… о предпосылках миграционной реформы в США

В то время как американская экономика укрепляется, а другие страны наталкиваются на преграды на пути к росту, настало время для того, чтобы Америка совершила масштабный рейд на интеллектуальные силы за рубежом и захватила мировых ученых, а также таланты в области техники, инженерного дела и математики.
Никто не может быть доволен тем, что глобальная экономика развивается медленно. Однако Вашингтон должен задать себе прямой вопрос: предоставляет ли значительно более сильная по сравнению с другими странами экономика США ощутимые и долговременные возможности? В качестве примера я могу привести, по крайней мере, одну из них: Америка имеет возможность привлечь и удержать все большее количество мировых талантов, значение которых является критическим для будущего, особенно в науке, технологиях, инжиниринге и математике (эти области получили сокращенное название STEM — science, technology, engineering, mathematics). На самом деле Соединенные Штаты способны привлечь значительно большее количество иностранной интеллектуальной силы, чем это было во время и после Второй мировой войны, когда в страну приехали немецкие и русские ученые — такие, как Вернер фон Браун, которые оказали неоценимую помощь в развитии ядерного потенциала страны, а также в реализации ее авиационных и космических программ.
Настало время посмотреть на имеющиеся возможности. 50 лет назад, 3 октября 1965 года, президент Линдон Джонсон подписал важнейший Закон об эмиграции и национальности (Закон Харта-Селлера). Он изменил иммиграционную политику Соединенных Штатов — раньше она была основана на географических квотах, а после этого она стала ориентироваться на категории, в число которых входили беженцы от насилия, семейные отношения с гражданами Соединенных Штатов, а также обладание специальными навыками, который могут быть полезными для Америки — все они имели определенные максимальные значения, которые повышались и понижались в зависимости от преобладающего давления со стороны населения внутри страны и за ее пределами, а также под влиянием политических ветров в Вашингтоне.
В нынешние времена паралича в Вашингтоне, когда очередная угроза приостановки работы правительства лишь отложена на некоторое время, можно, поддавшись искушению, сделать вывод о том, что никакой конструктивный закон сегодня невозможен. Но я надеюсь, что, по крайней мере, некоторые конкретные меры могут быть одобрены, если они будут соответствовать определенным критериям. Во-первых, подобная концепция должна ясно и недвусмысленно быть полезной для Соединенных Штатов, и, кроме того, она должна восприниматься как неидеологическая. Во-вторых, эта идея должна быть значима именно сейчас. И, в-третьих, успешное предложение должно быть подходящим с точки зрения реализации; оно не должно быть слишком сложным и оно не может полагаться на ресурсы типа синицы в небе, которые были бы недоступными и по сути нереальными.

Поддержка студентов STEM широко распространена
Конкретная идея, о которой я говорю, состоит в предоставлении возможности аспирантам, обучающимся в Соединенных Штатах, получить визу после присвоения ученой степени, а также возможность жить и работать в Соединенных Штатах, скажем, в течение 10 лет после завершения обучения, и в этот период они смогут также подать заявления на получение гражданства. Это часть более широкого вопроса об увеличении иммигрантских квот для более широкой категории, относящейся ко всем иммигрантам с подготовкой в области STEM, но для большей реалистичности я умышленно сокращаю охват.
Мое предложение не совпадает с нынешней политикой Соединенных Штатов, которая ограничивает 20 тысячами количество виз для студентов, получивших ученую степень в Соединенных Штатах, и большая их часть вынуждены вернуться домой, поскольку процесс получения визы, как об этом сказано в статье, опубликованной в журнале New Republic, «представляет собой лабиринт иммиграционного закона в духе Кафки, который требует огромного количества денег, времени, и это при том, что результат остается неопределенным».
