Финансирование российской миграционной политики

В.И. Мукомель

Миграционная политика России изначально формировалась с ориентацией на широкое использование программно-целевого подхода. Первые попытки наладить финансирование миграционной политики были предприняты в начале 1992 года, когда была принята Республиканская долговременная программа "Миграция", разработанная Комитетом по делам миграции населения при Министерстве труда и занятости населения Российской Федерации (Одобрена Постановлением Правительства Российской Федерации от 18 мая 1992 года №327).
Финансовый блок Программы включал расчет стоимости государственных средств и средств общественных организаций и фондов, необходимых для приема и обустройства беженцев и вынужденных переселенцев. Эти средства должны были пойти на развитие социальной инфраструктуры, инженерные коммуникации, пособия и временное проживание в пунктах приема и составляли лишь 20% от необходимого финансирования на прием и обустройство мигрантов; предполагалось, что основные расходы на строительство жилья будут нести сами мигранты за счет таких источников, как компенсация за оставленное жилье и недвижимое имущество, кредиты банка, личные накопления.

После принятия Программы стала очевидной иллюзорность некоторых ее постулатов:

• полноценного финансирования за счет государственного бюджета - из прямых ассигнований, из резервных фондов Правительства Российской Федерации, а также "кредитов и ссуд на хозяйственное обзаведение, выплачиваемых по линии Центрального банка Российской Федерации и других банков";
  
• финансирования за счет средств доноров (общественные и благотворительные организации, коммерческие структуры, церковь) на добровольной основе, средств специализированных страховых компаний (обществ) и, особенно, "средств, поступающих от государств - бывших республик Союза ССР, в качестве компенсации за неэквивалентный миграционный обмен населения";
  
• переоценка возможностей мигрантов в решении жилищной проблемы без помощи государства;
  
• недооценка масштабов вынужденной миграции и, соответственно, масштабов потребного финансирования - Программой предполагалось принимать по 200 тысяч мигрантов на ближайшие пять лет. (Реальные масштабы вынужденной миграции были существенно выше; за 4,5 года, в 1992-1996 годах статус беженца и вынужденного переселенца получили свыше 1,2 млн. человек, численность реальных претендентов на статус была существенно выше. В оправдание разработчиков Программы, работа над которой велась еще в 1991, когда существовал СССР, нужно пояснить: большинство вооруженных этнополитических и региональных конфликтов на постсоветском пространстве ко времени ее принятия еще не разродились, либо эскалация их была еще впереди);
  
• предположения о возможности трудоустройства вынужденных мигрантов без существенных вложений в создание рабочих мест¹;
  
• недооценка того обстоятельства, что средства, направляемые на первичное обустройство мигрантов, сопоставимы с затратами на их содержание².

Программа финансировалась через ФМС России. Был установлен следующий порядок распределения и использования бюджетных средств на указанные мероприятия: ФМС России ежеквартально представляла Минфину России расчет средств, необходимых для покрытия затрат (кроме расходов на подготовку и развертывание временных пунктов приема беженцев на случай чрезвычайных ситуаций, по которым расчеты представлял Государственный комитет по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий). После утверждения указанного расчета Минфин перечислял ежеквартально ФМС средства, выделяемые из республиканского бюджета Российской Федерации, на ее текущий счет в Центральном банке России. Федеральная миграционная служба России финансировала расходы, предусмотренные Республиканской долговременной программой "Миграция", самостоятельно или путем перевода средств для этих целей на текущие и расчетные счета подведомственным или другим организациям³.

Федеральным бюджетом 1993 года на финансирование Программы "Миграция", программы "Переселение" на территории Липецкой области и других мероприятий по переселению и по обустройству беженцев предусматривалось выделение 35986,2 млн. рублей⁴. Однако абсолютные масштабы финансирования малоинформативны: в условиях бушевавшей в стране инфляции финансы, выделяемые бюджетом и предусмотренные программой, несравнимы; средства получаемые ФМС России, быстро обесценивались. Реально в 1992 году было выделено 12,4 млрд. рублей бюджетных ассигнований на решение задач миграционной политики, в 1993 году - 43,5 млрд. рублей (из предусмотренных почти 135 млрд. рублей)⁵.

Прогресс в подходе к финансированию миграционной политики России зафиксировала следующая программа - Федеральная миграционная программа, одобренная Указом Президента Российской Федерации от 9 августа 1994 года №1668.

