Детские дошкольные учреждения: экономические аспекты функционирования

Людмила РЖАНИЦЫНА
(Опубликовано в журнале "Человек и труд", 2007, №8, с. 24-29)

Основные параметры системы

По данным Росстата, на конец 2005 г. в России функционировали 46 тысяч дошкольных учреждений, которые посещали 4,5 млн. детей.¹ По прогнозам Минэкономразвития России, в ближайшие несколько лет их количество будет увеличиваться на 150 тысяч в год.

В основном детские сады находятся в муниципальной собственности, в них содержатся 82% всех дошкольников, охваченных ДДУ; в частных - 2%, в региональных и ведомственных детсадах - 16%. Что касается обеспеченности детскими садами, то в 2005 г. на 1 тысячу детей в возрасте 1-6 лет приходилось 603 места. В 2006 г., по оценкам МЭРТ, этот показатель увеличился лишь до 627 и останется на этом уровне до 2009 г.

При определении показателя "охвата детскими садами" учитываются все дети данной возрастной группы за вычетом тех, кто посещает школу с 6 лет. Таких в 2005 г. было 243 тысячи, или 30% от 8,1 млн. шестилеток. Более широкое применение данной формы социализации могло бы снизить нагрузку собственно на ДДУ. Такой путь желателен, тем более что сейчас наблюдается избыток школьных мест в младших классах и обсуждается вопрос о том, чтобы часть их закрыть. Безусловно, организация школьных классов для шестилеток связана с затратами бюджета на организацию особого режима, но это - один из реально возможных вариантов снижения дефицита мест в детсадах.

Еще один способ быстрого снижения такого дефицита - увеличение количества садов с сокращенной продолжительностью пребывания детей. Но вряд ли родители согласятся на подобную новацию.

Ситуация с охватом детей дошкольными учреждениями существенно различается по регионам. По данным за 2004 г., наивысшие показатели достигнуты в Республике Коми и Новгородской области (80-81%). Достаточно высокая обеспеченность в центральных регионах - Владимирской, Ярославской, Ивановской, Костромской областях (75-72%), то есть на территориях с традиционно женскими отраслями занятости. Скорее всего, это объясняется тем, что градообразующие текстильные фабрики имели свои сады, которые в 90-х годах перешли муниципалитетам. Напротив, во многих индустриальных регионах (Самарской, Нижегородской, Кемеровской областях) показатели средние или немного выше средних (68-55%). На этом фоне особенно благополучной выглядит ситуация в Челябинской области (72,2%). У Москвы же - самом "детном" городе, -показатель даже ниже среднего (53%).

В 2005 г. в дошкольных учреждениях РФ на 100 мест приходилось 95 детей. Видимо, такой показатель наполняемости сформировался за счет сельской местности, поскольку 42% городских садиков переуплотнены. В них на одно место приходится более одного ребенка, в том числе, в 10% учреждений более 130 детей - на ТОО мест. Получается, что основная часть дошкольников (54%) ходит именно в переуплотненные детские сады. При этом очередь на поступление в 2005 г. увеличилась до 966 тыс. ребят (более чем 20% численности пользующихся услугами ДДУ).

Режим работы, стоимость пребывания и система оплаты услуг

Преобладают 5-дневные сады, есть 6-дневные (Их 6%). Основной режим -12 ч., но есть детские сады с 14-24-часовым пребыванием. Круглосуточных детских садов всего 2,5 тыс. (из 46 тыс.). Но есть ДДУ с краткосрочным пребыванием - 2 или 5 дней в неделю от 2 до 5 ч. Такой тип садика дешевле, и развитие сети подобных учреждений может снизить общий дефицит мест для малышей.

Появились садики с летними оздоровительными программами, а также с оказанием дополнительных платных услуг (музыкально-ритмические занятия, иностранный язык, освоение компьютера и пр.). Но такие услуги предоставляют только 3 тыс. учреждений для 370 тыс. детей (менее 10% их общей численности).

