Государственная поддержка семей с детьми в Европе

Авдеева M.A.¹
(Опубликовано в cборнике "Инновационное развитие экономики России: ресурсное обеспечение: Вторая международная конференция; Москва, МГУ им. М.В.Ломоносова, экономический факультет; 22-24 апреля 2009 г., Сборник статей: Том 3. Под ред. В.П. Колесова и Л.А. Тутова. - М.: Экономический факультет МГУ, ТЕИС, 2009. с. 601-616)

Быстрое изменение демографической ситуации за последние десятилетия заставило большинство европейских стран создать новую или модифицировать уже существующую систему поддержки семьи. Снижение рождаемости, начавшееся в большинстве европейских стран в середине 1970-х годов, вызвало изменение государственной политики в сторону мер, позволяющих максимально реализовать репродуктивные намерения семьи.

Рисунок 1. Изменение рождаемости в некоторых европейских странах

Источник: построено автором по данным OECD, Social and Welfare issues, Family and children database².

Как видно из рисунка 1, за последние тридцать лет во многих Европейских странах рождаемость упала ниже уровня простого воспроизводства. Так в 1980 г. 19 из нынешних 47 стран-членов Евросоюза суммарный коэффициент рождаемости превышал отметку в 2,1. В 1990 году количество таких стран сократилось до 10, а с наступление нового века только Исландия и Франция были близки в уровню простого замещения. В большинстве же стран суммарный коэффициент рождаемости упал ниже 1,5³. В настоящее время уровень простого воспроизводства превосходит только Исландия, в 2006 году суммарный коэффициент рождаемости составил 2,07⁴.

Столь низкий уровень рождаемости является предметом беспокойства самого общества и его политических сил. Собственно, рождаемость можно назвать стратегическим фактором развития любой станы, поскольку уровень рождаемости вместе с уровнем смертности определяют колебание численности населения страны. А численность населения – это и есть один из важнейших факторов благополучия страны. Малая численность – это постоянная угроза от соседей, а также потенциальные экономические проблемы внутри страны. Слишком большая численность может привести к нехватке ресурсов, ограниченных внутри страны.

Один из наиболее действенных инструментов воздействия на уровень рождаемости – это семейная политика, поддержка семей с детьми. Семейная политика заметно отличается от страны к стране. В некоторых странах она существует с давних пор и постоянно эволюционирует, адаптируясь к новым проблемам, встающим перед семьями. В других странах она относительно новая и все еще представляет собой набор социальных мер, не связанных между собой.

Эволюция семейных отношений, рост числа разводов, формирование новых форм партнерских союзов, рост внебрачных рождений и числа неполных семей, - все это побуждает европейские страны не только увеличивать помощь семье, но и разрабатывать новые ее формы⁵.

Государственная поддержка семей с детьми - одна из важных составляющих семейной политики любой европейской страны. Анализ опыта европейских стран очень важен для России, особенно на сейчас – на пути поиска оптимальной системы мер поддержки семьи.

При проведении любой политики явное предпочтение отдается коррекции существующих практик, в том числе зарубежных⁶. Это проще и менее болезненно, чем полностью перестроить существующую систему, поэтому для нашей страны так важно знать и понимать опыт других стран. В нашем исследовании мы попытались систематизировать существующие режимы социального обеспечения семей в Европе и кратко их охарактеризовать.

Различных классификаций режимов семейной политики немало. Среди них классификации по географическому признаку, по различным мерам семейной политики. Мы предпочли использовать классификацию Эспина-Андерсена по режиму социального обеспечения в стране. Эспин-Андерсен исследует в своих работах понятие «welfare capitalism», которое описывает появившуюся в начале 20 века практику крупных предприятий предоставлять работникам дополнительные социальные услуги⁷. В нашем исследовании мы будем использовать термины «социальное обеспечение» и «режим социального обеспечения». Следует отметить, что понятие «социальное обеспечение» включает в себя не только поддержку семей с детьми, но и обеспечение социального благополучия пожилых, которого мы в нашем исследовании касаться не будем. В основе режима социального обеспечения лежит разделение ответственности за создание благосостояния. Ответственность распределяется между рынками, государством и самими семьями. Все три субъекта между собой связаны, и в идеальном варианте должны компенсировать провалы друг друга.

