Московская идентичность и "понаехавшие"

Над темой номера работала Ольга ВЕНДИНА

Нужны ли Москве мигранты?

Хотя большинство москвичей имеет миграционный опыт и миграционное прошлое, Москва вела и продолжает вести постоянную борьбу с миграцией. На первый взгляд это выглядит как парадокс и ошибка управленцев, но при более внимательном анализе становится ясно, что данная ситуация во многом неизбежна и является следствием неоднозначности отношений между разными видами деятельности, завязанными на миграцию.

При выработке общегосударственной миграционной политики совершенно отчетливо доминируют интересы федерального уровня, определяющие основные цели и механизмы влияния на миграционные процессы. Этими интересами определяется политика поощрения или ограничения миграций, создания миграционных стимулов или административных запретов в зависимости от стоящих демографических и экономических задач, потребности в освоении новых территорий, «закреплении» или «переселении» людей. В этом же контексте определяется, кто и при каких условиях может пересечь границу страны, насколько строгими или либеральными должны быть визовый и пограничный режимы.

Иное дело политика интеграции мигрантов, где ведущая роль принадлежит городам, принимающим подавляющее большинство мигрантов. Отвечая на вызовы миграции, города вынуждены вырабатывать собственную политику, адекватную изменениям, происходящим на рынке труда, жилья, в системе функционирования городского транспорта и социального сервиса. Перед городскими администрациями в полный рост встает вопрос: «Как с ограниченными ресурсами и инфраструктурой «вчерашнего дня» вписаться в новые реалии?». Прямым ответом на вызовы миграции становится стремление снизить миграционное давление, чтобы расширить возможности постепенной адаптации всех функциональных систем города к растущей численности населения и меняющейся структуре его потребностей. Осложняют ситуацию и межкультурные противоречия, возникающие на почве нетерпимости и разного рода фобий.

Хотя миграционная политика и политика интеграции выглядят как две стороны одной медали – это не совсем так, на практике интересы города и федеральные интересы совпадают далеко не всегда. Например, с общегосударственной точки зрения Россия как страна, испытывающая серьезные демографические проблемы и стоящая на пороге резкого сокращения численности населения в трудоспособных возрастах, нуждается в притоке мигрантов, причем желательно квалифицированных, и должна проводить соответствующую политику. Однако у Москвы, которая и так является стихийным миграционным магнитом, необходимости в специальной политике привлечения мигрантов нет, зато проблемы, порождаемые пребыванием мигрантов в городе, включая сложные отношения между москвичами и приезжими, ощущаются в полную силу. Это приводит к тому, что, выдвигая на первый план свои проблемы и интересы, город начинает сопротивляться решениям, принимаемым на федеральном уровне, даже если это сопротивление носит спекулятивный, внеправовой и антигуманистический характер.

«Гастарбайтеров в Москве и в самом деле очень много – пишет председатель Комитета межрегиональных связей и национальной политики Московской городской думы Михаил Соломенцев, гораздо больше, чем нужно городу. … Но это вина не столичных властей. Это в основном следствие неправильной государственной миграционной политики. Москва добилась, чтобы ей вдвое снизили квоты на привлечение гастарбайтеров – с  полумиллиона до 250 тысяч. Дальше она предлагала возложить ответственность за них на работодателей и ряд других мер. Госдума же с 1 января 2011 года, напротив, вводит патенты на право заниматься трудовой деятельностью, хотя Мосгордума посылала на этот законопроект отрицательный отзыв. Купит теперь любой иностранец патент за тысячу рублей, и неважно – работает  он или занимается грабежами, никто его не имеет права тронуть. У него «легальный» въездной билет в Россию. Минфин России, таким образом, конечно, получит дополнительный ручеек денег в бюджет. Но стабильности стране такой порядок не добавит. А уж в том, что Москву ждет еще больший наплыв приезжих, можно не сомневаться. И это при том, что уже сейчас до половины преступлений в городе совершается приезжими. Надо срочно корректировать федеральное миграционное законодательство»⁷.

Другим вопросом, по которому расходятся позиции РФ и Москвы, является отношение к привлечению квалифицированных кадров. Столице нужны не столько квалифицированные кадры (город их производит и воспроизводит сам), сколько не слишком квалифицированная и относительно дешевая рабочая сила, занятая в коммунальном хозяйстве, строительстве, торговле, общественном транспорте, услугах населению. Как показывают многочисленные социологические опросы, в столицу вначале приезжала вполне квалифицированная рабочая сила, которая была занята, однако, не слишком квалифицированным трудом. У большинства мигрантов работа в Москве не соответствовала имеющемуся образованию, специальности и квалификации. Фактически город не использовал полученный им дополнительный ресурс квалифицированной рабочей силы, несмотря на то, что все время декларировалась необходимость «привлечения квалифицированных кадров», а имеющиеся мигранты рассматривались как «недостаточно качественный человеческий капитал». Сегодня ситуация существенно изменилась. Ресурс квалифицированных кадров из республик бывшего СССР, подготовленных еще в советское время и первые постсоветские годы, в значительной степени исчерпан, около 40% нынешних трудовых мигрантов в Москве не имеют профессионального образования, 20% из них знают русский язык «не очень хорошо», а 3% – «плохо». Хотя такое развитие событий вряд ли можно рассматривать как позитивный тренд в социальном смысле, экономика города не слишком ощущает снижение квалификации гастарбайтеров, поскольку и не предъявляет им высоких требований.

