От красного к седому: третий "переходный период" стареющего населения в странах Восточной Европы и бывшего Советского Союза. Обзор

Обзор книги "From Red to Gray. The "Third Transition" of Aging Populations in Eastern Europe and the former Soviet Union". The World Bank, Washington, 2007. Полностью опубликовано на сайте Всемирного банка: http://siteresources.worldbank.org/ECAEXT/Resources/publications/454763-1181939083693/Overview_Russian.pdf

Введение

Страны Восточной Европы и бывшего Советского Союза переживают третий переходный период, который пересекается с недавними переходными явлениями в области экономики и политики. В 2025 году каждый пятый житель Болгарии будет старше 65 лет, тогда как в 1990 году эта возрастная категория составляла в общей численности населения страны всего 13 процентов. В период с 2000 по 2025 гг. население Украины сократится на двадцать процентов. А средний возраст граждан Словении в 2025 году составит 47,4 года, что сделает её население одним из самых пожилых в мире.

Этот третий переходный период – старения и сокращения населения – не имеет прецедентов. Темпы старения населения во многих странах крайне высоки – к 2010 году численность населения начнёт снижаться в таких развитых государствах, как Франция, Италия и Япония. Однако уникальное сочетание быстрого старения и низкого уровня доходов населения присутствует только в этом регионе. Действительно, в период между 2000 и 2005 гг. убыль населения превысила показатель 5 000 человек лишь в 16 государствах Восточной Европы и бывшего СССР, а лидерами здесь выступили Россия, Украина, Румыния, Беларусь и Болгария. Ни в одной из стареющих стран нет такой бедности, как в Грузии, где в ближайшие двадцать лет убыль населения составит 800 000 человек: в 2004 году валовой национальный доход составил всего 1060 долларов США на душу населения. Ни в каких других странах мира нет необходимости решать двойную проблему, связанную с быстрым старением населения и незавершённостью перехода к развитым рыночным институтам, которые позволили бы преодолеть негативные экономические последствия такого старения.

В данном исследовании рассматриваются возможные последствия этого третьего переходного периода. Анализируются прогнозы и перспективы политики по целому спектру проблем, – от ситуации на рынках труда до политики пенсионного обеспечения, от здравоохранения до сбережений и рынков капитала. Делается вывод: несмотря на то, что процессы старения в регионе идут в условиях беспрецедентно низкого уровня институционального развития, страны смогут избежать тяжёлых экономических последствий, если им удастся ускорить переход к рыночной экономике и реализовать ряд долгосрочных мер, направленных на решение проблемы старения населения.

В исследовании сформулированы два основных положения, которые рассматриваются с учётом особенностей старения населения в разных странах региона:

• Старение отнюдь не предполагает снижение темпов экономического роста. Старение не останавливает рост, при условии реализации политики, стимулирующей рост производительности и повышение экономической активности населения.
• Проведение взвешенной политики может смягчить влияние старения населения на расходование государственных средств. Существуют механизмы, позволяющие смягчить ожидаемое резкое увеличение государственных расходов (особенно в части пенсионного обеспечения и здравоохранения). Главное, вовремя их запустить и полностью реализовать.

Старение отнюдь не предполагает снижение темпов экономического роста

Эмпирические данные по ряду стран подтверждают наличие сильной отрицательной связи между старением населения и динамикой роста внутренних сбережений. Вместе с тем, эти данные нельзя автоматически применять к старению населения стран Восточной Европы. Практически для всех (за редким исключением) новых членов Европейского Союза (ЕС) из Центральной Европы сокращение сбережений, вызванное демографическими процессами, будет компенсироваться более высокими доходами, полученными в первые годы быстрого экономического роста, а также способностью фирм обращаться на мировые рынки капитала для удовлетворения своих потребностей в инвестициях.

Сокращение предложения рабочей силы по мере старения населения тоже не является постулатом. В большинстве стран региона можно увеличить долю экономически активного населения достаточно простыми мерами. Вместе с тем, решающее значение имеют два других фактора. Важно, что снижение численности работников можно компенсировать ростом производительности труда, в частности, если в системе образования будут внедрены гибкие модели непрерывного обучения, если инвестиции в новые технологии и другие факторы производства не будут сдерживаться низким значением иностранных и внутренних сбережений и если реорганизация предприятий позволит труду и капиталу по-прежнему находить новые и более производительные формы и секторы производства. Кроме того (если позволят политики), дефицит рабочей силы может быть легко покрыт за счёт миграции внутри региона, - поскольку сегодня большая часть мигрантов из центрально-европейских стран-членов ЕС удовлетворяет спрос на определённые навыки в ряде стран Западной Европы.

Проведение взвешенной политики может смягчить влияние старения населения на расходование государственных средств

Многим странам региона действительно придётся значительно увеличивать расходы на здравоохранение, уход за престарелыми и государственное пенсионное обеспечение. Однако авторы исследования полагают, что последствия процесса старения населения можно смягчить благодаря трём факторам. Во-первых, непосредственное воздействие старения на общую сумму расходов на здравоохранение невелико, и в значительной мере рост расходов в этом секторе обусловлен технологическими факторами, не связанными со старением. Во-вторых, вследствие старения населения снижается спрос на государственные расходы в сфере образования, поскольку сокращение числа учащихся при значительной доле расходов на образование, предусмотренных в большинстве национальных бюджетов, дает возможность экономии средств. В-третьих, у большинства стран есть в запасе время (больше двадцати лет), чтобы провести активные реформы, позволяющие оптимизировать структуру сектора здравоохранения и спрос на его услуги, реализовать гибкие программы долгосрочного ухода за немощными престарелыми людьми и реформировать систему пенсионного обеспечения таким образом, чтобы она обеспечивала достаточный доход после выхода на пенсию при сохранении финансовой устойчивости пенсионных систем.

Опасность кроется в успокоенности. Шок от старения населения окажется наиболее сильным в том случае, если лица, ответственные за выработку политики, не проявят достаточной активности или дальновидности и не реализуют реформы в сфере расходования государственных средств в условиях, когда общие направления таких реформ уже известны.

Процессы старения населения в регионе идут очень неравномерно; при этом темпы “второго” (экономического) перехода также крайне неравномерны. Перенасыщенные специалистами государственные больницы и унаследованные системы пенсионного обеспечения, в рамках которых предусмотрены щедрые выплаты при небольшой базе налогообложения, ложатся тяжёлым бременем на бюджет. Субсидируемые предприятия, содержащие армии работников с низкой производительностью труда, и системы образования, не способные дать гибкие, востребованные рынком навыки, не могут обеспечить рост производительности. Кроме того, несмотря на политическую открытость, обеспеченную “первым” (политическим) переходом, во многих странах ещё не сформировались достаточно зрелые институты, которые позволяют принимать твердые решения, рассчитанные на долгосрочную перспективу.

Решение указанных проблем зависит от специфики темпов старения, масштабов и глубины институциональных преобразований в той или иной стране. В исследовании рассматриваются проблемы, с которыми сталкиваются три группы стран (см. рис. 0.1):

(по вертикали): прогнозируемая доля населения старше 65 лет, 2025 г. (%)
(по горизонтали): индекс перехода, ЕБРР, 2006 г.

“Стареющие” страны, приступившие к осуществлению реформ позже: Армения, Азербайджан, Беларусь, Босния и Герцеговина, Грузия, Казахстан, БЮР Македония, Молдова, Черногория, Российская Федерация, Сербия и Украина.

“Стареющие” страны, приступившие к осуществлению реформ раньше: Албания, Хорватия и новые члены ЕС.

“Молодые” страны, приступившие к осуществлению реформ позже: Кыргызская Республика, Таджикистан, Туркменистан и Узбекистан.

Рисунок 0.1. Различные сочетания демографических и экономических проблем в странах региона

Источник: Расчёты специалистов Всемирного банка на основании данных ООН за 2005 г. и ЕБРР за 2006 г.

Примечание: Турция не вошла ни в одну группу стран, несмотря на то, что она тоже относится к данному региону, ввиду отсутствия данных по индексу перехода. К группе новых стран-членов ЕС относятся: Болгария, Чешская Республика, Эстония, Венгрия, Литва, Латвия, Польша, Румыния, Республика Словакия и Словения.

На момент выхода публикации отдельные показатели для Сербии и Черногории отсутствовали. В таких случаях в публикации приведены агрегированные данные.

ЕБРР – Европейский банк реконструкции и развития.

• “Молодые” страны, приступившие к осуществлению реформ позже. К этой категории относятся четыре страны Центральной Азии с низким уровнем дохода - Кыргызская Республика, Таджикистан, Туркменистан и Узбекистан. В последующие два десятилетия население этих стран будет расти. Перед ними стоят серьёзные задачи стратегического характера, но при этом они осуществили переход к рыночным институтам позже.

• “Стареющие” страны, приступившие к осуществлению реформ раньше. Эта категория включает в себя 10 стран с переходной экономикой, которые недавно стали членами Европейского Союза, а также Албанию и Хорватию. Для них характерно быстрое старение населения и достаточно высокая степень реформирования своих экономических институтов. При условии сохранения нынешних темпов реформ, они вполне способны решить проблемы, которые возникнут в будущем.

• “Стареющие” страны, приступившие к осуществлению реформ позже. К ним относятся остальные бывшие республики СССР, а также многие страны на западе Балкан. Для них старение населения представляет самую серьёзную опасность, - не только из-за происходящих в них демографических процессов, но и потому, что темпы проведения реформ не обеспечивают смягчения последствий такого старения.

Старение и сокращение населения: уникальный демографический переход

В течение последних 50 лет во всех странах Восточной Европы и бывшего СССР население росло, однако в период с 2000 по 2025 гг. в большинстве из них численность населения сократится (см. таблицу 0.1). Этот демографический переход является частью глобальной демографической тенденции роста продолжительности жизни и снижения фертильности, сопровождающейся изменением структуры населения, в которой доминирующее положение начинают занимать пожилые. Разумеется, темпы такого старения в разных странах и регионах неодинаковы. Мир уже был свидетелем небывалых темпов старения населения, однако в странах, где на протяжении десятилетий показатели фертильности были ниже уровня естественного замещения населения, например, в Японии и странах Западной Европы, этот процесс продолжается. В 2050 году медианный возраст европейцев возрастет с 38 (по состоянию на сегодня) до 49 лет и превысит медианный возраст населения Африки более чем на 20 лет. Самой “пожилой” страной мира станет Испания (где к 2050 году свыше половины населения будет старше 55 лет), за ней с небольшим отрывом последуют Италия и Австрия, где медианный возраст, согласно прогнозам, составит 54 года (см. вставку 0.1).

Таблица 0.1. К 2025 г. существенно возрастет число стран региона, где численность населения будет сокращаться, а не расти

Источник: Расчёты специалистов Всемирного банка на основании данных ООН за 2005 г.

Однако самые высокие темпы старения населения в ближайшие два десятилетия будут наблюдаться в странах Восточной Европы и бывшего СССР. Они являются результатом беспрецедентного снижения фертильности и роста продолжительности жизни. Согласно прогнозам, население данного региона (за исключением Турции) сократится почти на 23,5 млн. человек. Самое большое абсолютное сокращение населения ожидается в Российской Федерации, за ней следуют Украина и Румыния. В Кыргызской Республике, Таджикистане, Туркменистане и Узбекистане, а также Албании и Турции рост народонаселения сохранится. Для большинства остальных стран региона прогнозируемые изменения в абсолютной численности населения будут не столь ярко выраженными.

ВСТАВКА 0.1
Демографические прогнозы

В данном исследовании использованы прогнозы численности народонаселения из отчета “Глобальные перспективы народонаселения: Обновленные данные за 2004 г.”, подготовленного Отделом народонаселения Департамента ООН по экономическим и социальным вопросам. Обновленные данные за 2004 год отражали самые последние прогнозы, полученные авторами во время работы над данным исследованием. В марте 2007 г. ООН опубликовала обновленный вариант данных за 2006 г.