На самом деле, большое количество лидеров указывают на эту проблему вот уже в течение нескольких лет. Как раз в прошлом месяце Джейми Даймон (Jamie Dimon), председатель совета директоров и генеральный директор корпорации JP Morgan Chase, написал в газете Wall Street Journal: «Вызывает озабоченность то, что примерно 40% мужчин и женщин, получающих высокие ученые степени в науке, технологии, инжиниринге и математике в американских университетах, являются гражданами иностранных государств, и у них нет никакой легальной возможности остаться здесь, хотя многие их них хотели бы это сделать».
Более того, 27 июня 2013 года Сенат США одобрил всеобъемлющий законопроект об иммиграции, авторами которого являются восемь сенаторов — среди них демократ от штата Нью-Йорк Чарльз Шумер (Charles Schumer) и республиканец от штата Аризона Джон Маккейн (John McCain). В этом законопроекте предусмотрены увеличенные квоты для обладателей ученой степени, однако он пока так и не принят на рассмотрение Палатой представителей.
В настоящее время в Конгрессе на рассмотрении находятся, по крайней мере, пять законопроектов, предусматривающих увеличение количества виз для обладателей ученых степеней, обучавшихся в Соединенных Штатах. Одним из них является Иммиграционный инновационный Закон 2015 года, который поддерживается в сенате республиканцем от штата Юта Оррином Хэтчем (Orrin Hatch), демократом от штата Коннектикут Ричардом Блументалем (Richard Blumenthal) и некоторыми другими их коллегами. Этот законопроект снимает все количественные ограничения относительно иностранцев с ученой степенью, получивших высокие научные звания в области STEM в Соединенных Штатах. Основная причина этих усилий была ясно сформулирована в результатах масштабного изучения Советом по международным отношениям иммиграционной системы США в целом.
В представленном в 2009 году докладе, среди прочего, было указано: с 1980-х годов 40% студентов в области инжиниринга и компьютерных наук являются иностранцами, а в 2006 году иностранные студенты и иммигранты составляли более половины научных работников в Соединенных Штатах, и на их долю приходилось 40% докторских степеней в инженерии и 65% в области компьютерных наук. Хотя Соединенные Штаты занимают лидирующие позиции в области патентов, целевая рабочая группа Совета по международным отношениям отметила, что иммигранты являются авторами почти 25% из общего числа патентов, и это вдвое превышает их долю в общем количестве населения. (Одна из каждых четырех инжиниринговых и технологических компаний, образованных в Соединенных Штатах в период с 1995 года по 2005 год, была создана при участии иммигрантов).
Но авторы этого доклада не смогли предсказать, насколько интенсивно новые технологии — включая 3D принтеры, самообучающиеся роботы, самодвижущиеся автомобили и проглатываемые сенсоры, контактирующие с вашим врачом, — будут в следующие десять лет подталкивать нас на пути к новому будущему, которое еще больше будет определяться развитием технологий.
Мэттью Слотер (Matthew Slaughter), декан Школы бизнеса имени Така (Tuck School of Business) Дартмутского колледжа еще больше повысил значимость экспертизы в области STEM для конкурентоспособности Америки с помощью доклада, подготовленного в апреле этого года для головной организации American Competitiveness Alliance. «С 1990 года квалифицированные иммигранты из области STEM... обеспечивают, по меньшей мере, треть общего роста производительности в Соединенных Штатах», — написал он. В этом докладе также говорилось о том, что «следующая революция в сфере ИТ может обеспечить экономическую выгоду в объеме от 10% до 30% ВВП Соединенных Штатов — триллионы долларов, которые будут проявляться в новых рабочих местах, в новых товарах и услугах, а также в растущих доходах — при условии, что Америка получит достаточный доступ к глобальным талантам».

Сделай это сейчас
Сейчас благоприятное время для иммиграционной реформы в отношении иностранных студентов.