При анализе распределения ответственности за благополучие семьи необходимо точно определить «провал» субъекта в решении той или иной проблемы. Если для определения «провалов» рынка существуют некоторые способы оценки, то в отношении семьи таких оценок нет. Кроме этого на способность семьи самостоятельно справляться с социальными проблемами влияет появление новых рисков, обусловленных изменением демографической ситуацией. Так, например, в связи с падением рождаемости и постарением населения семья сталкивается с необходимостью ухода за пожилыми людьми. Широкое распространение тяжело текущих хронических заболеваний среди пожилых требует специального, интенсивного и затратного ухода, который семья не всегда может обеспечить. Семьи становятся менее устойчивыми, и очень часто сталкиваются с нехваткой рук для заботы о несамостоятельных членах семьи. При разработке системы мер поддержки семьи нужно понимать, может ли семья, государство или рынок взять на себя те или иные обязательства и выбрать оптимальный источник для них⁸.

В европейских странах многие риски, потребности и проблемы примерно одинаковы. Усиливается неравенство, создаваемое рынками, происходят схожие демографические изменения. При этом всему этому противостоят разные системы социального обеспечения, которые сформировались в странах не только в силу особенностей экономико-демографического развития, но и культурных особенностей страны.

Основную классификацию режимов социального обеспечения Эспин-Андерсен дал в 1990 году в своей работе «The Three Worlds of Welfare Capitalism». В той классификации он рассмотрел 18 стран и разделил их на три группы⁹. Позднее им самим и другими исследователями эта классификация была неоднократно переработана и дополнена. Мы взяли за основу классификацию, предложенную Анн Готье в 2002 году, которая выделила 4 режима: социально-демократический, консервативный, южно-европейский и либеральный¹⁰. На основе этой классификации, мы в свою очередь выделили: либеральный, скандинавский, консервативный государственный и консервативный семейный (табл. 1). В таблице 1 представлены некоторые европейские страны, типичные для того или иного режима социального обеспечения. Предложенная нами классификация не охватывает все страны Европы, однако, это и не является целью нашего исследования, которое призвано охарактеризовать различные системы поддержки семей с детьми в Европе.

Таблица 1. Классификация стран по режиму социального обеспечения

Либеральный режим социального обеспечения характерен для Великобритании, Ирландии, Швейцарии, вне Европы - для США, Новой Зеландии. Основным источником формирования благосостояния при этом режиме является рынок. Это достигается за счет поощрения индивидуальной заботы о благосостоянии семьи и ограничению государственных обязанностей по устранению провалов рынка. В этой модели государству отводится вспомогательная роль по предоставлению помощи наиболее нуждающимся семьям. При либеральном режиме системы институциональной помощи семье в уходе за ребенком сосредоточены в частном секторе, который регулируется рынком. Как видно из таблицы 2, где показан размер государственных расходов на социальное обеспечение в странах с либеральным режимом, наибольшую долю выплат составляют прямые денежные выплаты, т.е. пособия.

Таблица 2. Государственные расходы на поддержку семей (% от ВВП) а странах с либеральным режимом социального обеспечения в 2005 г.

Источник: построено автором по данным OECD, Social and Welfare issues, Family and children database.

Для стран с либеральным режимом характерна семейная политика, направленная на сочетание профессиональной деятельности и семейных обязанностей. Отпуск по уходу за ребенком оплачивается невысоко, однако, в этих странах широко распространены различные дошкольные учреждения. При этом оплата подобных услуг весьма высока, в 2004 году плата за посещение двухгодичного дошкольного учреждения составила 24,7 % от средней заработной платы в Великобритании, 33,8 в Швейцарии и 24,8 в Ирландии¹¹. Подобная схема сочетания работы и заботы о детях строится на существенной асимметрии рынка труда по полу. Это, в свою очередь, приводит к потерям в заработке, которые не компенсируются государственными пособиями.

Особенностью либерального режима является смещение от традиционных пособий по бедности к пособиям «работающим бедным»¹². При этом следует понимать, что если право на получение пособия определяется проверкой, то, скорее всего, выплаты будут низкими, охват нуждающихся лиц - недостаточным, а зависимость от социальной помощи – значительной. Такая схема пособий позволяет достигать достаточно высокой занятости женщин на рынке труда (рис. 2).

Рисунок 2. Доля занятых женщин в возрасте 15-64 года¹³ в 2007 году в странах с либеральным режимом социального обеспечения

Источник: построено автором по данным OECD, Social and Welfare issues, Family and children database.

Скандинавский режим социального обеспечения отводит главную роль государству. Эта модель ставит перед собой две основные цели: усилить позиции семей и при этом позволить иметь большую личную независимость для каждого индивида.