Во всех прогнозах народонаселения сначала приводится существующая структура народонаселения, к которой применяют показатели фертильности и смертности, полученные в соответствии с предполагаемыми будущими тенденциями фертильности и смертности. Таким образом, в этом смысле демографические прогнозы представляют собой условные суждения о будущем, в которых учитываются некоторые допущения относительно ключевых последовательных переменных народонаселения (фертильность, смертность и, в меньшей степени, миграция). Прогнозы ООН учитывают неопределённость демографических прогнозов посредством составления четырех вариантов прогноза, в основе которых лежат разные сценарии фертильности (низкая, средняя, высокая или неизменная). В данном исследовании использован прогноз, в основе которого лежит средняя фертильность.

Последствия сокращения численности населения будут ощущаться гораздо острее в некоторых небольших странах, которые в ближайшие двадцать лет потеряют значительную долю своего населения (см. рис. 0.2). В Латвии (2,3 млн. человек) и Литве (3,4 млн. человек) убыль населения превысит десять процентов. Убыль населения в Польше составит 1,6 млн. человек или 4 процента от общей численности населения 38 млн. человек.

Экономические последствия этих изменений будут ощущаться главным образом посредством увеличения доли пожилых людей, т.е. лиц в возрасте 65 лет и старше. В 2000 году в большинстве стран доля пожилых людей (которую мы определяем как процент населения старше 65 лет) не превышала 15 процентов, за исключением Болгарии, Хорватии и Эстонии. Однако к 2025 году этот показатель будет перекрыт во всех странах, кроме семёрки стран с переходной экономикой и Турции (см. рис. 0.3). Наиболее значительное увеличение (8 процентов и более) ожидается в странах, где население уже старше, например, в Чешской Республике, Польше и Словении. Быстрее всего доля пожилого населения будет расти в Боснии и Герцеговине, где она увеличится почти вдвое. К 2025 году в девяти странах доля лиц старше 65 лет составит от 20 до 25 процентов населения, что сопоставимо с ситуацией в Италии, где эта доля, согласно прогнозам, достигнет около 26 процентов.

По мере того, как доминирующее положение в структуре населения будут приобретать пожилые люди, медианный возраст, согласно прогнозам, будет увеличиваться даже в тех странах (главным образом в Центральной Азии и Турции), где уровни фертильности по-прежнему превышают уровни естественного замещения. Ожидается, что в период с 2000 по 2025 гг. в странах, где медианный возраст уже составляет более 35 лет (половина стран региона), будет наблюдаться дальнейшее его увеличение вплоть до 47 лет в Чешской Республике и Словении, что приблизит его значение к показателю Италии 50 лет. Даже в Таджикистане, где медианный возраст составляет всего 18 лет, он возрастет примерно до 26 лет из-за медленного снижения показателей фертильности и роста продолжительности жизни.

(по вертикали): динамика численности населения;

(по горизонтали): Украина, Болгария, Грузия, Беларусь, Латвия, Российская Федерация, Литва, Румыния, Эстония, Венгрия, Молдова, Армения, Хорватия, Чешская Республика, Словения, Польша, Сербия и Черногория, Босния и Герцеговина, Республика Словакия, Казахстан, БЮР Македония, Албания, Азербайджан, Кыргызская Республика, Турция, Туркменистан, Узбекистан, Таджикистан.

Рисунок 0.2. Большинство стран региона в период с 2000 по 2025 гг. ждёт значительная убыль населения

Источник: Расчёты специалистов Всемирного банка на основании данных ООН за 2005 г.

(по вертикали): доля населения:

(красный цвет): 2000 г.;

(серый цвет): 2025 г.;

(по горизонтали): Таджикистан, Узбекистан, Туркменистан, Кыргызская Республика, Турция, Азербайджан, Казахстан, Албания, Молдова, Армения, БЮР Македония, Российская Федерация, Беларусь, Сербия и Черногория, Грузия, Румыния, Республика Словакия, Литва, Эстония, Украина, Босния и Герцеговина, Польша, Латвия, Венгрия, Болгария, Чешская Республика, Хорватия, Словения.

Рисунок 0.3. Доля населения в возрасте 65 лет и старше к 2025 г. будет значительно выше

Источник: Расчёты специалистов Всемирного банка на основании данных ООН за 2005 г.

В ряде стран процессы старения населения в известной мере схожи с теми, что наблюдаются в странах Западной Европы и Восточной Азии. В большинстве развитых стран коэффициенты фертильности были ниже уровня естественного замещения, начиная с середины 70-х годов, и аналогичная тенденция ожидается у восточных соседей региона, включая Китай (но, за исключением Афганистана). Продолжительность жизни в регионе также растёт, хотя сегодня ее уровень выше в развитых странах. Так, в Японии к 2025 году продолжительность жизни женщин достигнет 82 лет, что на 6 лет превышает максимальный прогнозируемый показатель для стран Восточной Европы (Хорватии, Чешской Республики и Словении) и бывшего СССР. Доля пожилого населения в некоторых странах региона также сопоставима с показателями более благополучных соседей: так, в Словении, доля населения старше 65 лет вырастет с 14 процентов в 2000 году до около 23 процентов к 2025 году, - этот показатель занимает промежуточное положение между прогнозируемыми значениями для Великобритании (20%) и Италии (26%).

С другой стороны, ситуация в Казахстане, Кыргызской Республике, Таджикистане, Туркменистане и Узбекистане будет в большей степени напоминать Индию, где, согласно прогнозам, к 2025 году доля населения старше 65 лет составит 8 процентов. Прогнозируемый медианный возраст для Болгарии, Чешской Республики и Словении почти приблизится к показателям Японии и Италии, население которых окажется самым “пожилым” в мире. Прогнозируемый для большинства стран региона медианный возраст (40-45 лет) сопоставим с показателями Великобритании и Ирландии (42 года).

Правительства некоторых стран региона предпринимали попытки смягчить эту динамику старения, различными способами стимулируя рождаемость. Примеры таких подходов, а также ряд более широких инициатив, реализованных в странах Западной Европы, приведены во вставке 0.2.

ВСТАВКА 0.2.
Политика стимулирования рождаемости в Европе

Во многих странах, где показатели фертильности низкие, правительства предпринимали меры, направленные на стимулирование рождаемости. Разумеется, успех таких мер зависит от того, способны ли они компенсировать реальные факторы, приводящие к значительному снижению фертильности в первую очередь. Принимая решение о том, сколько иметь детей, женщина или семья руководствуется многими факторами, среди которых – затраты на воспитание детей, возможности для женщины получить высшее образование и найти работу, экономическое положение домохозяйства, семейное положение (включая развод и сожительство), а также то, насколько удаётся совмещать работу с уходом за ребёнком.

Ниже приведены примеры программ стимулирования рождаемости в некоторых странах Европы.

Примеры мер, направленных на стимулирование рождаемости

Эффективность мер по стимулированию рождаемости интересно рассмотреть на примере Франции, поскольку эта страна имеет большой опыт реализации соответствующих программ и поскольку в последнее время здесь имеет место рост рождаемости. Действительно, во Франции долгое время поощряли многодетность, частично потому, что в некоторых регионах страны изменения в фертильности стали проявляться раньше всех прочих регионов Европы. Впервые оплачиваемый отпуск по беременности и родам был введён в 1913 году, а проект Семейного кодекса появился в конце 30-х годов. Меры по стимулированию рождаемости во Франции предусматривают отпуск по беременности и родам, детские пособия, семейные пособия, пособия родителям-одиночкам, пособия приёмным семьям, а также улучшение жилищных условий для многодетных семей. Отпуска по беременности и уходу за ребёнком (которые предоставляются как матерям, так и отцам) – одни из самых продолжительных в Европе: все работающие женщины имеют право на оплачиваемый 6-недельный дородовой и 10-недельный послеродовой отпуск с сохранением рабочего места при рождении первых двух детей. Кроме того, по истечении отпуска по беременности и родам родители имеют право не выходить на работу до достижения ребенком 3-летнего возраста, и при этом сохраняют за собой право возвращения на своё рабочее место. Во Франции имеется одна из самых развитых сетей государственных детских учреждений, которые обеспечивают полное дневное содержание, начиная с 2-3-летнего возраста. При рождении третьего ребёнка размер пособий увеличивается. В период с 1995 по 1998 гг. во Франции на выплату семейных пособий было направлено 2,3% ВВП.

Тем не менее, согласно прогнозам, фертильность возрастных когорт во Франции продолжает снижаться, и когорта 1970-го года (которой ещё предстоит достичь полной фертильности) достигнет коэффициента фертильности на уровне 1,98 ребёнка на женщину. Такое снижение фертильности отнюдь не является уникальным явлением в Европе. Хотя во Франции фертильность периодов и когорт действительно несколько выше, чем в других европейских странах, данных об эффективности воздействия мер семейной политики недостаточно. Даже если допустить, что такие программы действительно повлияли на фертильность, они не могли повысить фертильность до уровня, превышающего уровень естественного воспроизводства 2,1 ребенка на женщину.

Этот вывод соответствует мнению, которое разделяют многие демографы: меры по стимулированию рождаемости, основанные на трансфертах, дают незначительный эффект. Ряд авторов полагают, что для того, чтобы подобные программы были действенными, в странах необходимо предусмотреть более широкий спектр мер семейной и социальной политики, реализация которых может оказаться слишком сложной и дорогостоящей. Это объясняется тем, что обычные денежные трансферты или налоговые льготы не покрывают в полной мере затрат, связанных с содержанием и воспитанием детей до взрослого возраста, и часто воспринимаются реальными и потенциальными родителями как временные меры. Для того, чтобы такие программы оказывали более серьёзное влияние на репродуктивный выбор, они должны сочетать финансовые стимулы со стимулами, имеющими отношение к работе и семье (McDonald 2000).

Экономические последствия демографического перехода в странах Восточной Европы и бывшего СССР по сравнению с другими “стареющими” странами будут качественно иными (и будут ощущаться более остро). Никогда прежде столь разнородная группа стран не демонстрировала таких темпов старения. В период с 2000 до 2025 гг. доля населения старше 65 лет в Боснии и Герцеговине вырастет почти вдвое, а в таких непохожих странах, как Албания, Азербайджан, Чешская Республика, Казахстан, БЮР Македония, Молдова, Польша, Республика Словакия и Словения она вырастет почти на 60 процентов (см. рис. 0.3). Следует отметить, что в Чешской Республике, Польше, Республике Словакии и Словении это произойдёт на фоне наличия и без того значительной доли пожилого населения, - в 2000 году она составляла свыше 10 процентов.

Еще одним существенным отличием от более развитых “стареющих” стран станет беспрецедентно тесная увязка демографического перехода с всеобъемлющими экономическими и (в известной степени) политическими преобразованиями, которые в большинстве стран региона ещё не завершены. Именно сочетание этих трёх процессов придаёт уникальность ситуации в регионе.

Большинство социальных и экономических последствий старения одинаковы для всех, однако страны Восточной Европы и бывшего СССР в прошедшие два десятилетия лишь приступили к осуществлению политического и экономического перехода к рынку. Теперь им предстоит столкнуться с ещё одним структурным преобразованием, вызванным демографическими изменениями. Распад СССР в 1991 году сопровождался переходом от коммунистической идеологии к демократии, от экономики централизованного планирования – к рынку. В то время как политический переход в той или иной степени завершился почти во всех странах, в некоторых ключевых областях экономических преобразований предстоит ещё немало сделать.

Даже при том, что с 2000 года в странах региона наблюдается экономический рост, уровень дохода и степень институционального развития в них по-прежнему очень низки. В Украине, где в ближайшие двадцать лет убыль населения может оказаться наиболее значительной, уровень дохода едва достигает 6000 долларов США на душу населения по паритету покупательной способности (ППС), что соответствует уровню Алжира и Венесуэлы. Еще в одной стране, испытывающей негативные последствия демографического перехода, - Грузии, доход на душу населения по ППС составляет немногим более 1 000 долларов США, что дает право причислить ее к группе стран, в которой находится Мозамбик и Руанда. Даже самые богатые страны Центральной Европы с точки зрения дохода и степени институционального развития значительно отстают от развитых “стареющих” соседей, таких как Австрия и Италия.

