Рыночные реформы и ослабление безопасности населения¹

Коленникова О.А.

(полностью опубликовано в книге "Россия: 10 лет реформ. Социально-демографическая ситуация". Москва, РИЦ ИСЭПН, 2002 -с. 272-281.)

Рыночные реформы послужили катализатором многих негативных процессов в стране. В ходе этих процессов возник целый ряд разнообразных угроз для населения. Повседневными стали угрозы, которых люди не испытывали прежде: закрытие предприятий, на которых они работали, резкое обнищание, невыплаты зарплат и пенсий, всплеск преступности и др. Значительное их количество и острота привели к тому, что в 90-е годы заговорили о проблеме социальной безопасности населения. Реформы в стране, трансформировав экономические и общественные отношения, резко отделили государство, т.е. тех, кто управляет страной, разрабатывает и проводит реформы, от основной массы населения. То, что реформы проводились столь поспешно, без анализа возможных негативных последствий, а главное, без учета мнения большинства населения, нашло свое отражение и в ситуации с безопасностью..

В советское время безопасность населения идентифицировалась с безопасностью страны и понималась как государственная безопасность: безопасность границ, защищенность от внешних угроз, обороноспособность страны на случай войны и т.п. В 90-е годы происходило переосмысление самого термина "безопасность". Оказалось, что он не отражает реальную ситуацию, так как внутри самой страны возник мощный эпицентр угроз для населения.

Уже с начала 90-х годов создается иная законодательная основа для обеспечения безопасности населения, использующая новую терминологию. В законе РФ "О безопасности" от 5 марта 1992 года читаем: "Безопасность - состояние защищенности жизненно важных интересов личности, общества и государства от внутренних и внешних угроз. Основным субъектом обеспечения безопасности является государство, осуществляющее функции в этой области через органы законодательной, исполнительной, судебной властей". Многие специалисты стали использовать понятие "социальная безопасность" для обозначения безопасности от целого комплекса разных угроз для населения, причем, не только социального, но и экономического, экологического и др. характера. Таких угроз, как угрозы безработицы, нищеты, преступных посягательств, загрязнения окружающей среды, техногенных катастроф и др. Но и это понятие не имело точно очерченных рамок, так как набор угроз для населения менялся, отражая негативные последствия реформ в экономике и обществе в целом, в том числе из-за многочисленных дефектов социально-экономической политики государства. Видно это, например, из данных мониторинга, который проводил ВЦИОМ на протяжении десятилетия. В начале 90-х наиболее острой проблемой, по оценкам населения, была нехватка продуктов питания и различных товаров, но уже с 1994 года эта проблема практически перестала существовать. С середины же 90-х появилась острейшая проблема задержек выплат зарплат, пенсий (таблица 1).

Таблица 1. Динамика оценок населением проблем российского общества, 1991-2000 годах (в % от числа опрошенных в соответствующем году)

Источник: Экономические и социальные перемены: мониторинг общественного мнения // Информ. бюллетень. М., 1993. №1; 1993. №2; 1994. №2; 1995. №2; 1996. №2; 1997. №5; 1998. №2; 1999. №2; 2000. №2.

Если оценивать ощущения социальной безопасности населением в целом на протяжении десятилетия, то наиболее высоки два типа угроз: угрозы экономического характера (рост цен, спад производства и др.) и угрозы личной безопасности и имуществу граждан. Под ослаблением безопасности населения будем понимать незащищенность граждан от преступных и иных противоправных посягательств, т.е. отсутствие спокойствия у жителей страны за свою жизнь, жизнь родных и близких, за сохранность своего имущества, а также отсутствие соответствующих гарантий безопасности.

Как уже говорилось, проблема ослабления безопасности населения от угроз криминального характера является составной частью более широкой проблемы социальной безопасности, частью, несомненно, особо важной, так как проблема безопасности касается самой жизни людей. Хотя генезис этих проблем, в принципе, аналогичен, но есть и некоторые особенности. Проблема незащищенности населения России от простой общеуголовной преступности, такой, как грабежи, разбойные нападения, убийства, кражи и др. по сравнению с дореформенным периодом является проблемой новой. В советское время была проблема незащищенности, но иная - от идеологического преследования государства, и, естественно, в этом смысле люди чувствовали свою беззащитность. Защиту же от обычной преступности обеспечивали правоохранительные органы государства, и в первую очередь, - милиция. Сам уровень преступности был на довольно низком уровне².