Для скандинавских стран характерны универсальные гарантии дохода, высокоразвитая система предоставления услуг по уходу за детьми. Одним из важных компонентов этой системы является продолжительность отпуска по уходу за ребенком до 3-х лет для работающих родителей; здесь важно учитывать предоставление такого отпуска обоим родителям. Отличительной чертой скандинавских стран является самые продолжительные декретные отпуска (с сохранением средней заработной платы), как, например, в Швеции - 53 недели, и в Дании - 47 недель. Несмотря на то, что в странах со скандинавским режимом социального обеспечения отпуск предоставляется как матери, так и отцу, большую часть такого отпуска используют женщины. Один из самых высоких показателей участия отцов в уходе за детьми до 3-х лет в Финляндии - 4,2 %. При этом в Финляндии самая низкая доля (35 %) посещаемости детьми дошкольный учреждений в ряде Скандинавских стран. Так в Дании дошкольные учреждения посещают 62% детей, в Исландии – 59%, 44% в Норвегии и 40% в Швеции¹⁴. Подобная система обеспечивает стабильное положение семьи во время декретного отпуска и открывает широкий доступ к различным институциональным системам по уходу за ребенком после.

Данный режим социального обеспечения весьма дорогой для государственного бюджета (табл. 3), высокая налоговая нагрузка является очевидным слабым местом подобного режима. Финансирование государственной поддержки семьи распределяется практически поровну между прямыми выплатами и финансированием институциональных форм ухода за ребенком.

Таблица 3. Государственные расходы на поддержку семей (% от ВВП) в странах со скандинавским режимом социального обеспечения в 2005 г.

Источник: построено автором по данным OECD, Social and Welfare issues, Family and children database.

Несмотря на высокие налоги, массовая система поддержки уровня дохода эффективно препятствует бедности. На рисунке 3 представлен уровень бедности в некоторых европейских странах. Уровень бедности среди детей ниже, чем уровень бедности всего населения во всех скандинавских странах, за исключением Исландии. В странах с либеральным режимом уровень детской бедности существенно превышает уровень бедности для всего населения. Это свидетельствует о наличии «провалов» семьи в обеспечении благополучия детей. В странах со скандинавским режимом функцию обеспечения благополучия и благосостояния детей берет на себя государство, компенсируя тем самым возможный «провал» семьи.

Рисунок 3. Уровень бедности среди детей младше 18-ти лет в некоторых европейских странах в 2008 г.

Источник: построено автором по данным OECD, Social and Welfare issues, Family and children database.

Широкое распространение и легкий доступ к различным формам дошкольного и школьного ухода за ребенком повышает гибкость рынка труда - позволяет наиболее полно задействовать потенциал женщины на рынке труда. На рисунке 4 показана динамика уровня женской занятости, как мы видим, доля занятых в экономике женщин чрезвычайно высока, даже по сравнению с либеральным режимом. Отметим, что либеральный режим считается наилучшим с точки зрения поощрения занятости при помощи механизма поддержки «работающих бедных»¹⁵.

Рисунок 4. Доля занятых женщин в возрасте 15-64 года16 в 2007 году в странах со скандинавским режимом социального обеспечения.

Источник: построено автором по данным OECD, Social and Welfare issues, Family and children database.

Консервативный режим свойственен большинству стран континентальной Европы. Основной характерной чертой этого режима является стойкая приверженность традиционной ответственности семьи за свое благополучие. Наиболее это выражено в Южной Европе, наименее в Бельгии и Франции. Поэтому мы разделили Консервативный режим на государственный, который в свою очередь можно разделить на «активную» поддержку, как во Франции и Бельгии и «ограниченную поддержку, как в Германии и Австрии. И на «семейный» – в Испании, Италии, Португалии. Здесь наибольшее значение придается обеспеченности главы семейства.

В странах консервативного (государственного) режима с «активной» государственной поддержкой удачно сочетается институциональный сектор по уходу за ребенком, длительные оплачиваемые отпуска и существенные денежные пособия на детей разного возраста. Это позволяет иметь сравнительно высокую женскую занятость, невысокий уровень бедности среди детей. Следует отметить, что при такой системе государство имеет возможность практически безболезненно корректировать рынок труда при помощи изменения уровня женской занятости. Так серия мер семейной политики 1984 года во Франции была направлена на привлечение женщин на рынок труда, а система мер 1994 года наоборот поощряла частичную занятость женщин во время ухода за маленьким ребенком, или полный уход в декретный отпуск. Таким образом, перераспределение финансовых средств в сфере поддержки семей позволило снизить напряженность на рынке труда.

В странах с «лимитированной» поддержкой семьи государством заметна менее сбалансированная схема пособий и сети дошкольных учреждений по уходу за детьми.

В странах консервативного (семейного) режима мы наблюдаем низкие показатели социальной поддержки семей и низкие показатели рождаемости. Для этих стран характерен «дефицит» семейной политики и самые низкие затраты государства на поддержку семей с детьми. Объем пособий, выплачиваемых семья, незначителен, отпуска по уходу за ребенком сравнительно длительные, но низкооплачиваемые.