Рисунок 3. Уровень образования трудовых мигрантов в Москве в 1995* и 2006** годах

Источник: * Красинец Е. и Н. Баринова. Гастарбайтеры в России. Социс, №6, 1996. С.65-71  
**Тюрюканова Е. О влиянии миграции на рынок труда. Отечественные записки, № 4(36), 2007. С. 56-70.

Практически на протяжении всей постсоветской истории миграционные послабления и либерализация миграционной политики РФ наталкивались на рестриктивные антилиберальные и антимиграционные меры правительства Москвы. Особенно отчетливо это проявилось в вопросе московской прописки.

В октябре 1990 года (еще в СССР) заключением Комитета Конституционного надзора было признано, что «положения о прописке ограничивают право граждан на свободу передвижения и свободу выбора местожительства и должны быть устранены из законодательства путем его пересмотра с целью замены разрешительного порядка прописки регистрационным». В октябре 1991 года Комитет по собственной инициативе возобновил рассмотрение вопроса о прописке⁸. Новое постановление включало в себя длинный перечень нарушений прав человека, связанных с институтом прописки. Упреждающей реакцией Москвы на грядущую отмену прописки было принятие совместного Постановления Правительства Москвы и Администрации Московской области «О едином порядке прописки и выписки населения», вступившее в силу в 1992 году, которое сохраняло прежний запретительно/разрешительный порядок.

В июне 1993 года был принят Закон РФ «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации», в котором «прописка» была заменена на уведомительную «регистрацию по месту жительства». Одновременно было введено понятие «регистрация по месту пребывания». Законом также было установлено, что регистрация или отсутствие таковой не могут служить основанием ограничения или условием реализации прав и свобод граждан, предусмотренных Конституцией Российской Федерации, законами Российской Федерации, Конституциями и законами республик в составе Российской Федерации».

Мэр Москвы Юрий Лужков резко выступил против принятого закона, заявив, что неконтролируемая миграция в Москву приведет к беспрецедентному росту населения, коллапсу всех городских систем, массовым вспышкам насилия и преступности. Как город федерального значения, субъект Федерации и столица, Москва должна иметь выделенный статус и право на собственные правила регистрации. Фактически московские власти отказались исполнять принятый закон. Более того, было введено жесткое правило, требовавшее регистрации всех приезжих независимо от их гражданства в трехдневный срок, не имевшие регистрации приравнивались к «нелегалам». В эту категорию попадали и граждане России, жители других регионов страны. В декабре 1994 года, Лужков направил в Государственную Думу законопроект, предусматривающий в качестве наказания за проживание в Москве без регистрации лишение свободы сроком до двух лет. Примерно в то же время начались массовые проверки документов в метро и на улицах, возник эвфемизм «лицо кавказской национальности». В московской толпе милиция легко определяла приезжих, выделявшихся немосковским обликом, цветом кожи и волос. Появились и неформальные инструкции относительно стратегии поведения приезжих в Москве.

Постановление «О едином порядке прописки и выписки населения в Москве и Московской области» утратило силу только в 1996 году после решения Конституционного Суда РФ, признавшего, что положения данного нормативного акта не соответствуют Конституции РФ. Однако уличный face control сохранился и продолжает действовать до настоящего времени.  

После терактов, произошедших в столице в 1999 году, вопрос об ужесточении правил прописки и регистрации в Москве был поднят вновь. Был введен особый режим, предписывающий сотрудникам милиции выявлять не прошедших регистрацию граждан России и СНГ, доставлять их в милицию, а затем выдворять к месту постоянного проживания. В 2000 году Московский городской суд, а затем и Верховный суд признали это решение московских властей незаконным, но правила оставались в силе. В сентябре 2004 года Лужков вновь заявил о необходимости введения обязательной регистрации для приезжих в Москве.

Помимо законодательных ограничений московские власти всегда использовали дополнительные экономические и социальные барьеры, сильно усложняющие жизнь новых москвичей. Так, были введены норматив жилой площади, необходимой для получения разрешения  на регистрацию в московской квартире, дополнительные платежи за регистрацию помимо госпошлины для «компенсации затрат городского бюджета на развитие инфраструктуры города и обеспечение социально-бытовых условий»,  плата «за право работы на объектах сферы услуг Москвы» и в торговле. Одно время запрещалось принимать в школы детей незарегистрированных мигрантов.

