Проблемы, залитые деньгами

Наталья Зубаревич
(Опубликовано каналом "Opec.ru" 19 июля 2010 года, http://opec.ru/1299830.html)

Ручное управление делает многие процессы непонятными и непредсказуемыми. В этом можно убедиться на примере поддержки региональных бюджетов. Денег на продолжение такой политики больше нет, а если есть, то давать их Москва уже не хочет, свидетельство тому — передача ответственности по некоторым соцпрограммам на региональный уровень, отмечает директор региональных программ Независимого института социальной политики (НИСП) Наталья Зубаревич

Каким путем пройти кризис?

Тенденции нынешнего кризиса можно сравнить с кризисом конца 1990-х годов. Исследования Независимого института социальной политики (НИСП) показывают, что в тогда сокращение занятости было небольшим (на 15%) на фоне резкого снижения заработной платы в 2,5 раза при спаде экономики в 2 раза. Россия продемонстрировала особый путь адаптации: не через стандартное для других стран высвобождение работников, а через распределение кризисных издержек на всех занятых — кризис проходил путем массового масштабного снижения заработной платы. Изменился ли этот тренд в ходе нового кризиса?

По методике измерения безработицы МОТ нынешнее снижение занятости оказалось более мягким по сравнению с 1990-ми. Если же учитывать и открытую, и все формы скрытой безработицы, то ее уровень достигает 13%.

То есть масштабы сокращения занятости сопоставимы с кризисом 1998 г. В конце 2008 года эксперты гадали — сдвинемся в сторону снижения зарплаты, как было в 90-е, или в сторону безработицы — то есть, произойдет ли, наконец, санация рынка труда. Мы пошли особым путем — ни туда, и ни туда.

Рисунок 1. Численность безработных, неполно занятых и занятых на общественных работах в 2009 г., млн. чел.

Безработица по МОТ шла с сезонной цикличностью: летом наблюдался спад, осенью — умеренный рост. Неполная занятость зимой (нараставшая в виду того, что предприятиям не разрешали увольнять людей очень долго), в январе-марте оказалась на пике — 2,9 млн. чел., в августе-сентябре — 2 млн. чел., в ноябре — 1,6 млн. чел. и осенью снова выросла до 1,8 млн. чел., потому, что увольнять все еще было «не очень можно».

Помимо неполной занятости, типичной для 90-х, на этот раз мы столкнулись с новым, атипичным форматом, которого раньше не было, и который локализовал потенциал недовольства и протеста посредством привлечения на общественные работы, почти двух миллионов человек. Сложив неполную занятость с общественными работами, получаем три-четыре миллиона человек в скрытых формах безработицы, которая финансируется в основном государством и в меньшей степени бизнесом, им эти скрытые формы безработицы, то есть неполная занятость и административные отпуска, дешевле обходятся. Этот навес висит до сих пор, фактически, это отложенная безработица и отложенная проблема для рынка труда — проблема трудоустройства реально оказавшихся не нужными в общественном производстве людей.

Безработица в региональном разрезе

Масштабы проблемы занятости в регионах можно оценить при суммировании открытых и скрытых форм безработицы. Таким путем можно выявить регионы с максимальными проблемами (см. рис. 2). Следует отметить, что для занятости на общественных работах не существует помесячных измерений (учет ведется нарастающим итогом в течение года), поэтому ее уровень может быть завышенным. Кроме того, некоторые регионы сознательно увеличивают занятость на общественных работах для получения большего объема федеральных трансфертов.

Рисунок 2. Регионы с самой высокой суммарной долей безработных по методологии МОТ и скрытой безработицей, на конец 2009 г., %

Уровень безработицы по МОТ принципиально не изменился  нигде, за исключением регионов, максимально задетых кризисом, прежде всего, это металлургические и в меньшей степени машиностроительные регионы, где на полную мощность работал формат скрытой безработицы.

Росстат специфически оценивает неполную занятость — только по крупным и средним предприятиям. В реальности же 3,4% от всех занятых надо умножать, как минимум, на два. То есть в режиме неполной занятости в проблемных регионах оказалось не 5–8%, а примерно 10–15%.

Суммируя все формы (безработицу по  МОТ, неполную занятость и общественные временные работы), выходим на уровень 20–25% безработицы. Но ее нет на улице, она профинансирована — всего по 4900 рублей пособия «на нос», но люди протестовать не идут, опасаясь не получить и этого.

На крючке сидят почти четыре миллиона человек, и это навес никуда не девается, он будет до тех пор, пока государству будет не жалко денег. Ему уже жалко. Поэтому власти заявляют, что «безработица будет большой тяжелой проблемой 2010 года», и это означает одну простую вещь — устали сдерживать. И 2010-й год по этой проблеме будет более любопытный, чем 2009-й. Безработица не может быть законсервирована навечно.

В этих «рестриктных» условиях есть чемпионы по выдаиванию федеральных денег (см. рис. 2): более 25% безработицы — это ж надо уметь нарисовать столько необходимых общественных работ, чтобы получить в форме трансфертов от Москвы  8% от всех доходов регионального бюджета. Этот гроссмейстерский результат принадлежит Татарстану.

В этой республике доля занятых на общественных работах достигала в 2009 г. 13% всех занятых и превышала суммарную долю безработных по методологии МОТ и занятых неполное время. При весьма умеренных темпах промышленного спада в этом регионе трудно поверить в необходимость столь массовых общественных работ. Однако такая политика имеет свою оборотную сторону — модернизация рынка труда республики еще больше замедляется.

Для других регионов суммарный индикатор более четко выявляет кризисные проблемы занятости. Они концентрируются в регионах Поволжья с машиностроительной специализацией, затем идут регионы Урала и, в меньшей степени, Центра, где относительная близость к столичной агломерации помогает смягчать проблемы безработицы с помощью трудовых миграций.