Темпы экономического роста в первое десятилетие перехода, как правило, были выше в тех странах, которые проводили активные экономические реформы:

• После первоначального экономического спада, от которого пострадал весь регион, страны Центральной Европы и Балтии быстро восстановились, провели глубокие и масштабные рыночные реформы и приступили к поддержке интеграционных процессов с Европейским Союзом. В настоящее время их задача состоит в том, чтобы улучшать деловой климат, бороться с коррупцией и повышать качество государственного управления, поддерживать бюджетную дисциплину и баланс, а также искать решения, которые позволили бы обеспечить устойчивость систем здравоохранения, социального и пенсионного обеспечения, дефицит которых усугубляется старением населения.
• Распад региона Западных Балкан носил гораздо более бурный и катастрофический характер, однако входящие в него страны постепенно восстанавливаются и начинают процессы интеграции с остальными странами Европы. Несмотря на то, что они готовятся к вступлению в ЕС, полной нормализации обстановки в них ещё не достигнуто.
• Реформы в странах бывшего СССР шли медленно. Некоторые страны (например, Беларусь и Туркменистан) глубоких экономических преобразований не проводили и значительно отстают от других стран. Страны Кавказа тоже столкнулись с определёнными проблемами, хотя в последнее время наметились позитивные изменения. Россия и Казахстан сумели быстро восстановиться и намерены укреплять своё положение, чему в значительной мере способствует высокий экономический рост, в основе которого - благоприятная конъюнктура на сырьевых рынках.

Не будучи пост-коммунистическим государством, Турция, тем не менее, тоже находится в процессе перехода: страна преодолевает последствия финансового кризиса 2001 года, которому предшествовал период нестабильности в экономике в 90-е годы. Основой кардинальных реформ в экономической сфере являются приватизация, реформирование банковского и государственного сектора, реорганизация системы социального обеспечения и жёсткая кредитно-денежная и бюджетно-налоговая политика. Эти изменения сопровождаются целым рядом реформ в политической и социальной сфере, по мере того, как страна движется в сторону более тесной интеграции с ЕС.

Даже среди наиболее развитых стран региона наблюдаются значительные различия в степени структурных преобразований в экономике, и, соответственно, в повестке дня экономической реформы остаётся немало пунктов. Так, Словения, которая признана одной из наиболее успешных стран с переходной экономикой, по-прежнему не решила проблему относительно неблагоприятного делового климата со слабым законом об инвестициях и неэффективным законом, регламентирующим совершение сделок (ЕБРР 2006). В восьми странах региона (включая Чешскую Республику, Казахстан, БЮР Македонию и Российскую Федерацию) в той или иной форме сохраняется контроль над поступлением прямых инвестиций. В 15 странах ограничены операции с землёй.

Более широкое институциональное развитие также идёт медленно. Качество законов о банкротстве низкое в таких “стареющих” странах, как Грузия, Венгрия, Латвия, Литва, Словения и Украина. Серьёзной нерешённой проблемой остаётся структурная перестройка предприятий: к 2006 году лишь восемь стран-членов ЕС (за исключением Болгарии и Румынии) достигли существенного прогресса в этом направлении. Очень много предстоит сделать в этой связи в таких “стареющих” странах, как Босния и Герцеговина, Грузия, Молдова, Казахстан, Россия, Сербия и Украина.

Большинство стран (за исключением четырёх государств Центральной Азии) к 2025 году будут иметь значительную долю (свыше 10 процентов) пожилого населения (см. рис. О.4). В ближайшие два десятилетия этот показатель не претерпит существенных изменений в Беларуси, Болгарии и Эстонии: там процессы старения большей частью уже произошли. Вместе с тем, в других странах относительное увеличение доли пожилого населения будет заметным.

Проблема с точки зрения политики состоит в том, что значительного прогресса в экономике достигли лишь несколько стран (10 новых членов ЕС, Хорватия и (в меньшей степени) Албания), - для всех них характерна потенциально высокая доля пожилого населения (на рис. 0.4 им соответствует значение 3 и выше по шкале от 1 до 4+, применяемой для индекса ЕБРР). На другом экстремуме находятся четыре республики Центральной Азии (Кыргызская Республика, Таджикистан, Туркменистан и Узбекистан). Несмотря на то, что они не достигли существенного прогресса в формировании рыночных институтов, они испытывают не столь значительное демографическое давление вследствие того, что в ближайшие двадцать лет их население будет относительно молодым. Самые острые проблемы стоят перед странами, представленными на рис. О.4 в левом верхнем квадрате, - главным образом, странами бывшего СССР и западных Балкан. Их население стареет, присутствует значительный демографический “навес”, растёт численность пожилого населения, а степень развития рыночных институтов недостаточна для того, чтобы выдержать такие потрясения.

(по вертикали): прогнозируемая доля населения старше 65 лет, 2025 г. (%);

(по горизонтали): индекс перехода ЕБРР (2006);

(верхний левый угол): Армения, Азербайджан, Беларусь, Босния и Герцеговина, Грузия, Казахстан, Македония, Молдова, Черногория, Российская Федерация, Сербия, Украина;

(правый верхний угол): Албания, Хорватия, новые члены ЕС;

(левый нижний угол): Кыргызская Республика, Таджикистан, Туркменистан и Узбекистан.

Рисунок. 0.4. Различные сочетания демографических и экономических проблем в странах региона

Источник: Расчёты специалистов Всемирного банка на основании данных ООН за 2005 г. и ЕБРР за 2006 г.

Примечание: Турция не вошла ни в одну группу стран, несмотря на то, что она тоже относится к данному региону, ввиду отсутствия данных по индексу перехода. К группе новых стран-членов ЕС относятся: Болгария, Чешская Республика, Эстония, Венгрия, Литва, Латвия, Польша, Румыния, Республика Словакия и Словения.

На момент выхода публикации некоторые показатели для Сербии и Черногории отсутствовали. В этих случаях в публикации приведены агрегированные данные.

ЕБРР – Европейский банк реконструкции и развития.

Старение отнюдь не предполагает снижение темпов экономического роста

Приведет ли изменение демографической картины региона к замедлению темпов экономического роста, поскольку более пожилое население будет означать сокращение рабочей силы и сбережений, а это отрицательно сказывается на инвестициях и накоплении капитала? На первый взгляд, следует дать утвердительный ответ. Однако авторы данного исследования не обнаружили убедительных доказательств в пользу таких апокалиптичных предсказаний. В этих прогнозах не учитываются характеристики современных переходных экономик, а ведь влияние демографических изменений на экономический рост передаётся, по меньшей мере, по трём каналам: труд и производительность, потребление и сбережения и финансовые рынки.

Изменения на рынке труда и роль производительности труда

Поскольку рост объёма производства зависит от предложения и производительности труда, основным макроэкономическим следствием старения станет снижение темпов экономического роста, так как при прочих равных условиях численность лиц в трудоспособном возрасте будет расти медленнее. При некотором запасе капитала сокращение предложения труда приводит к интенсификации капитала, что “нежелательно” с точки зрения фирм, которые реагируют сокращением объёмов инвестиций. Реальная ситуация на рынке труда сложнее и в меньшей степени детерминирована демографическими факторами, чем можно было бы предположить. Хотя совокупное предложение труда в регионе в следующие 15 лет сократится, масштабы такого сокращения, как правило, будут умеренными. Наиболее остро проблема будет стоять перед странами, где произойдет значительное сокращение населения трудоспособного возраста, а доля экономически активного населения сегодня высока.

Вместе с тем, изменения на рынках труда отнюдь не всегда определяются демографическими факторами. Во-первых, повышение производительности труда – главный аспект, указывающий на экономический рост, и потому меры, направленные на повышение производительности, компенсируют любые количественные эффекты, обусловленные меньшей численностью рабочей силы. Действительно, при разложении экономического роста на составные части видно, что в большинстве стран региона в последние годы главным отдельно взятым фактором, обеспечившим рост подушевого дохода, был именно рост производительности труда (рис. 0.5). Во-вторых, последствия старения для предложения труда могут быть, по крайней мере, частично компенсированы ростом экономической активности населения. В-третьих, если удастся преодолеть политическое сопротивление, рабочая сила “стареющих” стран может пополниться за счёт внутрирегиональной миграции из более “молодых” стран.

(по вертикали): процент;

(розовый цвет): ВВП/занятость;

(серый цвет): население трудоспособного возраста/население;

(красный цвет): занятость/население трудоспособного возраста;

ВВП/население.

Азербайджан, Казахстан, Армения, Российская Федерация, Латвия, Албания, Украина, Грузия, Эстония, Беларусь, Литва, Болгария, Венгрия, Молдова, Румыния, Хорватия, Словения, Республика Словакия, Польша, Чешская Республика, БЮР Македония, Турция.

Рисунок 0.5. В данном регионе производительность труда оказывает более серьёзное влияние на темпы роста, чем старение населения (1998-2005)

Источник: World bank a, готовится к публикации.

Примечание: ВВП = валовой внутренний продукт. Соотношение “ВВП/занятость” показывает производительность труда, “занятость/население трудоспособного возраста” - показатель старения. Все данные приведены за 2005 г., за исключением данных по Албании и Казахстану (за 2004 г.).

Хотя имеются веские основания полагать, что демографические тенденции, которые наблюдаются в регионе, не обязательно будут создавать проблемы для рынка труда, лицам, ответственным за выработку политики, следует тщательно отслеживать ситуацию и управлять ею, чтобы противодействовать негативным последствиям старения населения. Для того чтобы держать ситуацию под контролем, необходимо провести реформы в области рынка труда, пенсионного обеспечения, образования и обучения, а также улучшить управление миграционными процессами.

Согласно демографическим прогнозам ООН от 2004 года (средний вариант), убыль населения в регионе в период с 2000 по 2025 гг. составит лишь 485000 человек в возрасте от 15 до 64 лет (традиционный возрастной интервал, соответствующий трудоспособному возрасту). Действительно, такая убыль может беспокоить тех, кто полагает, что увеличение предложения труда является необходимым условием для совокупного экономического роста. Однако за этими общими цифрами скрываются глубокие различия, которые присутствуют в регионе. В более “молодых” странах (Кыргызской Республике, Турции, Туркменистане и Узбекистане, а также Албании и Азербайджане, которые по нашей классификации относятся к “стареющим”) численность населения в трудоспособном возрасте увеличится. В других странах (например, Беларуси, Грузии, России и Украине) она сократится, причём масштабы такого сокращения будут от умеренных до весьма значительных. Разумеется, такая ситуация будет стимулировать миграцию внутри региона.

Для региона в целом, и особенно для стран, население которых сокращается, важным фактором в поддержании и увеличении вклада работников в экономический рост станет повышение производительности труда. Производительность можно существенно повысить благодаря активным и разумным мерам политики (особенно тем, что осуществляются за пределами рынка труда) (World Bank b, готовится к публикации). Учитывая относительно низкую производительность труда, характерную для периода экономической адаптации на ранних этапах перехода, такое повышение можно обеспечить как переводом ресурсов в более производительные отрасли, так и повышением производительности внутри самих отраслей.

Снижение производительности, особенно в бывших республиках СССР, главным образом объясняется тем, что во всей экономике наблюдался отток из высокопроизводительных обрабатывающих секторов в сельскохозяйственное производство для собственных нужд и сектор простых услуг. В Румынии доля занятых в сельском хозяйстве выросла примерно с 30% в 1990 году до почти 43% в 2000 году, в то время как доля занятых в промышленности упала с 40 до немногим более 25 процентов. Вместе с тем, по мере осуществления экономического перехода, данная тенденция изменилась в обратную сторону, и средняя производительность труда в экономике возросла. К 2002 году в Румынии доля занятых в сельском хозяйстве снизилась до менее чем 37%, а доля занятых в промышленности вернулась почти к 30%.