Финансовый блок Программы был разработан, несомненно, намного тщательнее, нежели в программе "Миграция". Итоговая таблица расходов на реализацию программных мероприятий (см. Приложение Ф2) детализировалась "Расчетами к технико-экономическому обоснованию программы", включающими 8 разделов и 13 таблиц⁶. Предусматривалось выделить на реализацию мероприятий Федеральной миграционной программы (ФМП-1994) в 1994 году 177,6 млрд. рублей в ценах января 1993 года (с учетом индекса цен - около 2 трлн. рублей), т.е. около 0,3 млрд. долларов, а потребность на 1995 год оценивалась не менее 250 млрд. рублей (без учета индекса цен).

Программой предполагалось, что подавляющая часть средств (93,4%) пойдет на финансирование мероприятий по приему и обустройству вынужденных мигрантов, что соответствовало реалиям времени. На финансирование мероприятий по внешней миграции (центры временного размещения для лиц, ищущих убежище, законодательная, информационная база, научно-методическое обеспечение) предусматривалось направить 1,8% средств, внешней трудовой миграции - 0,4%, пресечению незаконной миграции и организацию иммиграционного контроля - 3,2%, международное сотрудничество - 0,6% рублевых средств и 2,4 млн. долларов, на санитарно-эпидемиологическое обеспечение и оказание первичной медицинской помощи - 0,1% средств Программы, на информационное обеспечение - 0,1%, подготовку кадров - 0,3% (см. Приложение Ф2).

В 1994 году ассигнования из федерального бюджета на финансирование федеральных программ миграции и переселения должны были составить 591,7 млрд. рублей⁷, в 1995 году - 564,4 млрд. рублей на Федеральную миграционную программу и 300 млрд. рублей - на прием и обустройство вынужденных мигрантов из Чечни и зоны осетино-ингушского конфликта⁸.

В августе 1996 года Федеральная миграционная программа была скорректирована, в новой, уточненной редакции (ФМП-1996) предусматривалось, что расходы по финансированию Федеральной миграционной программы на 1996 год составят 2198,3 млрд. рублей. Эти средства были заложены в федеральном бюджете 1996 года⁹. Как и в предшествующей редакции, львиная доля средств (89,0%) выделялась на прием и обустройство вынужденных переселенцев и вынужденных мигрантов в чрезвычайных ситуациях. На прием и содержание иностранных граждан и лиц без гражданства и обустройство беженцев предполагалось направить 4,4% средств Программы, на организацию иммиграционного контроля - 5,5% средств¹⁰.

В следующем, 1997 г. финансирование Программы несколько увеличивалось и должно было составить 2419,2 млрд. рублей, однако эти средства включали 200,0 млрд. рублей, направленных на преодоление последствий осетино-ингушского конфликта и 200,0 млрд. рублей - на выплату компенсаций за утраченное жилье и имущество гражданам, пострадавшим в вооруженном конфликте в Чеченской Республике и покинувшим ее¹¹.

В конце 1997 года была принята среднесрочная Федеральная миграционная программа на 1998-2000 годы (утверждена Постановлением Правительства Российской Федерации от 10 ноября 1997 года №1414). В настоящей Программе (ФМП-1998), разработанной в условиях относительной социально-экономической и политической стабильности (особенно значимы были снижение инфляции и укрепление рубля, прекращение войны в Чечне) и совершенствования нормативной правовой базы (принятие новой редакции Закона "О беженцах" летом 1997 года), была предпринята попытка существенного изменения подходов к финансированию миграционной политики: финансирование конкретных мероприятий было увязано с изменениями нормативно-правовой базы, организационными и иными мероприятиями. Предусматривалось задействовать в 1998-2000 годы на финансирование Программы 19462,149 млн. рублей из федерального бюджета, в том числе на 1998 год - 5497,419 млн. рублей, на 1999 год - 6959,48 млн. рублей, на 2000 год - 7005,25 млн. рублей.

Предполагалось, что в 1998 году на оказание помощи вынужденным переселенцам и лицам, ходатайствующим о статусе вынужденного переселенца, будет направлено 94,1% средств Программы, на оказание помощи беженцам и претендентам на этот статус - 1,9%, развитие иммиграционного контроля - 3,4%¹².

Однако федеральным бюджетом на 1998 год предусматривалось финансирование Программы лишь на 1839,5 млн. рублей, из них 388 млн. рублей - выплата компенсаций за утраченное жилье и имущество гражданам, пострадавшим в чеченском конфликте и покинувшим Чечню¹³. Августовский кризис внес свои коррективы, резко обесценив финансовые средства, идущие на финансирование миграционной политики.