Либерализация миграционной политики России в 2007 году, предложившей не запретительные, а разрешительные механизмы регулирования миграции, позволяющие благодаря простым процедурам регистрации и трудоустройства расширить легитимное пространство и вывести миграцию из тени, вызвала очередной виток анти-миграционных мер в Москве. Лужков вновь заявил о неприемлемости для Москвы уведомительного принципа регистрации мигрантов. Был введен запрет на работу лиц, не имеющих российского гражданства, на рынках и в сфере торговли, предложены дополнительные контрольные процедуры, такие как: предоставление регистрации лишь тем из мигрантов, кто уже заключил и представил договор найма жилого помещения, или выдача трудовой карты лишь тем, кто уже нашел работу.

Одновременно с этим в Москве делались определенные шаги, облегчающие интеграцию мигрантов. Была организована служба «одного окна», где мигрант мог оформить все необходимые документы, была введена пластиковая карта «иностранного гостя», позволяющая использовать некоторые виды московского социального сервиса, с 2004 года дети мигрантов, независимо от регистрации родителей, принимались в школу.

В 2005 году московские власти разработали «Концепцию московской миграционной политики», которая должна была стать  ответом на нараставшие антимиграционные настроения и все громче раздававшиеся голоса тех, кто считал, что «присутствие международных мигрантов в Москве является существенным фактором, ущемляющим в ряде случаев права москвичей»⁹.

В качестве приоритетной цели Концепции была заявлена «…нейтрализация негативных прямых и косвенных следствий усиления трудовой миграции, коррекция ее структуры и борьбы с нелегальной формой осуществления, которая … является преобладающей». Понятие «нелегальности» в применении к мигрантам в Москве выглядело крайне двусмысленно. В эту категорию попадали одновременно лица, нелегально въехавшие в страну, и лица, нарушившие правила московской регистрации, и, согласно московской логике, находящиеся в городе на «нелегальном» положении. Первых в Москве очень немного. Львиная доля в миграционном обмене столицы принадлежит российскому межрегиональному обмену населением. По состоянию на 2005 год на его долю приходилось более 70%. Основным поставщиком мигрантов являлась Центральная Россия, прежде всего, Московская область (45,2%). Вторым по значимости российским поставщиком приезжих был Северный Кавказ (15,1%). Мигранты из стран СНГ и Балтии составляли в конце 1990-х чуть более трети миграционного прироста населения Москвы, но к середине 2000-х этот поток сократился почти втрое! Основные пропорции между странами миграционного исхода стабильно сохраняются: в лидерах числятся государства, имеющие с Россией безвизовый режим пересечения границ: Украина, Казахстан, страны Закавказья¹⁰ и Средней Азии (рис. 4), следовательно, их граждане находятся на территории России легально. Их правовые нарушения связаны не с нелегальным пересечением границы, а с превышением установленных сроков пребывания в России, теневой занятостью без официального разрешения  и необходимостью совершать периодические поездки на родину для очередного пересечения границы и формальной легализации своего положения. Когда московские власти заявляют о нелегальной миграции, то речь идет об отсутствии регистрации в Москве, теневом рынке рабочей силы и превышении сроков пребывания в стране. Проблема эта была в значительной степени решена в 2007 году, но не благодаря миграционной политике Правительства Москвы, а в результате либерализации миграционной политики РФ, упрощения правил регистрации и получения разрешений на работу.

Рисунок 4. Сравнительная структура постоянной и временной трудовой миграции в Москву из стран СНГ в 2007 году

Источник: Зайончковская Ж.А., Мкртчян Н.В. Роль миграции в динамике численности и состава населения Москвы / Иммигранты в Москве / Институт Кеннана; под ред. Ж.А. Зайончковской. –М.: «Три квадрата», 2009. с. 39.

⁷ Пятилетова Л. Москвичи пяти морей. Михаил Соломенцев: Ставку нужно делать на то, что объединяет жителей столицы. Российская газета. Центральный выпуск. № 5208 (129). 16 июня 2010.
⁸ Заключение комитета конституционного надзора СССР от 11.10.1991 № 26 (2-1) «О разрешительном порядке прописки граждан». Законодательство России. Инфоправо. http://infopravo.by.ru/fed1991/ch01/akt10870.shtm
⁹ Юдина Т.Н. Международная миграция в Москве: социолого-экономический анализ влияния на социальные процессы. // Миграционная ситуация в Москве. Информация и общественное мнение. М.: Комитет по телекоммуникациям и СМИ Правительства Москвы. «СИМПТОМ», №10 (128), 2002. с. 53
¹⁰ Нестабильный визовый режим пересечения границы существовал с 2000 года только с Грузией. Периодические конфликты, возникающие на уровне российских и грузинских правящих элит, провоцировали административные «репрессии» против граждан Грузии, проживающих в Москве, связанные с несоблюдением визовых формальностей.