Как давали

Федеральный бюджет грохнулся ощутимо, а региональные бюджеты упали всего лишь на 4% за 2009 год. Центр вливал первые восемь месяцев так, что федеральные трансферты выросли в полтора раза. По регионам уровень дотационности составил в среднем 27% (годом ранее было в среднем примерно 18%).

Формальный критерий выравнивания через трансферты был реально запущен во второй половине года. Доливали ручными инструментами. Почти в ¾ регионов бюджеты выросли — кризис кризисом, а жизнь продолжалась.

Доля трансфертов и то, из чего эти трансферты складываются — это картинка о том, как в России устроена система власти. Дотации на выравнивание, не совпадают по доле общих трансфертов, затем идут дотации на сбалансированность. Это иллюстрация, показывающая, как работает ручное управление.

Рисунок 3. Доля разных видов трансфертов из федерального бюджета в доходах консолидированного бюджета региона в 2009 г., %

Кому-то за слияние регионов до сих пор платят, у кого-то были проблемы с уходом крупного собственника — бюджетоплательщика, Чечне просто надо дать, и Краснодарсокму краю тоже — так надо по логике власти. А дальше начинаются игры субсидиями — на реализацию ФЦП, потому что это Калининград и Приморский край. Затем подключается совершенно новый инструмент — поступления от Фонда ЖКХ, их масштаб очень серьезный. И, наконец, субсидии, субвенции на занятость, которые тоже играли свою роль, а также прочие трансферты (это в основном социалка, без занятости), они были тоже разными, но отличались не кардинально, остальные деньги размазали довольно ровным слоем.

Как расходовали

Как на все это счастье регионы отреагировали своими расходами?

Деньги ЖКХ шли в основном в первой половине года, а когда щедрость немножко поубавилась, ЖКХ рухнуло сразу на 16% (см. рис. 4).

Рисунок 4. Динамика расходов косолидированных бюджетов регионов, 2009 к 2008 г., %

До августа включительно региональные бюджеты были в плюсе, и денег им добавили настолько, что хватило на 30 с лишним процентов поднять социальные выплаты. Понятно, что требовать эффективной рациональной политики расходования средств под крики «кризис-кризис!», в то время, когда деньги можно брать лопатой, довольно бессмысленно.

В стране есть регионы, которые как раз в кризис в разы, или хотя бы на 20–30%, наращивали доход расход на госуправление (красным цветом, рис. 5).

Рисунок 5. Динамика расходов на государственное управление и национальную экономику, 2009 к 2008 г., %

Расходы на управление наращивали в Ингушетии, в Санкт-Петербурге, в Самарской области. Большинство регионов все-таки вело себя приличней, так резко расходы на управление не наращивали, но, тем не мене, «орлы» все-таки есть.

Практически во всех регионах динамика роста расходов на соцполитику (на 80% это соцвыплаты) была опережающей по отношению к динамике всех доходов.

Федеральный центр в  2009 г. начал постепенно перекладывать проблемы поддержки региональных льготников на бюджеты регионов

Просело здравоохранение. В большинстве регионов более-менее держится образование, там не на чем сэкономить, в основном там зарплата и жилищно-коммунальные услуги. А в здравоохранении можно поработать творчески и большинство регионов этим занимаются.

Ко второй половине 2009 года стала понятной трансформация федеральной политики: устали давать деньги. И в первую очередь экономия началась на том, что не удалось сэкономить в 2005 году — добавки денег были минимальны для региональных категорий льготников.

Софинансирование выплат региональным категориям льготников выросло несущественно (на 4–7%) по сравнению с федеральными категориями льготников и с расходами бюджетов регионов на выплаты социальных пособий населению (рис. 6). Это означает, что отвечая за «своих» льготников, федеральный центр уже в 2009 г. постепенно перекладывал проблемы поддержки региональных льготников на бюджеты регионов. В 2010 г. из федерального бюджета будут софинансироваться только меры по поддержке самой немногочисленной категории региональных льготников — пострадавших от репрессий.

Рисунок 6. Динамика объема федеральных трансфертов на поддержку отдельных категорий льготников и расходов бюджетов регионов на социальные пособия населению, 2009 к 2008 г., %

Региональная картина достаточно пестрая, хотя в большинстве регионов динамика роста трансфертов федеральным льготникам выше, а снижение трансфертов на жилищные субсидии максимально по сравнению с другими видами (рис. 6). Но есть регионы, в которых федеральные трансферты для выплат жилсубсидий населению увеличились в 2–2,5 раза — это Чукотка, Дагестан, Воронежская и Белгородская области, Забайкальский край. Сам список таких регионов показывает, что логику процесса искать бессмысленно. Так договорились. Это и есть ручное управление. По той же причине выросли в 2–3,5 раза федеральные трансферты на субсидии региональным льготникам в Ленинградской, Вологодской, Самарской областях, республике Татарстан, а на Чукотке рост был девятикратным.

По закону, в 2005 году полномочия регионов и федерации разведены по двум категориям льготников. Широким потоком в подавляющем большинстве регионов, включая тот же Татарстан, хотя он и донор, софинансировались региональные категории льготников. Те, на ком пытался федеральный бюджет сэкономить — региональные категории льготников, «их у вас слишком много».

В подавляющем числе регионов субсидии на поддержку распределяются по доминирующему принципу: «этому дала, а этому не дала». Найти сколь-нибудь понятную логику, кому отстегнули, а кому нет, невозможно, потому что это всегда случай частных договоренностей двух конкретных лиц. Это режим ручного управления в своем полном перфекционизме — непредсказуемый, неопределяемый и неэффективный.

И если это так, то бесполезно прогнозировать, что будет.