Федеральная миграционная программа страдала хроническим недофинансированием, усугубляемым низкой финансовой дисциплиной: даже те средства, которые предусматривались федеральным бюджетом, выделялись ФМС России в урезанном объеме. По данным Т.М. Регент, в 1994 году было получено 54,0% предусмотренных средств, в 1995 году - 42,0%, в 1996 году - 23,7%¹⁴. В 1997 году финансирование составило 46% необходимых средств, в 1998 году - 60%. И только с 1999 по 2001 год практически были получены все средства, предусмотренные федеральным бюджетом, но не самой Программой¹⁵. Согласно бюджету 1999 года, предусматривалось профинансировать Программу на 1323,5 млн. рублей, реальное финансирование составило 1255,8 млн. рублей или 94,9% от намеченного¹⁶. Однако это составило лишь 18,0% от предполагавшегося Программой.

Реальные масштабы финансирования миграционной политики в 1990-х годах были существенно иными, нежели предусматривалось ФМП, соответственно, менялась и структура расходов на эти цели - см. таблицу 1. Наряду с финансированием Федеральной миграционной программы, через ФМС России проходило финансирование и по другим программам, однако масштабы такого финансирования не шли в сравнение с ФМП: в 1997 году, например, через ФМС России финансировались меры по преодолению последствий осетино-ингушского конфликта - 90 млн. рублей, в 1998 году выделялись 25 млн. рублей по Программе "Дети семей беженцев и вынужденных переселенцев".

Таблица 1. Основные статьи расходов по финансированию миграционной политики, 1994-1999 годы

Источники: Информационно-аналитический бюллетень, N7. ФМС России. М.: 1995, с.16-17; Информационный бюллетень. N1. ФМС России. М.: 1996, с.65-66; Информационный бюллетень. N1. ФМС России. М.: 1997, с.44; Информационный бюллетень. ФМС России. М.: 1998, с.25; Информационный бюллетень. ФМС России. М.: 1999, с.55-61

Примечания:
* - Планируемый бюджет; фактическое исполнение - 95%.
** - Средства, выделяемые на содержание вынужденных мигрантов из Чеченской Республики.
*** - В 1997-1998 гг. - расходы по приему и содержанию иностранных граждан и лиц без гражданства и обустройство беженцев.

Все эти годы приоритетным направлением миграционной политики являлся курс на долговременное обустройство вынужденных переселенцев, доля средств, выделяемая на эти цели, достигала в отдельные годы 90%¹⁷.

В 1992-1999 годах за счет средств Программы семьям вынужденных переселенцев были предоставлены более 90 тысяч долговременных беспроцентных ссуд на жилищное обустройство, строительство и/или приобретение жилья. В эти же годы было предоставлено около 21 тысячи квартир социально незащищенным категориям граждан. Помощь в обустройстве за счет средств федерального бюджета получили более 450 тысяч человек, за счет местных бюджетов - более 100 тысяч человек¹⁸.

В дополнение к средствам федерального бюджета изыскивались возможности по привлечению дополнительных источников финансирования программных мероприятий. Основные средства были предоставлены УВКБ ООН (в 1998-1999 годы - 1122 тысяч долларов), МОМ (124 тысячи) и Программой ТАСИС (в 1996-1999 годы - 2,6 млн. ЭКЮ)¹⁹.

Международные организации расходовали средства и не привязанные к Программе. Только с конца 1992 года по декабрь 1996 года УВКБ ООН израсходовало более 35 млн. долларов на помощь только беженцам и мигрантам в Российской Федерации²⁰.

Одновременно ФМС России, несмотря на вынужденное отвлечение средств на прием лиц из зоны чеченского конфликта и выплату им компенсаций (которые не предусматривались мероприятиями утвержденной Программы), пыталось создать действенную систему иммиграционного контроля, последовательно увеличивая долю средств, идущих на эти цели. Только в 1999 году в Россию не было допущено 14 тысяч человек. Минфедерации отмечало руководство Белгородской, Брянской, Оренбургской, Волгоградской, Амурской областей, Приморского, Хабаровского и Краснодарского краев, внесших вклад в совершенствование иммиграционного законодательства и иммиграционного контроля²¹.