Прежде всего, поступление экспертизы в области STEM намного превышает те квоты, которые позволяют экспертам в области STEM пустить корни в Соединенных Штатах. Так, например, каждый год Служба гражданства и иммиграции, федеральное ведомство США, выдает 65 тысяч виз иностранцам из области STEM и из других новых сфер, а также 20 тысяч виз иностранным студентам, получившим американские ученые степени. Если претендентов оказывается больше, то тогда устраивается лотерея на основе получаемого с помощью компьютера случайного выбора. В 2010, 2011 и в 2012 фискальных годах потребовалось 266 дней для заполнения квоты. Но в 2014, 2015 и 2016 фискальных годах для этого потребовалось, в среднем, всего шесть дней; на самом деле, в 2014 году период приема заявок открылся 1 апреля, а 7 апреля это окно было закрыто после оформления 172500 заявлений.
Еще одна причина правильности выбора времени состоит в том, что нынешняя и прогнозируемая в будущем ситуация в экономике дает Соединенным Штатам значительное преимущество перед другими странами. В то время как проблемы роста серьезно беспокоят Европу, Китай, а также большинство стран с развивающейся экономикой, американское восстановление продолжается быстрыми темпами. Вот что написал недавно Фарид Закария (Fareed Zakaria) в газете Washington Post: «Соединенные Штаты занимают главенствующее положение на глобальном экономическом ландшафте по сравнению с любым другим моментом, начиная с благостных времен президентства Билла Клинтона — и, возможно, даже за более продолжительный период времени... Ежегодный рост почти в два раза превышает показатели в Европе, а в четыре раза больше, чем в Японии».
Подобная дихотомия находится в самом центре той дилеммы, с которой сталкивается Федеральная резервная система США, которая могла бы поднять процентную ставку сейчас, когда Соединенные Штаты полностью вышли из рецессии, однако подобного рода действия, вероятно, подорвали бы слабые позиции заграничных экономик, и началась бы глобальная рецессия или даже международный финансовый кризис.
В тот момент, когда американское экономическое восстановление движется вверх по своей траектории — и при этом улучшается ситуация с созданием рабочих мест, сокращается фискальный дефицит, укрепляется банковская система и отсутствуют признаки инфляции, — есть все основания верить в то, что экономические условия за границей будут оставаться неустойчивыми — по крайней мере, в течение нескольких следующих лет. Европа далека от решения своих политических, экономических и социальных проблем. Абэномика, как называют попытки восстановления экономики Японии при премьер-министре Синдзо Абэ, особого впечатления не производит и, возможно, даже не в состоянии вывести Японию из зоны дефляции. Китай в лучшем случае находится в середине длинного и сложного переходного пути к новой экономической структуре, и теперь - вместо гиперроста около 10% - будет лишь половина этого показателя.
Многие крупные развивающиеся рынки, в том числе Бразилия и Турция, сталкиваются с масштабными структурными проблемами. Глобальная торговля существенным образом замедлилась, а низкие цены на нефть и другие сырьевые товары, судя по всему, сохранятся еще некоторое время, что подрывает перспективы многих экспортеров сырья.
Значение подобного диспаритета между экономическим оживлением в Соединенных Штатах и направленной вниз траекторией остального мира состоит в возможности того, что высокообразованные и предприимчивые неамериканские студенты, вероятно, будут ограничены в своих возможностях на родине в сравнении с тем, что было в последние два десятилетия, когда волна глобализации поднимала наверх все лодки. Когда я, например, два десятка лет назад стал деканом Школы менеджмента Йельского университета, тема большинства моих дискуссий с иностранными студентами — особенно из Китая, Индии, Бразилии и других стран с развивающейся экономикой — была связаны с их огромным желанием получить необходимую подготовку в Соединенных Штатах, а затем как можно скорее вернуться домой для того, чтобы воспользоваться там преимуществами, связанными с новыми рабочими местами в технологичных отраслях.
Сегодня лучшая пора глобализации осталась позади, а голоса сирен, сообщающих о порожденных ею рабочих местах — либо в реальности, либо в воображении, — уже стали не такими громкими. Особенно в Китае, откуда приезжает так много иностранных студентов в Соединенные Штаты, неблагоприятная среда означает не только меньшее количество отличных рабочих мест, но и приводит к вмешательству правительства в свободу слова, которую научились ценить те иностранные студенты, с которыми я встречаюсь в Соединенных Штатах.