Проблема ослабления безопасности стала возникать с распадом советской системы. Опросы общественного мнения показывают, что то чувство защищенности, которое было естественным в советское время, постепенно утрачивалось. Так, в 1991 году менее 1/3 респондентов в числе наиболее острых, злободневных проблем называли проблему роста числа уголовных преступлений. В 1992 году доля людей, сильно обеспокоенных ростом преступности, выросла до 43%, т.е. в 1,4 раза, а уже в 1993-1994 годах доля таких людей выросла до 64-68%, достигнув максимального значения за весь период 90-х годов (таблица 1). С середины 90-х годов острота проблемы безопасности несколько "притупилась". Население занялось самообеспечением своей личной безопасности: люди старались не ходить поздно вечером по улицам городов и сел и не отпускать детей одних на улицу; устанавливали железные двери и домофоны, объединялись и нанимали охрану, устанавливали кодовые замки и сложную сигнализацию, оставляли, где только можно, свои автомобили на платных стоянках и т.д. Население привыкало к жизни в условиях повышенной криминальной опасности. На вопрос ВЦИОМ "Чувствуете ли вы себя в безопасности на улицах?" в 1993-1998 годах отсутствие чувства безопасности высказывали 65-70% опрошенных, в то же время чувствовали себя в безопасности на улицах своих городов и сел только 25-30%. Эти данные показывают, что в постсоветские времена большинство граждан страны жило с состоянии постоянного беспокойства за свою жизнь, имущество, жизнь родных и близких. Именно рост преступных посягательств и соответственно рост числа преступников при отсутствии защиты от них наводят страх как на отдельных людей, так и на общество в целом. Поэтому, чтобы понять, каким образом произошло ослабление чувства безопасности у населения, необходимо проследить динамику двух процессов, которые происходили в 90-е годы: 1) изменение уровня преступности и 2) изменения в деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью.

Данные МВД России по состоянию преступности в стране за последние 13 лет подтверждают обоснованность озабоченности людей за свою безопасность. Масштабы преступности за годы реформ стали огромными. Всплеск преступности произошел уже в 1989 году. По данным МВД РФ³ , по сравнению с 1987 годом количество зарегистрированных преступлений выросло в 1989 году на 37%, а к 2000 году - более чем в 2,5 раза. Большие возможности получения "легких" денег, объявленная свобода общественных отношений, а главное - ослабление государственного контроля придали реформам криминальный характер. В 1991-1993 годах, когда происходили наиболее радикальные политические и экономические перемены, произошел наибольший всплеск преступности, значительно вырос не только уровень преступности, но и доля преступлений, непосредственно направленных на жизнь, здоровье и имущество граждан. Так, количество зарегистрированных убийств или покушений на убийства в 1993 году стало в 1,8 раза больше, чем в 1991 году; тяжких телесных повреждений - в 1,6 раза; разбойных нападений - в 2,2 раза; грабежей - в 1,8 раза. В последующие годы (1994-1999) уровень преступности, по данным МВД РФ, оставался очень высоким (в среднем 1750 зарегистрированных преступлений на 100 тысяч граждан ежегодно) и в 2000 году составил 2,952 миллиона зарегистрированных преступлений.

Соответственно росту числа преступлений увеличивалась численность людей, их совершивших, и в различной степени тяжести представляющих угрозу обществу. Многие ученые-правоведы отмечают принявшее массовый характер девиантное поведение и преступность как его крайнюю форму ⁴. Иными словами, внутри общества росла социальная группа людей, осуществляющая противоправное поведение - в значительной степени за счет лиц, не имеющих источников дохода, т.е. безработных, наркоманов. Так, по данным МВД за 1990-2000 годы число людей, совершивших преступления, возросло с 897 тысяч человек в 1990 году до 1741 тысяч в 2000 году, т.е. практически в два раза ⁵. Из них доля лиц, не имеющих источников дохода, постоянно росла в эти годы, и с 27% в 1992 году увеличилась до 55% в 2000 году, а доля безработных выросла с 2,7% в 1993 году до 5,3% в 2000 году. Как видно, преступное поведение стало одним из способов выживания в новых условиях.