В новых странах-членах ЕС производительность труда в целом росла более высокими темпами благодаря повышению эффективности работы отраслей (как и в странах Организации экономического сотрудничества и развития – ОЭСР): среднегодовые темпы роста производительности труда колебались от 4 процентов в Чешской Республике и Словакии в период с 1999 по 2005 гг. до более чем 5 процентов в Венгрии в 2000-2005 гг. (EUROSTAT). Однако масштабы перехода от менее производительных к более производительным отраслям были меньше по сравнению со странами ОЭСР в прежние десятилетия, так как во многих государствах ещё не завершены процессы реструктуризации предприятий. Отраслями, где темпы роста производительности превышали средние значения, стали именно те, из которых в начальные годы перехода ушло относительно больше работников; таким образом, рост производительности изначально диктовался скорее “защитной”, чем стратегической структурной перестройкой, при которой факторы производства размещаются так, чтобы обеспечить наибольшую отдачу. Положительным моментом является то, что стратегическая перестройка может дать очень большой прирост производительности. При условии структурной перестройки предприятий и совершенствования инвестиционного климата возможно существенное повышение производительности.

Имеются ещё два фактора, способствующие росту производительности. Во-первых, экономики региона более тесно интегрированы с остальным миром в области торговли и потоков капитала (хотя имеются данные о наличии двух “полюсов” торговой интеграции, - ЕС и Россия (World Bank 2005b). И спрос на товары для конкурентных внешних рынков, и приток прямых иностранных инвестиций в обрабатывающий сектор и сектор высокотехнологичных услуг (особенно в ЕС и соседних с ним странах) будут стимулировать инновации и изменение технологий в регионе, что потенциально дает повышение производительности труда. Во-вторых, по мере перехода региона к концепции непрерывного образования и гибких моделей переподготовки (о чём говорится ниже) индивидуальная производительность также будет расти.

Помимо повышения производительности, объёмы производства в “стареющих” странах могут увеличиться благодаря росту экономической активности населения. Такой рост может стать важным механизмом компенсации сокращения населения трудоспособного возраста. Хотя ситуация в регионе весьма неоднородна, показатели экономической активности во многих странах Восточной Европы и бывшего СССР довольно низки, особенно среди старших возрастных групп. Мужчины в среднем прекращают работать почти на четыре года, а женщины - на шесть лет раньше, чем в странах ОЭСР. Столь ранний уход с рынка труда частично обусловлен структурной перестройкой, когда уволенные работники уходили с него из-за низкой вероятности повторного трудоустройства. Уровень экономической активности мужчин старших возрастов снижался, в то время как для женщин этот показатель оставался относительно стабильным.

В таких странах, как Венгрия, БЮР Македония, Польша и Сербия, ожидается значительное увеличение доли пожилых в населении (которая и так велика) (см. таблицу 0.2). Хотя с этим связаны явные проблемы с точки зрения предложения труда, в указанных странах уровень экономической активности среди более пожилых работников относительно невысок, и потому возможна корректировка путём его повышения.

Таблица 0.2. Уровень экономической активности лиц в возрасте 50-64 лет и доля пожилых в населении (2005-2020)

Источник: Van Ours 2006

Примечание: “Высокий” - 60% или более, “средний” - менее 60, но более 50%, “низкий” - 50% и менее. “Умеренное” - менее 15%, “значительное” - 15% или более, но меньше 30%, “весьма значительное” - 30% и более.

^а. Доля пожилых в населении – 25% или более.

Вместе с тем, Чешская Республика имеет схожий демографический профиль, но возможности повышения уровня экономической активности населения пожилого возраста в стране ограничены, так как он уже довольно высок. Прогнозы, подготовленные для данного исследования, показывают, что меры политики, стимулирующие экономическую активность всех возрастных групп, могут смягчать последствия старения более эффективно, чем действия, направленные только на более пожилых работников.

Дефицит рабочей силы, сохраняющийся после повышения уровня экономической активности, также можно будет покрыть за счёт миграции внутри региона. По международным стандартам масштабы миграции в нём довольно велики; ситуация по-своему уникальна, так как регион одновременно является крупным источником и реципиентом мигрантов (World Bank 2006). Миграционные процессы, которые жёстко контролировались до начала перехода, стали несколько более либеральными. Миграция характеризуется наличием двух потоков, обусловленных главным образом различиями в экономических возможностях. Во-первых, имеются потоки из одних “стареющих” стран в другие: в последнее время, после вступления ряда стран в ЕС, мы наблюдаем миграцию из этих стран Центральной и Восточной Европы в страны Западной Европы. Во-вторых, в годы перехода присутствовали постоянные потоки из “молодых” и более бедных стран Содружества независимых государств (СНГ), в частности, из Закавказья и Средней Азии, в более благополучные и “стареющие” страны СНГ, особенно в Казахстан и Россию¹. Более “молодые” страны с растущим населением трудоспособного возраста уже имеют отрицательное сальдо миграции, в то время как в большинстве “стареющих” и “пожилых” стран (за некоторыми исключениями) картина обратная.

<…>

Реформирование пенсионных систем

В условиях низких и снижающихся коэффициентов фертильности и растущей продолжительности жизни в “стареющих” странах региона пенсионные расходы придётся увеличивать, чтобы сохранить текущий размер выплат при большем числе пожилых людей. Эта проблема стоит особенно остро для стран, где имеются системы социального обеспечения выплат из текущих поступлений, и где размеры пенсионных расходов уже значительны.

К счастью, это лишь один из потенциальных сценариев. В недавнем исследовании, которое проводилось ЕС на основании подробных прогнозов, представленных каждой страной-членом, показано, что в среднем 47% прогнозируемых демографических изменений можно смягчить благодаря пересмотру политики, главным образом – изменению пенсионного возраста и размера пенсионных выплат (European Commission 2006). Для целей данного исследования результаты ЕС были распространены на другие страны региона (см. рис. 0.7). Действительно, практически во всех странах Восточной Европы и бывшего СССР имеются, по меньшей мере, две области, в которых возможны дальнейшие реформы, хотя с политической точки зрения реализовать их будет сложно. Речь идёт о повышении и введении единого пенсионного возраста для мужчин и женщин (благодаря чему также может вырасти показатель экономической активности населения) и введении индексации пенсий с учётом инфляции потребительских цен (а не инфляции заработной платы). Кроме того, “стареющим” странам, в которых нынешние стратегии в сфере пенсионного обеспечения не обеспечивают достижения исходных целей, - а именно предотвращения бедности в старости и выравнивания потребления в течение жизни, - необходимо вводить корректирующие программы в виде социальных пенсий.

(по вертикали): процент ВВП;

(красный цвет): расходы в 2004 г.;

(серый цвет): расходы в 2025 г.;

*чёрный цвет): расходы в 2025 г. при условии реформ;

(по горизонтали): Болгария, Хорватия, Чешская Республика, Эстония, Грузия, Венгрия, Латвия, Литва, Польша, Румыния, Российская Федерация, Словения, Украина, Узбекистан, Армения, Босния и Герцеговина. БЮР, Македония, Сербия и Черногория, Республика Словакия, Албания, Казахстан, Кыргызская Республика, Таджикистан, Турция, Туркменистан.

Рисунок 0.7. Пенсионные расходы существенно вырастут вследствие старения населения, однако благодаря реформам они могут остаться умеренными…

Источник: Расчёты специалистов Всемирного банка на основании данных Европейской Комиссии за 2006 г..

При простейшем допущении, что пенсионные расходы возрастут пропорционально увеличению доли населения старше 65 лет, существенный рост пенсионных расходов будет наблюдаться в целом ряде стран, и к 2025 году его уровень в таких странах, как Хорватия, Венгрия, Польша, Сербия, Словения и Украина, превысит уровень Италии (которая тратит на пенсионное обеспечение больше других членов ОЭСР). В Польше пенсионные расходы могут составить до 22 процентов ВВП; ненамного отстанет от неё Украина - 19% (см. рис. 0.7). Пенсионные расходы могут достичь уровня, превышающего аналогичный показатель многих стран ЕС, даже в столь непохожих странах, как Босния и Герцеговина, Болгария, Чешская Республика, БЮР Македония, Республика Словакия и Турция.

Собственные прогнозы Всемирного банка, подготовленные с использованием разработанной Банком модели PROST, дают аналогичный результат для ряда стран региона²³. В то время как в основе прогнозов ЕС лежат усреднённые реформы, проведённые в странах ЕС, прогнозы с использованием модели PROST для Албании, Грузии, Казахстана, Литвы, Румынии, Сербии, Республики Словакии и Турции основаны на конкретных реформах, реально осуществлённых в этих странах. Почти во всех случаях полный эффект прогнозируемых демографических изменений смягчается теми шагами, которые предпринимались в сфере пенсионного обеспечения (см. рис. О.8). Допуская, что дальнейших изменений политики проводиться не будет, прогнозируемые пенсионные расходы превысят уровень 2004 года только в Литве и Республике Словакия, причём даже в этих странах благодаря проведённым ранее реформам удаётся частично смягчить возможные демографические последствия.³

В Албании и Грузии максимальный размер пенсии привязан к инфляции, это означает, что к 2025 году пенсии в сравнении со средней заработной платой и ВВП существенно сократятся. То же произойдёт в Сербии, однако там исходный размер пенсии гораздо выше, и сокращаться он будет медленнее. В Казахстане и Республике Словакия ситуацию удалось улучшить благодаря введению накопительной системе, которая пришла на смену государственной системе пенсионного обеспечения (в Казахстане - полностью, в Республике Словакия - частично).

(по вертикали): процент ВВП;

(красный цвет): расходы в 2004 г.;

(серый цвет): 2025 г. с учётом демографической ситуации;

(чёрный цвет): 2025 г. с учётом мер политики;

(по горизонтали): Албания, Грузия, Казахстан, Литва, Румыния, Сербия, Республика Словакия, Турция.

Рисунок 0.8. …действительно, в ряде стран уже осуществлённые пенсионные реформы позволят смягчить последствия старения населения

Источник: Расчёты специалистов Всемирного банка.

Высокие значения коэффициента демографической нагрузки в пенсионной системе

Проблемы, которые процессы старения создают для системы пенсионного обеспечения, усугубляются некоторыми факторами, присущими только этому региону. Среди них – высокий коэффициент демографической нагрузки в пенсионной системе, т.е. соотношение бенефициаров и плательщиков пенсионных взносов. В среднем, коэффициенты демографической нагрузки в пенсионных системах стран региона примерно в три раза выше, чем коэффициент демографической нагрузки для населения в целом. По мере увеличения этого коэффициента в пенсионной системе увеличиваются пенсионные расходы в сравнении с поступлениями, что создаёт серьёзные проблемы для бюджета. Даже в Албании, Азербайджане и Кыргызской Республике, где население моложе, чем в новых странах-членах ЕС, коэффициент демографической нагрузки в пенсионных системах почти в шесть раз выше, чем для населения в целом. В отличие от этого, аналогичные показатели в пенсионных системах стран ОЭСР в среднем в два раза ниже, чем коэффициент демографической нагрузки для населения.⁴

Такие высокие значения коэффициента демографической нагрузки (которые частично отражают процессы старения населения) также свидетельствуют о том, что на рынке труда продолжаются трансформации. В то время как подавляющее большинство пожилых людей получают пенсии, большинство лиц трудоспособного возраста не платят взносы в пенсионную систему. Это объясняется высоким уровнем безработицы среди представителей определённых возрастных групп, сохранением более низкого пенсионного возраста и возможности досрочного выхода на пенсию, но в ещё большей мере – неформальной природой рынка труда.

На коэффициенты демографической нагрузки влияет также низкий пенсионный возраст: в странах Восточной Европы и бывшего СССР он ниже, чем в странах ОЭСР за пределами этого региона. Это особенно видно на примере женщин (см. рис. 0.9). Хотя женщины традиционно выходили на пенсию раньше мужчин, учитывая, что их ожидаемая продолжительность жизни (период дожития) дольше, какой-либо логичный аргумент (за исключением традиции) в пользу сохранения дифференцированного пенсионного возраста подыскать сложно. Кроме того, немало категорий граждан (как вообще, так и представители определённых профессий) в этих странах имеют право на досрочный выход на пенсию. Во многих странах действуют меры стимулирования рождаемости, благодаря которым многодетные матери могут выходить на пенсию гораздо раньше (см. вставку 0.2). Также, в ряде стран для того, чтобы “избавляться” от избыточной или ненужной рабочей силы при корректировках рынка труда работодатели могли использовать систему назначения пенсий по инвалидности. Подобная практика по-прежнему распространена довольно широко.