Алан Мюррей (Alan Murray), редактор журнала Fortune, хорошо сформулировал свою мысль, оценивая свой визит в Китай. «Мы находимся в процессе технологической революции, которая в ближайшие два десятилетия переделает большое количество структур бизнеса, — отметил он. — Соединенные Штаты находятся в более предпочтительном положении, чтобы воспользоваться этим разрывом в духе Шумпетера, чем Китай, в котором главенствующее положение по-прежнему занимают неповоротливые государственные предприятия... Мы можем в конечном итоге сделать вывод о том, что личная свобода и экономическая динамика действительно идут рука об руку».

Новые квоты вполне реальны
Если говорить об осуществимости, то техническое исполнение не должно быть сложным. Количество обучающихся в Соединенных Штатах иностранных студентов растет быстрыми темпами, и их количество оставило 886 тысяч в 2013-2014 учебном году, что означает увеличение на 72% по сравнению с 2000 годом. Нужно лишь, чтобы Конгресс согласился изменить визовые ограничения в отношении тех людей, который имеют ученую степень в области STEM. Нам не нужно создавать систему университетов; на самом деле, американские университеты лидируют по качеству в мире, и, в отличие от Соединенного королевства или Австралии, Соединенные Штаты имеют возможность принимать огромное количество студентов. Нам не следует беспокоиться по поводу социальной ассимиляции — сами университеты об этом позаботятся. Нам не нужны дополнительные ассигнования — эта система уже существует.

Студенты университета Либерти в штате Виргиния
Конечно, нужно еще уточнить большое количество деталей. Нужно ли пускать всех студентов в области STEM, получивших в Соединенных Штатах ученую степень, или нужно существенным образом увеличить квоту — возможно, в десять раз, то есть до 200 тысяч человек (я выступаю за отмену любых ограничений). В какой степени предоставление виз для обладателей ученой степени должно быть частью программы для всех иммигрантов с подготовкой в области STEM независимо от того, была ли она получена в Соединенных Штатах, или речь идет об иммигрантах, которые уже получили ученую степень и соответствующий опыт в своих родных странах, и до какой степени университетские программы должны быть независимыми? (Я выступаю за определенную программу из-за простоты и реальности того, что Конгресс будет действовать быстро, и он не будет вынужден заниматься поправками).
Поскольку американские университеты предоставляют весь диапазон качества, должен ли существовать национальный экзамен для иностранных студентов по соответствующим предметам из области STEM? (Я склоняюсь к подобной системе). Как контролировать такую программу для того, чтобы не было злоупотреблений? (Это, конечно, непростой вопрос, и он затрагивает любую американскую правительственную программу). Однако ни одно из перечисленных препятствий не должно быть непреодолимым.
Самая большая проблема в области реализации всем нам хорошо известна: Конгресс парализован межпартийными разборками, а также фракционной борьбой внутри партий при обсуждении почти любого вопроса. В подобной среде новая визовая программа для иностранных обладателей ученой степени вынуждена будет преодолеть большое количество препятствий, особенно с учетом того, что любой связанный с иммиграцией вопрос является взрывоопасным в политическом отношении. Вот некоторые конкретные вопросы: многие демократы не хотят отделять часть иммигрантов с высоким уровнем подготовки от той части, где речь идет о низкооплачиваемых рабочих или нелегальных рабочих, потому что они не хотят отказываться от возможности принятия пакетной сделки, в которой будет предусмотрена возможность получения гражданства для нелегальных рабочих.