Как отмечает О.Д. Воробьева, финансирование Федеральной миграционной программы из федерального бюджета имело несколько серьезных недостатков, кроме указанных:

• неравномерность финансирования по годам, постоянное плановое снижение финансирования в 1996-2001 годах: если в бюджете 1996 года было заложено 2,2 млрд. рублей, то в бюджете 1997 года - 2,4 млрд. рублей, в 1998 году - 1,8 млрд. рублей, в 1999-2001 годах - 1,4-1,2 млрд. рублей (Реальные масштабы финансирования были существенно меньше, закладываемых в бюджете - см. таблицу 1. Однако они отражают тенденцию к снижению финансирования Федеральной миграционной программы). Учитывая инфляцию, можно констатировать, что финансирование ФМП в эти годы снизилось в 4-5 раз;
• отсутствие дисциплины в поступлении средств: от четверти до половины средств поступало в конце года, в ноябре-декабре;
• отвлечение средств, идущих на финансирование миграционной программы, на финансирование незапланированных мероприятий. В 1996 году расходы на прием и размещение лиц, пострадавших от конфликта в Чечне, достигали 40% объема ассигнований²².

Однако следует признать: отличительной чертой финансирования миграционной политики тех лет, при всех вышеупомянутых недостатках, является ее транспарентность: к чести ФМС России, финансовые выкладки постоянно публиковались в ее информационных бюллетенях.

Как бы то ни было, несмотря на уменьшение масштабов финансирования, Программа последовательно реализовывалась в 1999-2001 годах (действие ФМП было продлено Постановлением Правительства на 2001 год), несоответствие масштабов финансирования Программы частично компенсировалось возросшей дисциплиной исполнения бюджета.

В федеральном бюджете на 2000 год впервые выделяется отдельной строкой "Миграционная политика" (1127,0 млн. рублей), 97,2% средств этой статьи должно было идти на финансирование Федеральной миграционной программы (однако 39% средств ФМП отвлекалось на выплату компенсаций за утраченное и имущество покинувшим Чечню). Однако в связи с ликвидацией ФМС России и передачи ее функций Минфедерации, национальной и миграционной политики, финансирование мероприятий Федеральной миграционной программы было фактически приостановлено с июня 2000 года²³.

Возросшие в 2001 году реальные масштабы финансирования по статье "Миграционная политика" до 1633,9 млн. рублей не должны вводить в заблуждение: по этой статье были проведены 500 млн. рублей, выделенных на содержание граждан, временно покинувших территорию Чечни и 25 млн. рублей на финансирование мероприятий по восстановлению экономики и социальной сферы ЧР; масштабы финансирования ФМП возросли незначительно по сравнению с предшествующим годом - с 1096 млн. рублей до 1109 млн. рублей²⁴ - см. таблицу 2.

Таблица 2. Основные статьи расходов по финансированию миграционной политики, 2000-2005 годы

Источники: федеральные законы о бюджетах и исполнении бюджетов за соответствующие годы

Примечания:
* - В 2000-2001гг. приведены данные соответствующей статьи бюджета. г. В 2000 г. они включали: статьи ФМП и программы "Дети семей беженцев и вынужденных переселенцев"; в 2001 г.: статьи ФМП, целевой программы восстановления экономики и социальной сферы Чеченской Республики, и статью бюджета "Содержание граждан Российской Федерации, временно покинувших территорию Чеченской Республики"; в 2002-2004 гг. автором включены: статьи бюджета "Миграционная политика" и "Обеспечение жильем беженцев и вынужденных переселенцев".
** - Источник: Информационно-статистический сборник N 1, ФМС МВД России, М.: 2002, с.50
*** - Мероприятия по обеспечению миграционной политики (код 2200000), обеспечение деятельности учреждений по реализации миграционной политики (код 2210000) и выплата компенсаций за утраченное жилье и (или) имущество гражданам, пострадавшим в результате разрешения кризиса в Чеченской Республике и покинувшие ее безвозвратно (код 5050000) и подпрограмма "Обеспечение жильем беженцев и вынужденных переселенцев" (код 1000409). Проект федерального закона N 86859-4 "О федеральном бюджете на 2005 год"
**** - В 2000-2001 гг. финансирование шло в рамках Федеральной миграционной программы

В 2001 году действие Федеральной миграционной программы заканчивалось и, в соответствии с Распоряжением Правительства от 11 января 2001 года №26-р, был разработан проект новой Федеральной миграционной программы на 2002-2004 годы. В проекте был учтен опыт реализации предшествующих программ, финансовый блок был тщательно проработан и включал 7 приложений на нескольких десятках страниц. Проектом Программы предусматривалось привлечь из федерального бюджета на реализацию мероприятий миграционной политики в 2002-2004 годах 23856,4 млн. рублей, в т.ч. в 2002 году - 8358,4 млн. рублей, в 2003 году - 7848,9 млн. рублей и в 2004 году - 7649,1 млн. рублей.