Стоимость пребывания определяется типом детского сада, который, в свою очередь, зависит от времени пребывания ребенка в детском саду и особенностей содержательной работы с ним. ДДУ можно сгруппировать по типам: обычный сад, компенсирующий, центр развития ребенка, сад присмотра и оздоровления, сад с приоритетным направлением развития (художественное, эстетическое, физическое или с этнокультурной компонентой).

Стоимость пребывания ребенка в обычном детском саду (12 ч) в Москве - 54 тысячи рублей в год (4,5 тысячи в месяц на ребенка). В компенсирующем детском саду (тоже 12 ч) - 123 тысячи рублей (более 10 тысяч рублей в месяц), в детском саду присмотра и оздоровления - 85 тысяч рублей (7 тысяч рублей в месяц), с художественным развитием - 63 тысячи рублей (5 тысяч рублей в месяц). В зависимости от времени пребывания амплитуда колебаний его стоимости - от 136 тыс. руб. в год в компенсирующем круглосуточном до 25 тыс. руб. в группах кратковременного пребывания.

Структура затрат детского сада на ребенка включает расходы на питание, заработную плату персонала, коммунальные услуги и аренду, инвентарь, игрушки, транспорт и пр. Что касается налога на имущество, то ДДУ освобождаются от него региональной и местной властями. В настоящее время данных по структуре затрат в отчетности нет, она приводится только в виде сметы. Федеральных нормативов тоже нет, есть только местные.

По итогам выборочного обследования ГУ-ВШЭ, в расходах дошкольных учреждений главная статья - оплата труда и страховые начисления на нее; они составляют 59%; оплата коммунальных услуг - 17%, питание - 14%, прочие расходы (связь, хозтовары, инвентарь, ремонт и пр.) - 10 %. В провинции доля заработной платы в затратах меньше, поскольку ее уровень крайне низок. К примеру, в Кировской области заработная плата составляет 35% всех расходов на содержание; на питание уходит 39%, коммунальные и остальные услуги - 26% общей суммы затрат.

Финансовые источники, обеспечивающие работу детского сада, - бюджет и плата родителей. Бюджет покрывает подавляющую часть расходов ДДУ. В 2005 году консолидированному бюджету это обошлось в 113 млрд. руб. Таким образом, один ребенок стоил бюджету в 2005 г. примерно 25 тысяч руб. в год, или 2 тысячи руб. в месяц.

Главный источник, позволяющий покрывать расходы, - консолидированный бюджет территории. На него в 2005 г. пришлось 98% всех государственных ассигнований по строке "дошкольное образование". При этом решающее значение имеет местный бюджет. Сложность в том, что большинство местных бюджетов - дефицитны (межбюджетная реформа не решила вопрос их финансовой самодостаточности). Так возник и до сих пор существует "нефинансируемый государственный мандат", то есть конституционная гарантия на дошкольное образование и помощь семье в воспитании детей в полной мере не обеспечивается. И это в условиях, когда имеет место и государственная собственность на основные фонды в этой сфере, и государственная система оплаты ее работников.

Нехватка финансовых средств на обеспечение конституционных гарантий населению в части дошкольного воспитания (как, впрочем, и других государственных услуг) не может не усиливать социальную напряженность в стране. К тому же это отрицательно влияет на демографическое поведение населения.

Финансовый дефицит ДДУ покрывается путем увеличения платы, вносимой родителями. Пореформенные годы отмечены почти 30-кратным ростом стоимости услуг учреждений дошкольного воспитания. Увеличивались и расходы родителей. В частности, в 2005 г. плата родителей выросла с 19,95 до 26,5 руб. за день (на 33%).Это больше, чем прирост расходов бюджета в расчете на ребенка и повышение средних потребительских цен (на 12%). Доля платы родителей увеличилась пока немного - с 15 до 16-17%. Однако уже это привело к появлению таких категорий семей, для которых услуги ДДУ стали недоступны. Все это резко контрастирует с провозглашаемой государством политикой снижения бедности и стимулирования рождаемости.