Индексация пенсионных выплат после выхода на пенсию

Ещё одной характеристикой является механизм индексации пенсионных выплат после выхода на пенсию. В странах ОЭСР перешли к индексации пенсий по темпам инфляции, чтобы минимизировать бюджетные расходы и сохранять покупательную способность пенсий. Однако многие страны Восточной Европы и Центральной Азии для индексации пенсий по-прежнему применяют смешанный подход, используя темпы инфляции и рост заработной платы. Переход к индексации по темпам инфляции приблизит их к международным стандартам и обеспечит экономию средств для компенсации последствий старения населения.

Последствия повышения пенсионного возраста и индексация пенсионных выплат с учётом инфляции

Последствия повышения пенсионного возраста до 65 лет и индексации пенсий по темпам инфляции будут весьма неодинаковыми в зависимости от исходного набора мер политики.⁵ В ряде стран, таких как Литва и Республика Словакия, действенным шагом было бы одновременное введение индексации по темпам инфляции и повышение пенсионного возраста. В других странах, например, Албании, Румынии, Сербии и Турции, эффект может быть достигнут только в случае повышения пенсионного возраста. Вообще, в среднесрочной перспективе изменение механизма индексации даёт больший эффект, чем пересмотр пенсионного возраста, так как индексация влияет на расходы по всем пенсионерам, в то время как пенсионный возраст влияет только на численность новых пенсионеров, появляющихся каждый год. Однако в таких странах, как Грузия, возможности для дальнейших параметрических реформ ограничены, так как в настоящее время в стране уже действует механизм индексации по темпам инфляции и предусмотрен единый пенсионный возраст 65 лет.

(по вертикали): Норвегия, США, Великобритания, Швейцария, Швеция, Испания, Япония, Италия, Германия, Греция, Румыния, Польша, Грузия, Албания, Сербия, Казахстан, Эстония, Хорватия, Армения, Литва, Болгария, Туркменистан, Республика Словакия, Молдова, Кыргызская Республика, Латвия, Венгрия, Азербайджан, Чешская Республика, Франция, Узбекистан, Украина, Российская Федерация, Беларусь, Словения, Турция;

(красный цвет): пенсионный возраст для мужчин;

(серый цвет): пенсионный возраст для женщин.

Рисунок 0.9. Пенсионный возраст в странах региона ниже, чем в странах с более высоким уровнем дохода

Источник: World Bank, Social Protection Database, U.S. Social Security Department 2004.

Предотвращение бедности и сглаживание потребления

Помимо установления единого возраста выхода на пенсию для мужчин и женщин и повышения его до 65 лет, а также введения механизма индексации пенсий по темпам инфляции, странам необходимо более пристально проанализировать стратегии пенсионного обеспечения, чтобы понять, выполняют ли они по-прежнему те задачи, которые ставились изначально, а именно – предотвращение бедности в старости и сглаживание потребления в течение жизненного цикла? Хотя реализовать все без исключения элементы общей стратегии в части пенсионного обеспечения требуется не каждой стране (да и не каждая страна сможет сделать это), основные меры могут предусматривать корректировку параметров пенсионных систем обеспечения выплат из текущих поступлений с тем, чтобы они приобрели финансовую устойчивость (см. выше), предоставление социальных пенсий, не предполагающих отчисление взносов, а также формирование правовой и институциональной базы для добровольных дополнительных пенсионных систем, которые позволяют получить известную защищённость.

В условиях старения населения размеры пенсий, выплачиваемых всё большему числу пожилых людей из взносов, отчисляемых всё меньшим числом работников (как это предусмотрено механизмом обеспечения выплат из текущих поступлений), будут сокращаться независимо от того, насколько грамотно построена такая система, если в пенсионный фонд не будут поступать трансферты из государственного бюджета. В определённый момент взносы, размещённые в финансовых инструментах, смогут обеспечить более высокую отдачу для работников и более эффективный способ сглаживания потребления. Поэтому для того, чтобы частные пенсии смогли полностью или частично заменить собой государственную систему пенсионного обеспечения, потребуется развитая инфраструктура финансового рынка, включая должный надзор и регулирование.

Варианты социальных пенсий в странах с низкими экономическими показателями

Количество плательщиков пенсионных взносов в большинстве стран региона значительно сократилось, и недавнее оживление экономического роста в некоторых странах пока не смогло обратить эту тенденцию вспять. В настоящее время большинство пожилых людей в том или ином виде получают пенсию, однако в будущем многие из них могут утратить право на неё; при этом во многих странах отсутствуют системы социальной помощи, ориентированные на малоимущее население, которые могли бы защитить пожилое население от обнищания. Такая ситуация заставит правительства подумать о том, чтобы в дополнение к тем пенсиям, которые выплачиваются сегодня, ввести тот или иной вариант единой социальной пенсии для пожилых, не предполагающий уплату взносов. Подобный шаг повлечёт за собой определённые последствия как бюджетного, так и структурного характера.

Действительно, первой задачей системы пенсионного обеспечения в старости является предотвращение бедности среди пожилого населения. Однако многие пожилые жители региона могут столкнуться с тем, что пенсионные системы в их странах будут неспособны обеспечивать их в старости. Потенциальная неплатёжеспособность пенсионных систем обеспечения выплат из текущих поступлений, которая вызывает беспокойство в ряде стран ОЭСР, усугубляется двумя факторами, связанными с переходом от той структуры, что была присуща социализму.

Во-первых, системы пенсионного обеспечения в странах региона поддерживают большее количество пожилых людей при меньшем числе плательщиков взносов, из которых финансируются эти системы. Поэтому основным источником финансирования неизбежно становятся не взносы, а государственные трансферты, поступающие из общих бюджетных доходов. Хотя общие поступления в систему идут в виде отчислений из текущих поступлений, связь между индивидуальными отчислениями и общими государственными доходами (которые платят все) отсутствует.

Во-вторых, в ряде стран для того, чтобы получить право на пенсию, требуется длительный стаж уплаты взносов. Поскольку охват пенсионной системой существенно сократился, становится практически неизбежной ситуация, при которой в будущем, когда стаж взносов до переходного периода потеряет актуальность, многие люди достигнут пенсионного возраста, так и не накопив прав на пенсионное обеспечение.

В странах, не имеющих альтернативных форм социального обеспечения, отказать в трансфертах таким людям будет сложно по политическим и социальным соображениям. Во многих странах было бы целесообразно отказаться от системы “квази-взносов”, для которой характерны высокие административные издержки, и ввести социальные пенсии, не предполагающие отчислений. Такие пенсии могли бы предоставляться всем гражданам, достигшим определённого возраста, и финансироваться из бюджетных доходов (так же, как сегодня государство финансирует часть пенсий из своего бюджета).

Этот вариант мог бы стать особенно актуальным для многих стран с переходной экономикой, поскольку в прошлом взносы отчислялись только государственными предприятиями, перед которыми не стояла задача получения прибыли или обеспечения доходов для акционеров. Размер взносов устанавливался произвольно, вне рыночных условий, поэтому привязка пенсий к заработной плате представляется менее оправданной, чем в той экономике, где заработная плата определяется рынком. Более того, во многих странах данные о прежних взносах либо отсутствуют, либо являются неполными.

Социальные пенсии имеют и важное отличие политического характера. Они больше не будут представлять собой приобретенные права. Благодаря такому изменению государство сможет свободнее корректировать размер пенсии и возраст, в котором она будет предоставляться, а административных издержек, связанных со сбором и учётом, можно будет избежать. Пенсии могут финансироваться с помощью наименее затратного и наиболее действенного механизма налогообложения.

Такие пенсии были бы наиболее оправданы в странах, где не было серьёзных реформ, - с меньшим охватом пенсионной системой, ограниченным сбором взносов и слабой связью между взносами и размером пенсии. Однако даже в странах-“лидерах” перехода с учётом сокращения охвата пенсионной системой может потребоваться элемент социальных пенсий. В большинстве из них такие механизмы присутствуют, однако по мере того, как к ним будет обращаться всё больше граждан, не имеющих стажа взносов, их стоимость будет расти.

Во что обойдётся социальная пенсия? Если бы все жители стран Восточной Европы и бывшего СССР в возрасте 65 лет и старше получали пенсии, совокупный размер которых в 2005 и 2025 гг. составил бы 10% подушевого ВВП, то социальная пенсия для большинства стран была бы, безусловно, доступной по средствам особенно в качестве замены нынешних пенсионных расходов (см. рис. 0.10).

(по вертикали): процент ВВП;

(по горизонтали): Таджикистан, Узбекистан, Туркменистан, Кыргызская Республика, Турция, Азербайджан, Казахстан, Албания, Армения, БЮР Македония, Российская Федерация, Беларусь, Сербия и Черногория, Грузия, Румыния, Республика Словакия, Литва, Эстония, Украина, Босния и Герцеговина, Польша, Латвия, Венгрия, Болгария, Чешская Республика, Хорватия, Словения.

Рисунок 0.10. Умеренная социальная пенсия была бы, как правило, доступной по средствам

Источник: Расчёты специалистов Всемирного банка.

Можно было бы подвергнуть сомнению достаточность размера пособия, соответствующего 10 процентам подушевого ВВП, однако опыт стран Азии показывает, что даже небольшая социальная пенсия важна для поддержания уровня жизни получателей. Стоимость социальной пенсии можно корректировать; в этом случае страны, избравшие социальную пенсию в качестве единственного вида государственных пенсионных расходов, смогли бы несколько увеличить её размер. Там, где государственная пенсия дополняет собой другие пенсионные расходы, стоимость можно сдерживать тремя способами. Во-первых, можно поднять возраст, дающий право на получение такой пенсии, чтобы ограничить число получателей. Во-вторых, для ограничения числа получателей можно включить в условия получения социальной пенсии требование проводить оценку нуждаемости и дохода или использовать балльную методику оценки нуждаемости. В-третьих, сам размер пенсии может корректироваться с учётом бюджетных возможностей.

Хотя социальная пенсия имеет ряд преимуществ, вводить её следует наряду с общим анализом системы пенсионного обеспечения (и в том числе того, когда и каким образом внедрять систему добровольных пенсионных сбережений). Использование этого инструмента нужно тесно координировать с деятельностью системы социальной помощи, - задача, которую многие страны региона (особенно те, что могли бы получить максимальную выгоду от внедрения такой схемы) пока не решили.

Доступные по средствам услуги здравоохранения и длительного ухода в “стареющих” обществах

Ожидается, что вследствие быстрого старения населения нагрузка на систему здравоохранения увеличится просто потому, что у престарелых выше спрос на услуги амбулаторной и стационарной помощи и на длительный уход (эта тема подробно рассматривается ниже). Эти услуги становятся очень дорогостоящими по мере того, как ослабевают неформальные, семейные механизмы такого ухода, и могут приобретать альтернативную стоимость, если молодым людям приходится тратить на уход за стариками время, в течение которого они могли бы работать. Поэтому возникает серьёзная озабоченность в связи с возможным ростом расходов на медицинские услуги по мере старения населения, особенно в странах, где такие расходы уже превышают имеющиеся ресурсы. Масштабы роста расходов будут зависеть от того, будут ли люди вследствие большей продолжительности жизни иметь “прибавку” в виде нескольких лет здоровой жизни, или же это будут годы болезни и иждивенчества. Процессы старения также обострят проблемы, связанные с психическим здоровьем, так как лица с психическими заболеваниями тоже будут жить дольше, и всё больше людей будет достигать возраста, в котором риск возникновения заболеваний и расстройств такого рода достаточно высок.