Как и в предшествующих программах, предполагалось, что основная часть средств в эти годы (86,8%) пойдет на социальную защиту, прием и обустройство вынужденных переселенцев. На осуществление иммиграционного контроля, предотвращение незаконной миграции и предоставление убежища в России предусматривалось использовать 10,2% средств, обеспечение санитарно-эпидемиологического благополучия и медицинского обслуживания мигрантов - 1,7%, информационное и научное обеспечение - 0,5%, организационно-кадровое обеспечение - 0,8%. Символические суммы выделялись на решение задач внешней трудовой миграции, регулирование внутренней миграции, поддержку соотечественников и международное сотрудничество.

Судьба проекта незавидна: пройдя все необходимые этапы согласования и экспертизы, проект федеральной миграционной программы - несомненно, лучшей из всех предшествующих - был отклонен Правительством. Определенную роль сыграли зыбкость позиций руководства Минфедерации, являвшегося основным разработчиком и предполагаемым госзаказчиком программы, а также заверения Минфина в финансовой поддержке мероприятий миграционной политики. Определяющими, однако, стали другие факторы: возрастающее недовольство руководства страны курсом миграционной политики, наметившийся отказ от транспарентности политики и ставка на силовиков.

Трагические события сентября 2001 года стали мощным стимулом разворота миграционной политики на борьбу с незаконной миграцией, передачи соответствующих функций Министерству внутренних дел России. В этих условиях федеральная миграционная программа - с присущими ей транспарентностью и предсказуемостью - стала обузой для исполнительной власти.

В следующем, 2002 году, на финансирование миграционной политики федеральным бюджетом было предусмотрено 3953,3 млн. рублей. Однако в связи с ликвидацией в октябре 2001 года Министерства по делам Федерации, национальной и миграционной политики и передачи его функций в МВД России, в 2002 году финансирование было несколько изменено и по статье "Миграционная политика". В действительности по данной статье финансирование составило 2015,5 млн. рублей, или 51,0% от планируемого уровня. Секвестру подверглись практически все позиции, кроме "расходов по приему и содержанию вынужденных переселенцев" (увеличились почти вдвое). Особенно примечательно изменение финансирования расходов по обеспечению жильем вынужденных переселенцев: в бюджете 2002 года предусматривалось выделить на эти цели 1 млрд. рублей, однако кассовое исполнение по этой статье прошло со знаком минус, составив в 2002 году -171,3 млн. рублей²⁵. В то же время на 815 млн. рублей была профинансирована подпрограмма "Обеспечение жильем беженцев и вынужденных переселенцев" в рамках целевой программы "Жилище".

В 2003 году первоначально планировалось выделить на миграционную политику 2109,4 млн. рублей, то есть, фактически, на уровне предыдущего года²⁶. Однако в ноябре 2003 года в закон о бюджете были внесены коррективы, расходы по статье "миграционная политика" были увеличены до 2758,2 млн. рублей или на 37% больше, чем в предыдущем году. (Исполнение бюджета 2003 года еще не утверждено). Наиболее существенно возросли расходы выплату компенсаций за утраченное жилье и имущество покинувшим Чечню - с 600 млн. рублей до 1342 млн. рублей (по вполне понятным причинам, в связи с выборами Президента ЧР в октябре 2003 года), увеличились также расходы на иммиграционный контроль - с первоначальных 88,0 млн. рублей до 117,2 млн. рублей. Одновременно снизилось финансирование приема и содержания вынужденных переселенцев (с 72,8 млн. рублей до 48,5 млн. рублей) и содержание граждан, временно покинувших территорию ЧР (с 1178,0 млн. рублей до 1080 млн. рублей)²⁷.