Система оплаты услуг дошкольных учреждений обычно строится таким образом, что размер платы родителей увязывается с расходами на питание. Остальные расходы, как правило, покрываются из бюджета. Правда, в Москве практикуется несколько иной подход: плата устанавливается в зависимости от уровня МРОТ (от 50 до 110% ее размера). Такой порядок стимулирует увеличение платы родителей, поскольку только за 2006 г. федеральный МРОТ повысился в 1,5 раза (с 720 до 1100 руб.). Шкала дифференцируется от минимума платы за ребенка в группе временного пребывания (50%) до максимума за такой детский сад, как центр развития ребенка (110%). За пребывание в муниципальных учреждениях здравоохранения (ясли) и социальной защиты (за детей-сирот, посещающих ДДУ) размер оплаты - 50% МРОТ.

Существуют льготы, которые устанавливаются на местном уровне для разных категорий населения. Они могут предоставляться многодетным, малообеспеченным семьям, одиноким родителям, вдовам и разведенным, несовершеннолетним, работникам детских учреждений, безработным, семьям военнослужащих срочной службы. Освобождаются от платы семьи инвалидов, семьи с ребенком-инвалидом, семьи погибших военнослужащих, нередко семьи, где оба родителя студенты дневной формы обучения, а также родители слепых, глухих и т.п. детей в компенсирующих садах. При наличии права на несколько льгот применяется одна - по выбору родителей.

Оплата должна производиться по фактическому количеству дней пребывания. Средства зачисляются на счет образовательного учреждения, который может пополняться также в результате другой приносящей доходы деятельности. Они расходуются по смете (утвержденной руководителем местного органа управления дошкольным образованием) на развитие детского сада, улучшение условий содержания детей, оплату и социальную поддержку персонала. При всех условиях объем финансирования из бюджета не может быть уменьшен.

Расчеты показывают, что в среднем по РФ плата родителей составляет 16,5% стоимости содержания ребенка в ДДУ. Согласно решению Конституционного Суда РФ, посчитавшего неправомерным отмену нормы об ограничении родительской платы, она была восстановлена законом "Об образовании". С 2007 г. плата родителей не должна превышать 20% стоимости содержания ребенка в ДДУ. Безусловно, это поможет сдержать ее дальнейший рост. Но проблема все же остается, ибо плата будет увеличиваться даже при фиксированном (в %) максимуме за счет роста общей стоимости расходов на содержание ребенка вследствие общего повышения потребительских цен, а также расширения набора дополнительных занятий с детьми (иностранный язык, ритмика и пр.). Неизбежно увеличение расходов на заработную плату персонала, поскольку в наиболее популярных муниципальных детских садах она меньше, чем в коммерческих в 5-6 раз. Заработная плата работников ДДУ ниже, чем у медсестер, секретарей и продавцов, то есть лиц с более низким уровнем квалификации и несравнимо меньшей ответственностью (табл. 1).

Сравнение средней начисленной заработной платы по некоторым видам деятельности*

* По данным единовременного выборочного обследования организаций за октябрь 2005 г.

Дошкольное образование и национальное развитие

Институт дошкольного образования крайне важен с социально-экономической точки зрения, поскольку расширяет возможности участия женщин в общественном производстве, их профессионального и социального развития, а также обеспечивает социализацию 4 млн. детей. Вопросы развития ДДУ касаются буквально каждой семьи с детьми-дошкольниками. Этот институт способствует установлению гендерного равенства. Замедление демографической убыли населения также зависит от ситуации с дошкольными учреждениями.

Серьезных отличий в социальном составе пользователей ДДУ нет: они нужны как низкодоходным семьям, так и средне- и высокообеспеченным (табл. 2).

Охват детей детскими садами в обследованных Росстатом домохозяйствах в зависимости от уровня душевого дохода (2005 г.)*

*Учитывались не учащиеся до 9 лет.

