ, дефицит которого никогда не был реальной угрозой для экономики.

Необходимость реформирования и долгий путь к трехуровневой системе
К 2013 году расходы ПФУ достигли 17% от ВВП. Общая налоговая нагрузка на заработную плату составляла 63,3%. Несмотря на отсутствие реального дефицита ПФУ, сумма бюджетных трансфертов составила 18% государственного бюджета. При этом полностью отсутствовал второй (накопительный) уровень пенсионной системы.
Данные показатели позволяют осознать исинную глубину кризиса пенсионной системы Украины. Реформированию подлежала не только фискальная нагрузка пенсионных выплат, но и сама система пенсионного обеспечения. Текущая солидарная система отличается как непрозрачностью, так и высоким уровнем перераспределения, что подрывает стимулы к накоплению пенсий.
Запустить второй уровень, который лишен данных недостатков, можно было только либо повысив налоги, либо снизив текущие расходы Пенсионного фонда и направив освободившейся финансовый ресурс на индивидуальные пенсионные программы. Повышение налогов было недопустимым: уже существовала и без того слишком высокая фискальная нагрузка, которая остановила темпы роста экономики в 2010-2013 годах. Прямое сокращение расходов путем снижения пенсий, отмены льгот или повышения пенсионного возраста, во-первых, было политически рискованным, а во-вторых – заняло бы слишком много времени на проведение через парламент: этот процесс мог затянуться на годы.
Окном возможностей для реформирования пенсионной системы стала инфляция 2014-2015 годов: повышение цен и неполное индексирование пенсионных выплат позволили снизить фискальную нагрузку пенсионного фонда наиболее справедливым и политически приемлемым способом.

Источник: Укрстат, Пенсионный фонд Украины

Непрямое сокращение выплат снизило удельный вес расходов пенсионного фонда в ВВП с 17,1% в 2013 году к 11,3% в 2016-м, что в свою очередь позволило снизить фискальную нагрузку на заработную плату с 63,3% к текущим 40%. Данное снижение создало базу для запуска второго уровня – накопительной пенсионной программы. Отталкиваясь от внесенного премьер-министром законопроекта о пенсионной реформе (№4608), можно попытаться представить схему функционирования как второго уровня, так и будущей системы пенсионного обеспечения Украины в целом:

• Солидарная система будет максимально упрощена, а ее размер ограничится минимальным прожиточным уровнем;
• Запуск накопительной пенсионной программы начнется с III квартала 2017 года. Дополнительные отчисления работника составят 1% его заработной платы и будут постепенно увеличиваться до 5% в 2020 году.
• Дополнительный взнос придется платить за персонал, работающий в особо вредных/тяжелых условиях. Ставка градируется от степени вредности и составляет от 4% до 15% заработной платы, если работник является участником накопительной пенсионной системы (поступления идут на индивидуальный счет работника) и 7-15%, если работник отказался от участи в накопительной программе (взносы будут направляться в первый уровень).

Возможный вариант будущей средней налоговой нагрузки на заработную плату для всех типов участия:

Получится ли при помощи данного законопроекта действительно сформировать трехуровневую систему пенсионного обеспечения, адекватную украинским условиям? Несмотря на безупречно написанный документ, скорее всего, реформа будет иметь только частичный успех. Причина – в ее половинчатом охвате: создав максимально выгодную и удобную систему администрирования, реформа не снижает уровень фискальной нагрузки на заработную плату. Более того, даже повышает ее для работников определенных категорий.
Опросы предпринимателей свидетельсвуют о том, что границей при выборе между «белой» и «конвертной» зарплатой является 20%. Исходя из этого, можно предположить, что если правительство решит реформировать пенсионную систему до конца, оно либо создаст условия для детенизации, либо усилит административный контроль за финансовыми потоками.
Не вызывает сомнений то, что конечный вариант будет комбинированным, однако перекос в одну из сторон покажет реальный экономический вектор страны и определит Украину как социально защищенное государство или восточно-европейского тигра. 

Григорий КУКУРУЗА, экономист IMF group Ukraine. «Forbes», 22 августа 2016 года