Бюджетом 2004 года предусматривалось финансирование миграционной политики на 2186,0 млн. рублей, что примерно на уровне 2002 года. При этом, несмотря на меньшие масштабы финансирования по сравнению с 2003 годом, существенно должны были возрасти расходы на иммиграционный контроль - втрое, появляется новая позиция, "расходы на депортацию" - 84,3 млн. рублей²⁸. Возросшие масштабы финансирования по вышеназванным статьям были обеспечены предполагаемым резким уменьшением выплатам компенсаций за утраченное жилье и имущество лицам, покинувшим Чечню - в 2004 году на эти цели было предусмотрено выделить в 11,5 раз меньше, чем в предшествующем году: 116,9 млн. рублей против 1342,0 млн. рублей.

Однако убийство в мае 2004 года А. Кадырова и выборы нового Президента ЧР в сентябре 2004 года неминуемо внесли коррективы: финансирование по этой статье резко возросло по сравнение с первоначальными наметками - до 1106 млн. рублей против первоначальных 116,9 млн. рублей. Одновременно резко снизились расходы на иммиграционный контроль до уровня 2003 года (137,5 млн. рублей) и расходы по приему и содержанию лиц, ходатайствующих о признании их беженцами или вынужденными переселенцами - до символической величины 6,4 млн. рублей против первоначально планируемых 48,1 млн. рублей. В целом же, за счет возрастающих выплат компенсаций, расходы по статье "миграционная политика" в последней редакции закона о федеральном бюджете на 2004 год увеличились до 3170,5 млн. рублей²⁹.

Особенностями финансирования миграционной политики конца 1990-х - 2000-х годов являются:

• значительная доля расходов по выплате компенсаций за утраченное жилье и (или) имущество гражданам, пострадавшим в результате разрешения кризиса в Чеченской Республике, а также на содержание граждан Российской Федерации, временно покинувших территорию Чеченской Республики; в 2002 году эти расходы составили почти 2/3 средств, выделяемых на миграционную политику, в 2003 году - составили 68,6% средств, в 2004 году - 60,9%, в 2005 году - 55,9%³⁰;
• изменение структуры расходов, отражающее изменение приоритетов миграционной политики: расходы на обустройство вынужденных мигрантов снизились до символической величины, одновременно фиксируются возрастающие масштабы финансирования расходов на иммиграционный контроль и депортацию;
• отсутствие видимой тенденции к повышению транспарентности финансовых потоков: существенные сдвиги в 2002-2003 годах, когда доля нетранспарентных расходов снизилась до 5-6%, резко контрастируют с последним годом: в бюджете 2004 года возрастает доля непрозрачных расходов по статье "миграционная политика". (Правда, законом на 2005 год предусмотрено повышение транспарентности бюджета - см. таблицу 2);
• конъюнктурный характер финансирования миграционной политики, вызванный, в первую очередь, ее зависимостью от ситуации в Чеченской Республике: всякие трансформации социально-политической обстановки в последней способствуют изменению масштабов финансирования, особенно по статьям компенсации за утраченное жилье, жилищное строительство.

Бюджетом на 2005 год предусмотрено увеличить расходы по статье "Миграционная политика" до 5899 млн. рублей. Однако на собственно мероприятия по миграционной политике (мероприятия по обеспечению миграционной политики - код 2200000; обеспечение деятельности учреждений по реализации миграционной политики - код 2210000; выплату компенсаций за утраченное жилье и (или) имущество гражданам, пострадавшим в результате разрешения кризиса в Чеченской Республике и покинувшие ее безвозвратно - код 5050000; обеспечение жильем беженцев и вынужденных переселенцев - код 1000409) направляется 2749,8 млн. рублей³¹. Причем более половины средств (1445,5 млн. рублей) выделено на содержание граждан, временно покинувших территорию Чечни.

Если сравнивать финансирование миграционной политики в 1990-х и 2000-х, то внимания заслуживают:

• возросшая начиная с конца 1990-х годов финансовая дисциплина: уже в 1999 году финансирование составило 94,9% от первоначально заложенных в бюджете, в 2000 году- 94,0%³², в 2001 году - 94,9%³³. В последние годы финансирование, закладываемое федеральным законом о бюджете на соответствующий год, в последующем если и корректируется, то в сторону увеличения. Только в 2002 году, в связи с реорганизациями, исполнение бюджета по этой статье составило 51,0% от предусмотренных федеральным бюджетом³⁴);
  