При сравнении показателей охвата детей ДДУ по децильным группам очевидным становится перевес в сторону высокодоходных групп населения. По-видимому, тут действуют два фактора. Первый - в низкодоходных семьях (многодетные, инвалиды) больше детей и меньше работающих матерей, а потому присмотр за детьми осуществляется в домашних условиях. Второй - даже частичная плата родителей за содержание детей в ДДУ малообеспеченным и бедным семьям не под силу. Так, по данным обследования ИСЭПН РАН «Уровень жизни городского населения» (1992, 1993, 1997, 2001 гг.), доля семей с детьми дошкольного возраста, которые не могли платить, в крупных городах составляла 6-10%, в малых городах - почти 30%.²

В рамках реализации политики борьбы с бедностью и национальной программы стимулирования рождаемости и поддержки семей с детьми Правительство РФ осуществило ряд мер, среди которых наиболее значимыми, на наш взгляд, являются:

• оказание воздействия на регионы в целях сокращения дефицита мест в ДДУ,
• восстановление предельных размеров родительской платы на уровне 20% стоимости содержания ребенка в саду (яслях) и введение компенсации, выплачиваемой непосредственно родителям - 30% платы на одного, 50% - на двух, 70% - на трех и боле детей. Соответствующие ассигнования - 8 млрд. руб.

Позитивно оценивая расширение социальных вложений государства, нельзя не отметить, что в данном случае - при решении назревшей проблемы в области дошкольного образования - сделан не самый удачный выбор. Полагаем, что не было определено приоритетное направление, способное дать наиболее существенный эффект. По мнению всех экспертов, таковым является увеличение числа мест в детских садах. Действующие детские сады нередко перегружены, особенно в городах (табл. 3).

По данным обследования, проведенного в Самаре (2006 г.), все опрошенные женщины отметили, что при устройстве ребенка в детский сад столкнулись с очередями. При этом 37% из них записались в очередь до того, как ребенку исполнится год; примерно столько же - когда их детям было от года до полутора лет. 90% респонденток после записи ожидали совей очереди от одного до двух лет, и только 10% - полгода.

Понятно, что решение о компенсационных выплатах не влияет на дефицит мест, скорее наоборот. Судя по сообщениям из регионов, там редко вкладывают средства в строительство новых садиков. Чаще делают пристройки, приспосабливают помещения на первых этажах жилых домов, уплотняют имеющиеся площади. А частным застройщикам отводят землю с условием строительства социальных объектов. Предлагается также использовать неукомплектованные первые классы для приема дошколят, шире применять сокращенные режимы в ДДУ и пр.

Выбор формы компенсации в виде сокращения родительской платы несколько облегчает материальное положение родителей, но не улучшает финансового положения самих детских садов. Поскольку их нуждаемость в средствах очень высока, возникла практика «спонсорских взносов» - единовременных выплат в пользу детского сада в момент устройства туда ребенка. Их дополняют постоянные поборы с родителей.

Результаты социологического обследования (2005 г.) свидетельствуют, что часть родителей (4% - в Москве и 1,7% - в регионах) делает официальный вступительный взнос при поступлении ребенка в сад (перечисление на банковский счет ДДУ), участвует в ремонте, платит за охрану (соответственно 2% - в Москве, 0,4% - в регионах). Нередко они также оплачивают (наличными) организацию праздников (1,2 и 0,3%) и просто дают взятки (2,9 и 1,2%). По расчетам, средняя московская семья тратит на образование ребенка 4-6 лет 16,9 тыс. руб. в год, из них на ДДУ приходится 57%. В провинции расходы составляют 4200 руб., из них на ДДУ - 81%. По-видимому, за два года, прошедших с момента проведения опроса, эти цифры увеличились.

Дошкольные учреждения, где число детей превышает число мест (2005 г.)