Однако всеобъемлющий план, к которому они стремятся, может быть реализован лишь через много лет, а подобного рода задержка приведет к потере Америкой имеющегося сегодня преимущества. Многие законодатели по обе стороны политического коридора опасаются того, что иностранные студенты и инженерно-технические работники займут места американцев. Этот аргумент опровергается, в том числе, исследованием Брукингского института под названием «Передовая индустрия Америки» (America’s Advanced Industries), а также исследованием Федерального резервного банка Нью-Йорка — оба они свидетельствуют о тех сложностях, с которыми сталкиваются работодатели при поиске и удержании специалистов высокой квалификации с соответствующей технической подготовкой.
В итоге можно сказать: не имеет предела потенциал для инноваций в промышленности, здравоохранении, городском управлении, в области окружающей среды, развлечений, космических полетов, национальной обороны — вы можете продолжить этот перечень. Америка обладает потенциалом лидерства во всех этих областях. Главная сдерживающая причина — человеческий талант. Нет недостатка в финансовом капитале; венчурный капитал Кремниевой долины присутствует в избытке, коммерческие банки забиты деньгами, а корпорации сидят на триллионах долларов и почти ничего не могут с ними сделать, за исключением, пожалуй, выкупа акций. В наличии также немалое количество организационного капитала, так как американские компании исключительно гибкие и жизнеспособные. Несмотря на существующую в стране напряженность, несмотря на политические препятствия, иностранцы продолжают выстраиваться в очередь для того, чтобы получить возможность остаться в Америке, если таковая существует. По какой причине, связанной с национальными интересами, следует их оттолкнуть?

Сделать еще больше
На самом деле, в дополнении к изменению существующего иммиграционного закона, нам следует сделать еще больше, чем просто расширить возможности выдачи виз для тех обладателей ученой степени, которые находятся в Соединенных Штатах. Вашингтон должен организовать государственно-частный консорциум, состоящий из мужчин и женщин из правительства, а также из академической среды. Эта группа должна иметь две цели.
Во-первых, она должна активно заниматься поиском и привлечением лучших талантов в мире в те месте, которые, возможно, находятся в стороне от обычных дорог. Мы не должны беспокоиться относительно студентов из Франции, Китая, Индии и Израиля, которые находят способ приехать в Соединенные Штаты. Но что можно сказать о работе со странами с развивающимися рынками, с такими как Вьетнам, Нигерия, или даже с Ираном, в области поиска лучших и наиболее способных людей и определения того, как они могли бы приехать в Америку?
Во-вторых, новая организация должна создать фонд для субсидирования иностранных талантов, фонд, основанный исключительно на достоинстве. Деньги могли бы предоставить американские корпорации и крупные города — все они в результате получат большую выгоду.

Другие страны будут роптать
Несомненно, полномасштабная работа по привлечению и удержанию иностранных специалистов с ученой степенью в области STEM заставит другие страны утверждать, что Соединенные Штаты несправедливо используют преимущество в то время, когда сами эти страны уязвимы в экономическом отношении. Некоторые иностранные официальные лица, возможно, скажут, что, собирая за границей таланты, Соединенные Штаты, на самом деле, будут использовать свою систему образования явно агрессивным и даже враждебным образом. Подобные эмоции понятны, и, возможно, нет такого ответа, который успокоил бы их критицизм или развеял бы их страхи. Я не буду делать вид, что у меня есть отличные ответы на подобные обвинения.
Тем те менее, в сильной Америке заинтересован весь мир, особенно с учетом того, что открытость американского общества — в том числе восприимчивость к иностранным инвестициям и открытые, транспарентные коммуникации — позволяют с уверенностью говорить о том, что открытия и инновации, совершаемые в Соединенных Штатах, быстро распространяются по всему миру. Поэтому война за таланты находится в самом центре современной глобальной конкуренции, и если агрессивная американская политика заставляет других повысить ставки в своей игре, то тем лучше. В конечном итоге преимущество Соединенных Штатов не будет существовать вечно, и в какой-то момент мировая экономика восстановит свой баланс.
А пока Америке следует воспользоваться моментом.

«Foreign Policy», 5 октября 2015 года
InoSMI 9 октября 2015 года