• периодические сбои в финансировании миграционной политики, связанные с реорганизацией компетентного ведомства и передачей функций;
  - все возрастающая доля непрофильных расходов на содержание госаппарата и финансирование мероприятий, имеющих отдаленное и весьма условное отношение к миграционной политики - выплату компенсаций за утраченное жилье и имущество гражданам, пострадавшим в результате разрешения кризиса в Чеченской Республике, а также содержание граждан, временно покинувших территорию Чечни;
  
• снижение доли расходов, идущих на финансирование миграционной политики в федеральном бюджете;
  
• уменьшение масштабов финансирования миграционной политики федеральным бюджетом в долларовом эквиваленте (см. Таблицу 3);
  
• уменьшение масштабов финансирования миграционной политики в России ввиду отказа от поддержки региональных миграционных программ федеральным бюджетом. В середине 1990-х в стране реализовывалось несколько десятков региональных миграционных программ, финансируемых на долевой основе из бюджетов субъектов Федерации; в настоящее время их численность сократилась в несколько раз. По сведениям автора, на конец 2004 года такие программы реализовывались в Пензенской, Челябинской, Читинской областях, г. Москве.

Таблица 3. Финансирование миграционной политики, 1994-2005 годы, млн. рублей

Источники: федеральные законы о бюджетах и исполнении бюджетов за соответствующие годы

Примечания:
* - исполнение бюджета
** - В 2001 году, в отличие от предшествующих лет, средства, выделяемые на содержание граждан, покинувших Чечню, не включались в Федеральную миграционную программу, а выделялись отдельно в рамках "Миграционной политики". Приводится финансирование расходов по данной статье.
*** - Согласно закону о федеральном бюджете, план
**** - Оценка курса рубля к доллару - 28,0

Как ни прискорбно, масштабы финансирования миграционной политики в 2000-х годах примерно вдвое ниже, чем в 1990-х (в долларовом эквиваленте). А учитывая существенно более низкую "стоимость" доллара сегодня, нежели в середине 1990-х, разрыв в масштабах финансирования миграционной политики сегодня еще более значителен по сравнению с 1990-ми годами.

Возможно, самое главное: миграционная политика с каждым годом становится все менее эффективной: все возрастающая доля средств на нее идет на содержание ведомства. Львиная часть финансовых ресурсов, проходящих по статье "Миграционная политика" в законопроекте о бюджете 2005 года пойдет по линии финансирования ведомства и предполагает финансирование мероприятий, имеющих весьма отдаленное отношение к миграционной политике: содержание аппарата МВД России, вещевое, продовольственное обеспечение, пособия и компенсации военнослужащим и др. (Примечательно изменение бюджетной классификации: миграционная политика, традиционно финансируемая в рамках социальной политики - код 1800, отныне будет финансироваться по разделу "Национальная безопасность и правоохранительная деятельность" - код 1920).

Если в 1997-1999 годах на нужды ФМС России (включая международную деятельность, научные исследования и др.) шло от 90 до 134 млн. рублей (от 5 до 15 млн. долларов) или от 3,4% до 9,6% средств на миграционную политику, то в 2005 году предполагается на нужды ведомства истратить 53,4% средств на миграционную политику (3148,7 млн. рублей - более ста миллионов долларов). Комментарии излишни…