По мнению авторов данного исследования, медицинские услуги будут востребованы по мере старения населения всё больше, однако рост расходов на медицину и здравоохранение в большинстве стран будет вызван факторами, не связанными с процессами старения. Особое беспокойство вызывает вывод, согласно которому стареющее население действительно создаст дополнительную нагрузку на систему длительного ухода за престарелыми. Это – серьёзный источник беспокойства, так как большинство стран Восточной Европы и бывшего СССР не готовы к существенному росту расходов в этом секторе (в отличие от сферы медико-санитарного ухода). Спрос на качественный длительный уход будет присутствовать неизбежно по мере того, как люди будут жить дольше и иметь меньше возможностей заниматься повседневной деятельностью. При отсутствии продуманных программ, обеспечивающих доступ для престарелых к таким услугам, возникнет высокий риск негативных последствий. Возможно резкое увеличение государственных расходов, вызванное использованием дорогостоящих больничных услуг для обеспечения ухода, который можно было бы организовать с меньшими затратами; либо возможно снижение объема производства, так как члены семей будут вынуждены тратить слишком много своего рабочего времени на уход за престарелыми родственниками.

Влияние старения населения на государственные расходы на здравоохранение

Характер расходов на здравоохранение свидетельствует о том, что на эти расходы более существенное влияние оказывают широкие макроэкономические тенденции, нежели старение населения. Действительно, размер государственных расходов на здравоохранение главным образом определяется подушевым ВВП страны, изменениями в уровне услуг, техническими достижениями, качеством услуг и производительностью.⁶ При существующих размерах пособий государственные расходы на здравоохранение к 2020 году существенно возрастут (в сравнении с 2005 годом) лишь в Таджикистане и Узбекистане, - обе страны относятся к категории “молодых”. В таких странах, как Беларусь, Болгария, Эстония, Польша, Румыния и Российская Федерация, рост расходов будет более умеренным и составит около 2 процентов ВВП (см. рис. 0.11). В Армении, Боснии и Герцеговине, Хорватии и Туркменистане расходы даже сократятся.

(красный цвет): расходы на здравоохранение в 2020 г.;

(линия): процентное увеличение в 2005-2020 гг.;

(по вертикали слева): процент ВВП;

(по вертикали справа): процентное увеличение;

(по горизонтали): рост доли населения старше 65 лет;

(по горизонтали): Таджикистан, Молдова, Российская Федерация, Сербия и Черногория, Грузия, Румыния,

Республика Словакия, Украина, Босния и Герцеговина, Польша, Венгрия, Болгария, Чешская Республика, Словения.

Рисунок 0.11. К 2020 году в большинстве “стареющих” стран региона государственные расходы на здравоохранение, вероятно, возрастут незначительно

Источник: Расчёты специалистов Всемирного банка.

Примечание: В этих прогнозах используется сценарий с неизменным уровнем заболеваемости: делается допущение, что уровни заболеваемости в дополнительные годы жизни не будут отличаться от нынешних, и что все дополнительные годы жизни будут проведены при хорошем состоянии здоровья. Это допущение моделируется путём перемещения вовне профиля расходов, связанных с возрастом, в базовом году прямо пропорционально прогнозируемому увеличению продолжительности жизни.

Полученный результат неудивителен. Поскольку прогнозируемые расходы на здравоохранение определяются допущениями относительно демографических (например, численности и возрастной структуры населения) и недемографических (например, темпы роста ВВП) факторов, то даже в молодых странах, где, как ожидается, ВВП будет расти высокими темпами (например, в Албании, где на 2010-2050 гг. прогнозируется рост ВВП на уровне 6 процентов) вполне возможно как увеличение, так и сокращение соответствующей доли ВВП. В целом, результаты прогнозирования (с использованием ряда допущений относительно динамики уровней заболеваемости по мере старения населения) подтверждают точку зрения, согласно которой демографические процессы не будут оказывать существенного влияния на увеличение государственных расходов на здравоохранение, выраженных как доля ВВП. Более того, эти прогнозы указывают на то, что для таких расходов самым важным фактором, связанным с возрастом, будут изменения в состоянии здоровья престарелых, и по мере улучшения этого состояния темпы увеличения расходов станут значительно ниже.

Вместе с тем, сегодня в ряде бывших республик СССР (особенно в Казахстане, Российской Федерации и Украине) отмечается очень высокая заболеваемость и смертность среди молодого взрослого населения. В связи с этим возникают опасения, что представители этой группы, которые будут жить в последующие два десятилетия (и составлять большинство престарелых в 2025 году), будут в большей степени подвержены заболеваниям в старости. Если в этих странах показатели инвалидности в пожилых когортах по мере увеличения возраста действительно будут расти, то системы здравоохранения окажутся в очень сложном положении с точки зрения финансовых ресурсов и имеющихся мощностей (хотя эта проблема и не обусловлена непосредственно старением). Поэтому для этих стран самой важной и неотложной задачей станет улучшение состояния здоровья взрослого населения и устранение причин заболеваемости и смертности среди лиц в возрасте от 25 до 45 лет. При этом предполагается, что сегодня значительная доля государственных расходов на здравоохранение должна направляться на профилактику заболеваний и пропаганду изменений в образе жизни, обеспечивающих улучшение здоровья.

Расходы на здравоохранение будут расти (причем быстро) вследствие стоимостных факторов, которые не связаны с процессом старения. В большинстве стран региона не завершены реформы, которые были призваны устранить укоренившиеся структурные недостатки в организации систем здравоохранения. При сохранении этих недостатков общие затраты на здравоохранение могут значительно возрасти.

Странам необходимо переходить от дорогостоящей стационарной помощи к амбулаторной, которая предполагает меньшие издержки. Одной из наиболее трудных задач является определение объёма услуг, предоставляемого государственной системой; он обозначен в конституциях большинства стран и интерпретируется как всеобщий доступ к бесплатным медицинским услугам посредством механизма обязательного медицинского страхования. Учитывая растущую стоимость медицинских технологий и фармацевтических препаратов, в отсутствие контроля такие гарантии могут лечь тяжким бременем на бюджет систем здравоохранения. В большинстве стран Восточной Европы и бывшего СССР реформы, призванные устранить укоренившиеся структурные недостатки систем здравоохранения, особенно в части управления расходами на здравоохранение, завершены не были, и именно это, а не старение населения, несёт в себе наиболее серьёзный риск для государственных расходов.

Подготовка к проблемам, связанным с длительным уходом

Старение населения приведёт к дополнительным сложностям в предоставлении и использовании услуг длительного ухода. Долгосрочный уход включает в себя сложное сочетание медицинских, социальных и жилищных аспектов. Тремя распространёнными видами услуг являются домашний уход, дома гостиничного типа и дома престарелых, и интернаты для престарелых. Кроме того, существуют разнообразные программы дневного ухода вне дома в дополнение к домашнему уходу: центры дневного содержания престарелых, центры временного ухода, программы обучения и поддержка для лиц, неформально осуществляющих уход.

В основном длительный уход в странах региона обеспечивается на базе больничных учреждений или неформально, членами семьи иждивенцев. Наличие и использование услуг учреждений интернатного типа в большинстве стран весьма ограничены. Там, где такие услуги имеются, за предоставление длительного ухода отвечают разнообразные структуры, включая местные органы власти, в сферу ответственности которых входит общественный уход. Уход за лицами, страдающими хроническими психическими заболеваниями, обычно осуществляется в региональных психиатрических больницах. Добровольные и негосударственные организации в большей степени предоставляют услуги интернатов для престарелых, хосписов и реабилитационных услуг; кроме того, они обеспечивают длительный уход в центрах проживания и уход на уровне общин. В ряде стран, например, в Польше, организации добровольцев и агентства, предоставляющие уход с проживанием, начали развивать услуги общественного ухода, такие как содержание в интернатах для престарелых и помощь на дому.

Даже в странах Западной и Центральной Европы показатели использования услуг длительного ухода не очень высоки, - от примерно 12% в Северной Европе до 3% в Италии и 1% в Греции. Соответствующий показатель в Польше составляет порядка 2%. Во многих странах основная часть престарелых, пользующихся услугами, получает их в рамках неформальной помощи на дому, как, например, в Австрии и Испании (около 80%) (OECD 2005). Дома престарелых, интернаты и общественный уход имеют очень ограниченное распространение, хотя некоторые новые члены ЕС в последние годы достигли значительного прогресса в этой области.

Какому количеству престарелых потребуется длительный уход? По консервативным оценкам формальными услугами по уходу в учреждениях интернатного типа воспользуется лишь 5% престарелых инвалидов, и ещё 5% (в новых странах-членах ЕС – 10%) будут охвачены неформальными услугами. Согласно этому сценарию, расходы на длительный уход (при условии роста численности инвалидов) почти во всех странах Восточной Европы и бывшего СССР вырастут вдвое и составят от 0,5 до 1 процента ВВП. Если же услуги учреждений интернатного типа будут распространяться на 20% престарелых инвалидов, то расходы только на этот вид ухода будут достигать 2-4 процентов ВВП. Поскольку государственные расходы на формальный и неформальный уход определяются тем, кто имеет право на такой уход, какими льготами такие люди могут воспользоваться, а также способами предоставления ухода, странам региона следует очень тщательно и осмотрительно подходить к выбору факторов, дающих право на эти услуги, а также механизмов их предоставления и финансирования.

Какой должна быть реакция лиц, ответственных за выработку политики? Многие выводы для политики, приведённые в настоящем исследовании, актуальны для всех стран региона, независимо от того, как построена в них система здравоохранения. Во-первых, пожалуй, наиболее действенной мерой по совершенствованию услуг здравоохранения и сокращению расходов будет поддержка действий, направленных на улучшение здоровья пожилого населения. Это относится и к стратегии, рассчитанной на долгосрочную перспективу: использование профилактических мер медицинского и социального характера на более ранних этапах, чтобы снизить потребность пожилых людей в медицинском или длительном уходе. Такие меры включают в себя изменения в образе жизни, особенно пропаганду регулярных физических упражнений, контроль питания и веса.

Во-вторых, для сокращения расходов совершенно необходимо принять разумные решения в области финансирования и предоставления длительного ухода. Главное в этом – предусмотреть такие механизмы предоставления услуг и сформировать услуги таким образом, чтобы они обходились государственному бюджету гораздо дешевле. В качестве примера можно привести схемы, в которых к предоставлению ухода привлекаются соседи и жители сообществ: “районы, готовые предоставить уход” в Нидерландах и “открытые центры ухода” в Греции. Такие подходы вводят категорию ухода (частично, медицинскую, частично – социальную, сочетающую уход на дому с первичной медико-санитарной помощью), которая удовлетворяет потребности престарелых, и которой легче воспользоваться, чем обычными услугами первичной медико-санитарной помощи.

В-третьих, лица, осуществляющие неформальный уход, которые составляют основу эффективной по затратам системы длительного ухода, должны получать соответствующее признание и поддержку. Это предложение отражает две серьёзные проблемы на уровне политики. Первое заключается в том, что главным образом такой уход осуществляют женщины, не имеющие постоянной регулярной работы, а их численность либо сократилась, либо, согласно прогнозам, будет сокращаться. Второе связано с их способностью и желанием вести эту работу и в дальнейшем. Присутствует реальная угроза того, что лица, бесплатно осуществляющие неформальный уход, окажутся перегруженными и встанут перед необходимостью передать своих престарелых членов семьи в учреждения интернатного типа.

В-четвёртых, в качестве средства сохранения достаточного количества лиц, осуществляющих уход, для тех, кто ухаживает за престарелыми, можно предусмотреть денежные выплаты и определённые льготы, так чтобы эти люди получали некоторую материальную отдачу от своей деятельности. В странах с развитыми системами социального медицинского страхования (Австрия и Германия) и в налоговых системах ряда скандинавских стран лица, ухаживающие за престарелыми, получают пенсионные зачёты. В Нидерландах, с 2003 года, для определённых категорий пациентов имеется возможность сочетать как платный, так и неформальный уход в рамках индивидуального бюджета, что позволяет “неформальным помощникам” в более сложных случаях обращаться к помощи специалистов.