Широкое распространение социального страхования также усиливает смещение акцентов в сторону семьи (табл. 4). Наибольшее финансирование государственной поддержки семьи мы наблюдаем во Франции, наименьшее в Испании. Подобные схемы распределения ответственности весьма неэффективны в борьбе с детской бедностью (рис. 3). Как мы видим, очень высок уровень детской бедности по сравнению со всем население Германии – среди стран с консервативным (государственным) режимом, и среди всех стран консервативного (семейного) режима.

Таблица 4. Государственные расходы на поддержку семей (% от ВВП) в странах с консервативным режимом социального обеспечения в 2005 г.

Источник: построено автором по данным OECD, Social and Welfare issues, Family and children database.

Жизнеспособность таких схем в настоящее время все более подвергается сомнению, поскольку предлагаемые ей меры неэффективны в отношении женщин, имеющих особое положение на рынке труда. Выраженная опора на семью устраняет многие социальные риски, и в тоже самое время негативно сказывается на стремлении женщин к экономической независимости и индивидуальной свободе (рис. 5). Подобное противоречие парадоксальным образом оказывается причиной низкой рождаемости.

Рисунок 5. Доля занятых женщин в возрасте 15-64 года¹⁷ в 2007 году в странах с консервативным режимом социального обеспечения

Источник: построено автором по данным OECD, Social and Welfare issues, Family and children database.

Уровень занятости женщин в странах консервативного режима не превышает 65 %, тогда как в скандинавских странах он составляет более 80%, а в странах с либеральным режимом порядка 70 %. При этом самые высокие показатели рождаемости (рис. 1) именно в странах скандинавского режима, и Франции – представительнице консервативного (государственного) режима. Если рассмотреть распределение стран в зависимости от суммарного коэффициента рождаемости и уровня женской занятости (рис. 6), то страны располагаются не совсем в соответствии с нашей классификацией.

Рисунок 6. Взаимосвязь суммарного коэффициента рождаемости и уровня женской занятости в странах с разными режимами социального обеспечения

Источник: построено автором по данным OECD, Social and Welfare issues, Family and children database.

В качестве дискриминирующего фактора в данном случае мы рассматриваем семейную политику – продолжительность отпуска по уходу за ребенком, а также доступность и распространенность институциональной формы ухода за детьми. Так, сочетание сравнительно высокой женской занятости в Швейцарии с низким суммарным коэффициентом привело к расположению ее ниже стран, входящих с ту же группу. Аналогичная ситуация наблюдается в Германии. Существенная разница в суммарном коэффициенте рождаемости расположила Австрию и Германию (обе входят в группу стран консервативного (государственного) режима с «лимитировано» поддержкой семей) на значительно расстоянии друг от друга. Упоминавшаяся выше ограниченность использования различных дошкольных учреждений в уходе за ребенком в Финляндии выделила ее среди скандинавских стран, приблизив к странам либерального режима, Великобритании и Ирландии.

Несмотря на существенные различия в уровне и результативности систем государственной поддержки семей с детьми в европейских странах, опыт этих стран неоценим для России на данном этапе становления семейной политики в нашей стране.

¹ м.н.с, МГУ имени М.В. Ломоносова, экономический факультет, лаборатория экономики народонаселения и демографии
² Здесь и далее: http://www.oecd.org/document/4/0,3343,en_2649_34819_37836996_1_1_1_1,00.html
³ Neyer G., Andersson G. Consequences of family policies on childbearing behavior: Effects or artifacts? - Population and Development Review 34(4), 2008, p. 699
⁴ www.oecd.org
⁵ Thйvenon O. Les politiques familiales des pays dйveloppйs : des modиles contrastйs. -Population et Sociйtйs No 448, 2008 (September), , p. 1
⁶ Эспин-Андерсен Г. Снова на пути к хорошему обществу? – SPERO №5, 2006. – с. 7-32
⁷ Там же, с. 7
⁸ Там же, с. 18
⁹ Esping-Andersen G. The Three Worlds of Welfare Capitalism. - Princeton: Princeton University Press, 1990, 266 p.
¹⁰ Gauthier A.H. Family policy in industrialized countries: is there convergence? -Population (English ed.) Vol. 57, No 3, 2002, p. 453
¹¹ www.oecd.org
¹² Эспин-Андерсен Г. Снова на пути к хорошему обществу? – SPERO №5, 2006. – с. 21
¹³ в общем числе занятых в экономике
¹⁴ Thevenon O. Les politiques familiales des pays developpes: des modeles contrastes // Population et Societes. 2008. September. № 448. P. 4.
¹⁵ Эспин-Андерсен Г. Снова на пути к хорошему обществу? – SPERO №5, 2006. – с. 7-32
¹⁶ в общем числе занятых в экономике
¹⁷ в общем числе занятых в экономике