Сохранение дефицитности мест, недофинансирование, низкая заработная плата сотрудников способствуют сохранению поборов. Более того, введение федеральной компенсации ставит под сомнение практику применения на местном уровне льгот для социально уязвимых групп родителей, не имеющих достаточно средств для внесения платы в ДДУ. Пока же льготы существенны: по данным Росстата за 2005 г., при среднегодовой плате в ДДУ 5,3 тыс. руб. менее обеспеченные платят З,6-3,8 тысячи руб., или на 32-29% меньше. Но даже при этом, по данным социологического обследования (2003-2004 гг.), в Москве и ряде регионов почти 40% домохозяйств с низкими среднедушевыми доходами (до 1400 руб. в месяц) ответили, что хотели бы, но не имели возможности устроить ребенка в детский сад по причине нехватки денег.

Для улучшения ситуации мы предложили бы передать часть расходов по ДДУ (хотя бы на заработную плату персонала) из местных бюджетов в бюджеты субъектов Федерации, подобно тому, как это делается в отношении общеобразовательных школ. Кроме того, следовало бы отменить налоги с сумм родительской поддержки, вносимых на счет ДДУ, - ведь эти деньги идут непосредственно на детей. Стоило бы также рассмотреть вопрос о том, насколько правильной является полная централизация платы родителей на всей территории муниципалитета: думается, что какую-то часть было бы целесообразнее оставлять непосредственно детсадам. Иначе сохраняется уравнительность в оценке их работы. Представляется перспективной и методология (предложенная Фондом "Институт экономики города") по привлечению частных структур к оказанию услуг по присмотру за детьми.

Что касается размеров платы за пребывание детей в детских садах, то, по нашему мнению, достаточно установить предельный ее уровень в размере 20% издержек на содержание ребенка. Нужен лишь соответствующий федеральный норматив при сохранении состава платы в прежнем варианте (на уровне затрат на питание и некоторых хозяйственных расходов). С 2007 г. ее состав существенно расширен правительством: туда попали, в частности, и коммунальные расходы. А этот элемент априорно ее повышает, ибо такие расходы растут наиболее высокими темпами по сравнению с другими статьями расходов на содержание ребенка и индекса цен в целом. Для улучшения качества предоставляемых ДДУ услуг требуется значительное увеличение их финансирования. Дошкольное воспитание с учетом его значимости в решении крупнейших национальных проблем (демографических, бедности, экономического подъема, развития человеческого потенциала, активизации женского ресурса), на наш взгляд, должно быть включено в национальный проект "Образование" (с его масштабными капиталовложениями и вниманием федеральных властей), что предполагает выработку модели государственного регулирования, основанного на достоверной информации.

Объективные показатели

С учетом результатов проведенных исследований предлагается комплекс показателей, позволяющих наблюдать за развитием дошкольного образования и влиять на него. При действующей системе децентрализации управления в этой отрасли особенно важен его региональный уровень.

Показатели, которые нужны для управления ДДУ, должны отвечать следующим условиям:

• широкая информативность - наличие данных (лучше всего государственной статистики; при необходимости следует предусмотреть таковую);
• технологичность (простота и понятность исчисления);
• сквозной характер, обеспечивающий прозрачность по горизонтали (муниципалитеты в регионе) и по вертикали (область, республика, федерация). Только при наличии у показателей таких качеств появляется возможность делать правильные оценки и выводы о глубине и характере происходящих изменений.

Далее, необходимо сформулировать показатель доступности ДДУ. По нашему мнению, он должен быть комплексным - дающим представление как об обеспеченности населения сетью детских учреждений, так и о цене услуги по отношению к доходам семей.

Обеспеченность (О) - это соотношение числа действующих мест в ДДУ (М} и численности дошкольников (Чд) в данном муниципалитете, регионе или в целом по стране. Отсюда О = Чд / М. Этот показатель должен рассчитываться раздельно по возрастным группам, хотя бы до и старше 3 лет. Нужна также корректировка формулы обеспеченности на соответствие требованиям различных норм для детского учреждения (по укомплектованности детьми, объему площадей, функциональному их соответствию, режиму работы, территориальной доступности и пр.). Если также учесть соотношение цены услуги (Ц) и душевого семейного дохода (Сд), то есть Ц / Сд, то критерий доступности будет таким: Д = О + Ц/Сд. Для упрощения расчета вместо среднего дохода можно использовать норматив ПМ, который официально рассчитывается по всем регионам и по России в целом.