Странам региона необходимо формулировать стратегии длительного ухода так, чтобы он главным образом предусматривал уход на дому и привлечение лиц, осуществляющих уход, на неформальной основе вместо предоставления услуг на базе учреждений интернатного типа. Это обусловлено главным образом теми потребностями, которые будут возникать по мере увеличения среди пожилого населения доли лиц, не способных обслуживать себя самостоятельно, а также процессами, осуществляющимися в области ухода за престарелыми в странах, давно входящих в ЕС.

Реорганизация расходов на образование и внедрение модели непрерывного образования

В “стареющих” странах имеется потенциальная возможность сокращения государственных расходов на образование вследствие быстрого сокращения численности населения школьного возраста. Вместе с тем, данное исследование показывает, что ожидаемое сокращение расходов может компенсироваться двумя факторами, и лица, ответственные за выработку политики, должны учитывать эти факторы, чтобы воспользоваться потенциальными выгодами для бюджета, связанными с процессом старения. Первый фактор заключается в необходимости восстановить и повысить показатели зачисления, которые в большинстве стран региона снизились. Второй – в необходимости внедрения модели непрерывного образования, чтобы лучше удовлетворять потребности динамичной и гибкой экономики в последующие годы.

При сохранении нынешних тенденций, к 2025 году, во всех “переходных” странах региона, за исключением Таджикистана, сократится численность когорт школьного возраста (см. рис. 0.12). В большинстве стран это сокращение будет гораздо более существенным, чем то резкое сокращение численности возрастных когорт от 0 до 17 лет, которое произошло в период с 1998 по 2004 гг. Ожидается, что в большинстве “стареющих” стран сокращение численности когорт школьного возраста составит от 30 до 50 процентов для всех уровней образования. Даже в “молодых” странах численность когорт школьного возраста будет гораздо ниже.

(по вертикали): Албания, Армения, Азербайджан, Беларусь, Босния и Герцеговина, Болгария, Хорватия, Чешская Республика, Эстония, Грузия, Венгрия, Казахстан, Кыргызская Республика, Латвия, Литва, БЮР Македония, Молдова, Польша, Румыния, Российская Федерация, Сербия и Черногория, Республика Словакия, Словения, Таджикистан, Туркменистан, Украина, Узбекистан; (по горизонтали): процентное изменение; (серый цвет): начальное; (красный цвет): среднее; (чёрный цвет): высшее.

Рисунок 0.12. Численность населения школьного возраста сократится во всех странах кроме Таджикистана…

Источник: Расчёты специалистов Всемирного банка на основании данных UNICEF Innocenti Center, TRANSMONEE Database. Демографические данные ООН за 2005 г.

Такая динамика населения предполагает сокращение персонала и количества многих начальных и средних школ с соответствующей экономией бюджетных средств. Однако более пристальный анализ показывает, что экономия может оказаться не столь значительной или всеобщей, как предполагалось, поскольку нынешние показатели охвата в системе образования могут быть существенно улучшены. Так, вследствие значительного сокращения численности учащихся начальных школ в Армении, Боснии и Герцеговине, и Туркменистане в годы перехода к рынку общие показатели зачисления в систему начального образования оказались гораздо ниже 90 процентов. В России масштабы сокращения были не столь значительными, однако оно началось с более низкого уровня, и охват также не превышает 90 процентов.

Вследствие существенного сокращения показателей зачисления уровень охвата в системе среднего образования оказался ниже 50% в Армении, Азербайджане, Боснии и Герцеговине, Грузии, Кыргызской Республике, Молдове, Таджикистане и Туркменистане. Во всех странах кроме Болгарии, Хорватии, Чешской Республики, Венгрии, Польши и Словении охват средним образованием составляет менее 80%. Несмотря на то, что во всех странах с переходной экономикой, кроме Туркменистана и Узбекистана, показатели охвата в системе высшего образования значительно возросли, они остаются низкими, особенно в беднейших странах (которые, при этом, имеют самое молодое население).

Картина изменится, если к 2025 году показатели зачисления в начальную и среднюю школу достигнут полного охвата, а в высшую школу – приблизятся к средним, которые сегодня существуют в ОЭСР (55 процентов) (см. рис. 0.13)⁷. Таким образом, хотя численность когорт школьного возраста в большинстве стран региона сокращается, расширение охвата обеспечит быстрый рост зачисления в систему среднего и высшего образования в “молодых” странах, а также в Боснии и Герцеговине, Черногории, Сербии и (для высшего образования) БЮР Македонии. Согласно прогнозам, в Грузии и Литве рост зачисления в среднюю школу будет умеренным. Во всех других странах ожидается снижение зачисления, причём это будет характерно даже для высшей школы, где сокращение численности когорт не будет перекрыто даже более широким охватом.

Такие изменения приведут к необходимости повышения потенциала обучающих программ (особенно с точки зрения кадрового обеспечения и материальной базы), чтобы реагировать на существенные колебания в показателях зачисления, которые будут происходить в ближайшие два десятилетия. Для большинства стран это означает сокращение численности учителей и упрочение школьной инфраструктуры, но от других потребует гибкости: программы должны расширяться или сокращаться, отражая изменения в показателях зачисления на том или ином уровне образования.

Ещё одним следствием станет необходимость реформировать систему финансирования и управления образованием, чтобы имелись средства и стимулы для реализации изменений в кадровом и материальном обеспечении данного сектора. Главной причиной, по которой сокращение численности когорт школьного возраста не сопровождалось пропорциональным сокращением численности учителей и школ, является то, что для финансирования начального и среднего образования по-прежнему используются формулы, основанные на оценке ресурсов.

(серый цвет): начальное;

(красный цвет): среднее;

(чёрный цвет): высшее;

(по вертикали): Албания, Армения, Азербайджан, Беларусь, Босния и Герцеговина, Болгария, Хорватия, Чешская Республика, Эстония, Грузия, Венгрия, Казахстан, Кыргызская Республика, Латвия, Литва, БЮР Македония, Молдова, Польша, Румыния, Российская Федерация, Сербия и Черногория, Республика Словакия, Словения, Таджикистан, Туркменистан, Украина, Узбекистан.

Рисунок 0.13. ….но расширение охвата во многих странах приведёт к быстрому росту показателей зачисления в системе среднего и высшего образования (% изменение в прогнозируемом показателе зачисления, 2005-2025 гг.)

Источник: Расчёты специалистов Всемирного банка на основании данных UNICEF Innocenti Center, TRANSMONEE Database. Демографические данные ООН за 2005 г.

Более предпочтительным механизмом финансирования системы образования представляется подушевой подход. Размер средств, выделяемых местными органами власти в поддержку образования, определяется численностью имеющихся учащихся: сумма дифференцирована и отражает стоимость различных программ образования и, возможно, другие затратные факторы. Такой подход, внедрённый в Чешской Республике и Литве, предпочтителен по двум причинам. Во-первых, основа финансирования (количество зачисленных учащихся) гораздо ближе к целям образования, чем школьные ресурсы, например, количество классов и учителей. Во-вторых, поставщики образовательных услуг заинтересованы в том, чтобы реорганизовать свои ресурсы для более эффективной работы.

Приведённые прогнозы в отношении динамики показателей зачисления (и анализ ограничений в области зачисления за прошедшие 15 лет) позволяют сделать ещё один вывод: потребуются действенные стратегии, обеспечивающие полный охват начальным и средним образованием, которые позволили бы устранить барьеры, препятствующие полному зачислению контингента. Повышение качества и актуальности образовательных программ должно стимулировать рост посещаемости. Вместе с тем, для того, чтобы повысить показатели зачисления среди наиболее уязвимых групп, потребуются дополнительные усилия, в том числе реализация целевых программ (например, помощь и дополнительные занятия с учащимся, испытывающим затруднения в овладении материалом), а также предоставление экономических стимулов (например, субсидии малоимущим учащимся для покрытия расходов на проезд, приобретение учебников и учебных материалов).

Как уже отмечалось выше, главным инструментом для устранения ограничений роста, которые могут быть вызваны старением населения, станет повышение производительности. Основными источниками такого повышения являются наращивание человеческого капитала и технический прогресс, при этом решающее значение для них имеет образование (в широком толковании включающее в себя профессиональное и непрерывное образование). Вывод таков: уровень образовательных достижений должен подняться до показателей стран-лидеров, и образование должно обеспечивать навыки, востребованные на рынке труда. Это особенно актуально для стран с переходной экономикой по двум причинам. Во-первых, в процессе перехода наметился глубокий разрыв между навыками, которые даёт система образования, и тем, что востребовано в рыночной экономике. Во-вторых, системы образования только начали реагировать на новые потребности.

Более сложные проблемы присутствуют в области содержания и структуры образования. Результаты теста PISA (Программа международной оценки учащихся), в рамках которого оценивают овладение такими навыками более высокого порядка, как обобщение знаний из разных дисциплин, учёт фактора неопределённости в анализе и мониторинг собственного прогресса в обучении, показывают, что страны с переходной экономикой в целом демонстрируют менее высокие результаты в сравнении со странами ОЭСР. Поскольку для большинства наиболее динамично развивающихся профессий в мировой экономике необходимы именно эти навыки, результаты теста PISA дают представление о том, насколько успешно системы образования передают такие востребованные навыки. Итоги теста PISA свидетельствуют о том, что странам Восточной Европы и бывшего СССР предстоит сделать ещё очень много, прежде чем их учащиеся смогут получать навыки, необходимые для того, чтобы экономика заработала более эффективно.

Для повышения уровня образовательных достижений (измеренных по методике теста PISA) до среднего уровня стран ОЭСР необходима осознанная и длительная работа. Достижение показателей высокоразвитых стран Азии потребует ещё больших усилий. Более того, эти выводы относятся к результатам на уровне обязательного образования, где показатели охвата в странах с переходной экономикой практически аналогичны тем, что имеются в странах ОЭСР. Необходимость в таких действиях для среднего и высшего образования, скорее всего, будет даже более выражена, так как на этих уровнях охват существенно ниже, чем в странах ОЭСР (равно как и качество, и актуальность образования).

Несмотря на значительный прогресс в проведении рыночных реформ, модель непрерывного образования в регионе практически отсутствует. В принципе, приватизация предприятий и другие меры либерализации экономики усиливают заинтересованность работодателей в обучении своего персонала, а различия в заработке, обусловленные производительностью, служат стимулом к обучению для самих людей. Вместе с тем, разработка программ непрерывного образования частными поставщиками образовательных услуг сдерживается юридическими положениями и обременительными требованиями сертификации, а также отсутствием положительных стимулов в виде налоговых льгот в случае обучения, предоставляемого работодателем. В странах-членах ЕС и других странах ОЭСР имеются более действенные стратегии поощрения непрерывного образования, поэтому странам региона целесообразно внимательно присмотреться к их опыту.

Завершение переходных процессов и опора на полученные результаты: варианты дальнейшего движения

Необходимость реформ в “стареющих” странах Восточной Европы и бывшего СССР в областях, рассмотренных в данном исследовании (рынки труда и капитала, системы здравоохранения и образования, и пенсионного обеспечения), диктуется различными факторами. Эти различия частично объясняются характером процессов старения и экономического перехода в странах, а также в значительной мере определяются тем, как и когда они будут проводить реформы в предстоящие десятилетия. Вместе с тем, актуальной для всех стран является главная идея этого исследования: в отношении реформ, которые нужно реализовать, существует относительно хорошее понимание (хотя это в меньшей степени справедливо для длительного ухода и социальных пенсий). Задача состоит в активной реализации конкретных программ, которые необходимы для смягчения потрясений, связанных со старением населения.