1 - Республиканская долговременная программа "Миграция", одобрена Постановлением Правительства Российской Федерации от 18 мая 1992 г. N 327, раздел "Организация финансирования программы"
2 - Т.М.Регент. Миграция в России: Проблемы государственного управления. М.: Издательство ИСЭПН, 1999, с.145
3 - Временный порядок распределения и использования бюджетных средств, выделяемых Федеральной миграционной службе России для реализации республиканской долговременной программы "Миграция", Утвержден Министерством финансов Российской Федерации 28 августа 1992 г. N 83
4 - Закон РФ "О республиканском бюджете Российской Федерации на 1993 год" от 14 мая 1993 года N 4966-1, Ст.12
5 - Федеральная миграционная программа, одобрена Указом Президента Российской Федерации от 9 августа 1994 г. N 1668. Комментарии к разделу Технико-экономическое обоснование необходимых средств для реализации Программы
6 - Приложение N 8 к Федеральной миграционной программе
7 - Федеральный Закон О федеральном бюджете на 1994 год от 1 июля 1994 года N 9-ФЗ в ред. от 31.03.95 N 39-ФЗ, Ст.16
8 - Федеральный закон О федеральном бюджете на 1995 год от 31 марта 1995 года N 39-ФЗ (в ред. от 31.12.1995 N 228-ФЗ), Прилож.3, 12
9 - Приложение 1 к Федеральному закону "О перечне федеральных целевых программ и ведомственной структуре расходов федерального бюджета на 1996 год" от 23 августа 1996 года N 128-ФЗ
10 - Технико-экономическое обоснование расходования средств федерального бюджета на реализацию мероприятий Федеральной миграционной программы", Приложение N 8 к Федеральной миграционной программе в ред. Указа Президента РФ от 13.06.1996 N 881
11 - Приложение 3 к Федеральному закону "О федеральном бюджете на 1997 год" от 26 февраля 1997 года N 29-ФЗ
12 - Федеральная миграционная программа на 1998 - 2000 годы, утверждена Постановлением Правительства Российской Федерации от 10 ноября 1997 г. N 1414, Приложение N 1
13 - Федеральный закон О федеральном бюджете на 1998 год от 26 марта 1998 года N 42-ФЗ, Ст.26
14 - Т.М.Регент. Миграция в России: Проблемы государственного управления. М.: Издательство ИСЭПН, 1999, с.134
15 - Миграция населения. Вып.6: Миграционная политика. М.: 2001, с.72
16 - Приложение 2 к Федеральному закону "Об исполнении федерального бюджета за 1999 год" от 19 июня 2001 года N 80-ФЗ
17 - Информационный бюллетень. ФМС России. М.: 1999, с.55
18 - Справка Минфедерации, национальной и миграционной политики к Круглому столу "Проблемы миграционной политики" в Государственной Думе, 4 декабря 2000, с.6
19 - Там же
20 - Миграция, 1997, N 2, С.27
21 - Справка Минфедерации, национальной и миграционной политики к Круглому столу "Проблемы миграционной политики" в Государственной Думе, 4 декабря 2000, с.10
22 - Миграция населения. Вып.6: Миграционная политика. М.: 2001, с.73
23 - Справка Минфедерации, национальной и миграционной политики к Круглому столу "Проблемы миграционной политики" в Государственной Думе, 4 декабря 2000, с.10
24 - Приложение 6 к Федеральному закону "Об исполнении федерального бюджета за 2001 год" от 7 июня 2003 года N 67-ФЗ
25 - Ведомственная структура расходов федерального бюджета за 2002 год, Приложение 2 к Федеральному закону "Об исполнении федерального бюджета за 2002 год" от 8 мая 2004 года N 35-ФЗ
26 - Приложение 5 к Федеральному закону "О федеральном бюджете на 2002 год" от 24 декабря 2002 года N 176-ФЗ
27 - Приложение 6 к Федеральному закону "О федеральном бюджете на 2003 год" (в ред. федерального закона от 11.11.2003 N 150-ФЗ)
28 - Приложение 6 к Федеральному закону "О федеральном бюджете на 2004 год" от 23 декабря 2003 года N 186-ФЗ
29 - Федеральный закон "О внесении изменений в Федеральный закон "О федеральном бюджете на 2004 год" и признании утратившими силу некоторых положений законодательных актов Российской Федерации" от 10 ноября 2004 года N 136-ФЗ
30 - С 2002 г. средства, идущие в рамках подпрограммы "Обеспечение жильем беженцев и вынужденных переселенцев" проводятся по отдельной статье в бюджете МВД России и не включены в расходы по статье "Миграционная политика". Для обеспечения сопоставимости с предшествующими годами, когда они включались в Федеральную миграционную программу, здесь и ниже под финансированием миграционной политики с 2002 г. подразумеваются средства как по статье "Миграционная политика", так и по статье "Обеспечение жильем вынужденных переселенцев"
31 - Федеральный закон "О федеральном бюджете на 2005 год" от 23 декабря 2004 г. №173-ФЗ
32 - Приложение 5 к Федеральному закону "Об исполнении федерального бюджета за 2000 год" от 23 апреля 2002 года N 39-ФЗ
33 - Приложение 2 к Федеральному закону "Об исполнении федерального бюджета за 2001 год" от 7 июня 2003 года N 67-ФЗ; Приложение 1 к Федеральному закону "О федеральном бюджете на 2001 год" в ред. Федерального закона от 08.08.2001 N 132-ФЗ
34 - Приложение 6 к Федеральному закону "Об исполнении федерального бюджета за 2002 год" от 8 мая 2004 года N 35-ФЗ; Приложение 5 к Федеральному закону "О федеральном бюджете на 2002 год" от 24 декабря 2002 года N 176-ФЗ