Следует определить и методологию расчета показателя платы за ребенка в ДДУ (что необходимо для проведения сопоставлений). В нем надо учесть и оценить составляющие, которые согласно соответствующему правовому акту должны оплачиваться родителями. Традиционно это было питание. Но сейчас в сумму оплаты включены практически все затраты, за редким исключением (расходы на оборудование и капитальный ремонт). Правда, статья "Прочие расходы", которая приводится в постановлении Правительства РФ от 30 декабря 2006 г. № 846, не позволяет сделать даже такое исключение. Важно особо обратить внимание на эту "новацию", ибо понятие "плата родителей" тут приравнено к понятию "расходы на ребенка" в условиях полноплатности и общей коммерциализации услуг детского учреждения. Между тем указанные два понятия не должны совпадать, особенно в части заработной платы персонала. Последняя должна обеспечиваться государством в соответствии с конституционным принципом бесплатности образования.

Считаем полезным привести перечень затрат, учитываемых при установлении родительской платы за содержание ребенка во всех государственных и муниципальных образовательных учреждениях, реализующих основную общеобразовательную программу для дошкольников:

• оплата труда и начисления на нее;
• приобретение услуг (связи, транспортных, коммунальных, по содержанию имущества), а также арендная плата за пользование имуществом;
• прочие расходы;
• увеличение стоимости основных средств;
• увеличение стоимости материальных запасов, необходимых для содержания ребенка в государственных и муниципальных образовательных учреждениях.

При существующей тенденции к коммерциализации работы детских учреждений семью выручает только закон о предельном размере платы (не более 20% общих расходов на ребенка.

Если учесть, что в современной структуре затрат ДДУ 14% составляет питание, то фактически это соблюдается в регионах, где цены на продукты либо ниже средних, либо совпадают с ними. В таких случаях положение представляется нормальным. Там же, где цены и доля расходов на питание выше, плата не покрывает расходы по этой статье (остается лишь надеяться на спонсорские взносы и помощь родителей).

Если сохранить действующие на местах льготы для отдельных категорий семей (бедных, многодетных, с инвалидами и пр.), то ситуация станет еще сложнее. Чтобы как-то управлять ею, придется расчленять итоговый показатель платы родителей в зависимости от факторов, на него влияющих:

П = Ср - Л <1/20Ср,

где П - плата родителей;
Ср - стоимость содержания ребенка,
Л - местная льгота по оплате для некоторых категорий детей,
1/20 -законодательно установленный в РФ предел платы.

Указанная сумма вносится родителем в банк при оплате счета за услуги детского учреждения. И только потом родитель получает федеральную компенсацию. Скажем прямо, такой порядок не в пользу социально слабых семей с ограниченными доходами. Их, вероятно, больше устроило бы, чтобы само детское учреждение получало компенсационные средства на основании подтвержденного факта посещения ребенком ДДУ. Проблема возникла в начале 2007 г.: местные власти оказались не готовы к нововведениям.

Стоит обратить внимание на то, что приведенный выше финансовый показатель платы должен отличаться от аналитического, который мог бы быть пригоден для сравнений. В таком случае следует валовой показатель платы сделать удельным - в расчете из 1 ч пребывания ребенка в детском саду, то есть учесть разную продолжительность режима пребывания. Используя этот удельный показатель, можно проводить обоснованные рейтинговые сравнения разных детских садов на данной территории, всех дошкольных учреждений на отдельных территориях в различные периоды и пр.

¹ Социальное положение и уровень жизни населения России 2006". М.: Росстат, 2007. С.354.
² Овчарова Л., Прокофьева Л., Токсанбаееа Л. Причины и масштабы распространения бедности городского населения России и адресная помощь беднейшим. М.; НИСП, 2002.