Во всех странах региона неотложность и глубина требуемых реформ в целом соответствует тем категориям, которые представлены на рис. О.1. “Молодым” странам, Центральной Азии, которые приступили к осуществлению реформ позже, проще всего решать проблемы, связанные со старением населения: несмотря на то, что им потребуется корректировать системы образования и (в известной степени) пенсионного обеспечения с учётом процессов старения, нагрузка будет ослаблена благодаря наличию многочисленного молодого населения. Их главная задача – завершить процесс экономического перехода и продолжать совершенствовать свои институты. (Положение этой категории стран в данной работе подробно не рассматривается). “Стареющие” страны, приступившие к осуществлению реформ раньше (страны ЕС и Хорватия), сознают, что осуществляемые в них перемены и более высокий институциональный потенциал позволят им предпринимать активные действия, направленные на смягчение последствий старения населения. Но самая сложная проблема будет стоять перед “стареющими” странами, приступившими к осуществлению реформ позже (страны бывшего СССР и Западных Балкан). Им придётся одновременно иметь дело со значительным старением населения и относительно низким уровнем развития институтов, и решать эти задачи параллельно.

Меры, призванные помочь в решении проблемы старения населения, в обязательном порядке касаются целого ряда секторов экономики. В данном исследовании показаны приоритеты в области политики для финансовых рынков, рынков труда, секторов образования, пенсионного обеспечения и здравоохранения. Вместе с тем, хотя для решения демографических проблем потребуются реформы в конкретных областях, последствия их реализации будут иметь комплексный характер, так как вопросы, связанные со старением населения, тесно взаимосвязаны. То, каким образом разные реформы (и варианты их осуществления в конкретных странах) могут подкреплять друг друга, можно видеть на примере подходов, с помощью которых в регионе решают одну из наиболее сложных проблем, связанных со старением населения: сокращение численности населения трудоспособного возраста. В отсутствие действенных мер, направленных на её решение, возникнут препятствия для экономического роста, и системы здравоохранения, образования и пенсионного обеспечения не получат достаточного финансирования.

Страны, в которых прогнозируется сокращение численности населения трудоспособного возраста, могут исправить положение, проведя реформы, направленные на достижение двух целей: увеличение предложения труда и повышение производительности. Хотя эти цели идентичны для всех стран, конкретные сочетания подходов, реализуемых в “стареющих” странах, которые начали процесс реформ в разное время, будут неодинаковыми. Кроме того, в некоторых областях, например, в здравоохранении, можно одновременно увеличить предложение труда и повысить его производительность.

Увеличение предложения труда

Для того чтобы увеличить предложения труда в условиях сокращения численности населения трудоспособного возраста, потребуется пересмотр параметров пенсионной системы, норм, регулирующих трудовые отношения, положений, касающихся здоровья и инвалидности, а также, возможно, миграции:

• Повышение пенсионного возраста. В “стареющих” странах Центральной Европы, приступивших к осуществлению реформ раньше (за исключением Словении), повысили пенсионный возраст почти до уровня стран ОЭСР (старше 60 лет, по крайней мере, для мужчин). Вместе с тем, имеются явные возможности увеличить пенсионный возраст для женщин, что повысило бы их заинтересованность в участии в рынке труда. В “стареющих” странах, приступивших к реформам позже (прежде всего – в Беларуси, России и Украине), возможно более значительное повышение пенсионного возраста по сравнению с нынешним.
• Больше возможностей для гибкого графика работы, неполного рабочего дня. “Стареющие” страны, приступившие к осуществлению реформ раньше, в основном устранили ограничения на частичную занятость. Но есть и исключения, - это Хорватия, Латвия и Румыния. Наличие ограничений в отношении гибкого графика работы затрудняет участие в формальном секторе (World Bank 2005a). Это особенно негативно сказывается на положении работников, которые заинтересованы в гибком графике работы, в частности, пожилых работников и таких групп, как молодёжь и женщины. Ситуация в “стареющих” странах, приступивших к осуществлению реформ позже, тоже неоднородна: для России и Сербии характерны более свободные подходы к временной занятости, а в Азербайджане, Боснии и Герцеговине и Украине они более жёсткие.
• Улучшение состояния здоровья работников старшего возраста. В «стареющих» странах, приступивших к осуществлению реформ раньше, совершенствование здравоохранения (хотя и сопряжённое со значительными затратами) и оздоровление образа жизни означает, что у современной молодёжи в старости будет меньше проблем со здоровьем. В “стареющих” странах бывшего СССР, приступивших к осуществлению реформ позже, высокая смертность и заболеваемость среди молодого взрослого населения означают, что относительно более здоровые представители этих когорт, которые в 2025 году будут составлять подавляющее большинство престарелых, будут более подвержены заболеваниям в старости. Улучшение состояния здоровья и повышение эффективности системы здравоохранения в этих странах позволят увеличить предложение труда и повысить производительность работников.
• Привлечение работников из других стран. Привлечение иммигрантов на обеспечивающие экономический рост рабочие места по мере изменения структуры рабочей силы является главным образом вопросом политики (World Bank 2006). Для “стареющих” стран, приступивших к осуществлению реформ раньше, организовать легальную иммиграцию будет непросто. Частично это объясняется тем, что их “соседи” (страны Юго-Восточной Европы и СНГ) тоже стареют, а частично – тем, что, по крайней мере, в ближайшие несколько лет, они сами станут источником мигрантов в другие страны ЕС. Однако для “стареющих” стран, приступивших к осуществлению реформ позже, при условии ускорения темпов экономического роста и снижения политических препятствий для иммиграции, возможно увеличение масштабов иммиграции из более “молодых” стран Центральной Азии.

Повышение производительности

Для того чтобы повысить производительность и компенсировать тем самым сокращение численности населения трудоспособного возраста, потребуются реформы в области здравоохранения и системы обеспечения лиц, утративших способность к труду или самообслуживанию (см. выше), в сфере образования и непрерывного образования, а также дальнейший прогресс в структурной перестройке экономики:

• Инвестиции в образование и непрерывное образование. По мере того, как в последующие десятилетия мировая экономика будет становиться всё более сложной и динамичной, способность приобретать и совершенствовать новые навыки по мере развития экономики будет иметь всё большее значение. Хорошее базовое образование станет фундаментом для получения работниками новых знаний. И в этой связи странам региона предстоит решать проблему, так как качество образования в них недостаточно высоко. Согласно итогам теста PISA, проводившегося ОЭСР, лишь некоторые из “стареющих” стран, начавших реформы раньше (Чешская Республика, Венгрия, Латвия и Республика Словакия) показали относительно достойные результаты. Показатели “стареющих” стран, начавших реформы позже (в тесте участвовали Россия и Сербия), были ниже. Несмотря на значительный прогресс в осуществлении рыночных реформ, модель непрерывного образования практически отсутствует. В принципе, приватизация предприятий и другие меры либерализации экономики усиливают заинтересованность работодателей в обучении своего персонала, а различия в заработке, обусловленные производительностью, служат стимулом к обучению для самих людей. Вместе с тем, разработка программ непрерывного образования частными поставщиками образовательных услуг сдерживается юридическими положениями и обременительными требованиями сертификации, а также отсутствием положительных стимулов в виде налоговых льгот в случае предоставления обучения работодателем.
• Завершение программы реструктуризации. Здесь также потребуются действия в разных направлениях, и то, насколько глубоко проведены реформы в той или иной стране (что отражено в типологии стран), будет иметь серьезное значение. “Стареющим” странам, приступившим к осуществлению реформ раньше (Эстония, Венгрия, Польша и Республика Словакия), которые осуществили структурную перестройку предприятий, будет проще провести “стратегическую перестройку” и поощрять инновации. Этому будет способствовать также торговля с членами ЕС и связанные с ней потоки прямых иностранных инвестиций и технологий. При этом Румынии, где структурная перестройка продвинулась не так далеко, будет сложнее в полной мере воспользоваться выгодами от интеграции с ЕС в сфере торговли и капитала. Среди “стареющих” стран, приступивших к осуществлению реформ позже, самые сложные задачи в обеспечении производительности будут стоять перед Боснией и Герцеговиной, Грузией, Черногорией и Украиной; в этих странах будут идти активные процессы старения населения, и при этом им будет необходимо проводить структурную перестройку своих предприятий, чтобы обеспечить стимулы к росту производительности.

Приведённый анализ факторов, позволяющих компенсировать негативные последствия сокращения численности населения трудоспособного возраста, показывает связи между различными типами реформ, а также то, как выглядят приоритетные направления реформ в той или иной стране в зависимости от складывающейся в ней ситуации. Способы решения других проблем, связанных с “третьим переходом”, будут более подробно рассмотрены в последующих главах.

* * *

Цель данного исследования заключается не в том, чтобы создать повод для паники в связи с последствиями старения населения в регионе, а призвать лиц, ответственных за выработку политики, активизироваться и начать действовать, причём немедленно. Все мы знаем, что в старости тела будут слабее, доходы – ниже, а расходы на медицинские услуги – выше, но лишь немногие из нас доводят это осознание до логического завершения, т.е. до понимания того, что для облегчения своей доли в старости нужно упражнять тело и разум, откладывать средства на старость и иметь страховку на случай катастрофических рисков. Те, кто предпринимает такие действия, могут надеяться на то, что их старость пройдёт счастливо и продуктивно.

То же справедливо и для стран региона. Неизвестно, что ждёт их в будущем, однако хорошо известны те меры, которые необходимо предпринять сейчас, чтобы избежать худшего варианта развития событий. Все страны региона находятся в процессе длительного и непростого перехода. Данное исследование призывает страны, где процессы старения населения идут особенно активно, определиться с приоритетными направлениями для наиболее важных реформ, и сделать это уже сегодня

¹ Эмиграция из стран Балтии на начальном этапе главным образом имела национальный характер. Масштабная эмиграция из стран Юго-Восточной Европы (Албания и Болгария) сначала имела национальную основу, а затем – экономическую. В Турции отмечался значительный приток мигрантов-мусульман и временных экономических мигрантов из Болгарии, Румынии и Украины; кроме того, в страну возвращались те, кто раньше уезжал в страны Западной Европы.
² Модель PROST (Pension Reform Options Simulation Toolkit – Инструмент моделирования вариантов пенсионной реформы) разработана Всемирным банком и применяется более чем в 80 странах-клиентах Банка.
³ Вместе с тем, этот вывод не означает, что все предпринятые изменения политики положительны.
⁴ Всегда имеется некий разрыв между коэффициентами демографической нагрузки в пенсионной системе и для населения в целом, так как при расчёте численности населения трудоспособного возраста учитывается население в возрасте от 15 до 64 лет. Как правило, в странах ОЭСР с высоким уровнем дохода лица в 15-летнем возрасте не работают и не делают отчислений в пенсионную систему. Значения коэффициента демографической нагрузки в пенсионной системе возрастают вследствие того, что в некоторых странах уровень экономической активности женщин (даже находящихся в расцвете лет) низок. Тем не менее, эти неработающие женщины имеют право на получение пенсии как вдовствующие супруги, увеличивая тем самым число получателей пенсии в возрастной группе получателей в сравнении с числом плательщиков в их возрастной группе.
⁵ Выборка для модели PROST не отражает в полной мере ситуацию в регионе Восточной Европы и бывшего СССР, так как она в основном включает в себя страны, где Всемирный банк ведёт диалог в области пенсионного обеспечения, и где уже были проведены реформы. Полученные результаты также не могут быть сопоставлены с другими странами или применены в них, так как исходные условия стран различны. При этом допущения относительно экономического роста в каждом случае тоже неодинаковы, так как отражают ситуацию в каждой из стран.
⁶ Сastles (2000) [Castles, Francis G. 2000. “Population Aging and the Public Purse: How Real Is the Problem?”]сообщает, что данные ОЭСР о населении и расходах за период 1965-1995 гг. редко показывают какую-либо статистически значимую связь между старением населения и совокупными расходами на здравоохранение. На основании проведенного им анализа этой базы данных ОЭСР, Castles приходит к выводу о практически полном отсутствии зависимости между вариантностью процессов старения населения в разных странах и уровнями и динамикой расходов на здравоохранение.
⁷ Мы допускаем, что для небольшого числа стран, где валовые показатели зачисления в систему высшего образования уже достигли среднего значения для ОЭСР или превысили его, нынешние показатели зачисления сохранятся.