Преступность росла не только количественно, менялась ее структура. Для населения появились угрозы новых видов преступлений, таких, как рэкет, похищение людей, создание финансовых пирамид и т.д. Преступность организовывалась, укреплялась, усиливалась ее экономическая направленность, происходило вовлечение в нее работников государственных органов власти, в том числе и правоохранительных органов.

За 1991-1999 годы, по данным МВД, погибло в результате различных преступлений более 740 тысяч человек ⁶. Сумма причиненного материального ущерба огромна. Так, только в 1999 году она составила 11 млрд. рублей. Есть все основания говорить о том, что эти цифры занижены. Специалисты-практики МВД РФ отмечают высокую латентность преступлений: не регистрируется каждое второе экономическое преступление и каждое третье - уголовное ⁷ - хотя по их оценкам темп роста преступности в России примерно в 2 раза выше общемирового ⁸. Эта латентность имеет две основные причины. Во-первых, в 90-е годы в органах внутренних дел вошла в практику манипуляция со статистикой преступности. Например, работники милиции необоснованно отказывали гражданам в приеме жалоб и заявлений или отговаривали их подавать заявления, регистрировали только уже раскрытые преступления, либо "очевидные", мелкие преступления, такие, как торговля в неположенном месте, употребление наркотиков, отсутствие регистрации по месту жительства и др. Согласно данным Общественного Центра содействия реформе уголовного правосудия, "рост показателей раскрываемости преступлений с 1992 года достигался не за счет изобличения профессиональных и опасных преступников, а за счет тех, кого было легче поймать, т.е. бездомных, бродяг, безработных и прочих "лишних людей" ⁹. Такие действия правоохранительных органов естественно можно рассматривать как реализацию желания руководящих органов МВД прикрыть, завуалировать в глазах общества плохую работу своих организаций по защите населения.

Вторая причина латентности связана с тем, что потерпевшие или свидетели тех или иных преступлений не обращаются в правоохранительные органы. По данным ВНИИ МВД РФ реально от каких-либо преступных посягательств страдает ежегодно каждый третий россиянин, а половина пострадавших вообще не обращаются в правоохранительные органы. При этом 2/3 потерпевших граждан не обращаются в милицию, потому что считают правоохранную систему неэффективной, не способной ничем им помочь¹⁰ .

Либеральная стратегия реформирования, в которой государству отводилась роль стороннего наблюдателя, привела к тому, что люди перестали понимать, кто же должен гарантировать, обеспечивать их безопасность, защищенность. На вопрос "Кто, по вашему мнению, является сегодня гарантом безопасности граждан России?", были получены такие ответы: президент - 8, Госдума -2, Совет Федерации - 1, армия - 9, органы безопасности - 7, МВД - 6, конституция - 6%. 62% ответили, что безопасность граждан не гарантирует никто ¹¹ .

Важнейшим фактором, предопределившим деформацию деятельности правоохранительных органов, стало то, какую реальную роль отвело государство им в проведении реформ. Слом прежней системы хозяйствования, перераспределение государственной собственности в частную и другие рыночные преобразования проводились без учета необходимости защиты прав большинства населения через сильные, боеспособные правоохранительные органы. Наоборот, для проведения реформ в интересах узкой группы людей выгодно было как раз ослабить, поставить в зависимое положение органы правопорядка. Реально это и было сделано. Уже в период "рыночного шока" условия труда работников правоохранительных органов резко изменились, финансирование этой сферы снизилось по сравнению с доперестроечным уровнем, оплата труда работников резко упала.

Как следствие, начались два негативных процесса. Во-первых, произошло резкое снижение качества кадров в связи с оттоком профессионалов. Во-вторых, началась коммерциализация самих правоохранительных органов. Начав с небольших приработков, работники милиции стали активно заниматься коммерческой деятельностью ¹². Вопреки действующему закону "О милиции", который запрещает работникам милиции заниматься предпринимательской деятельностью вне системы МВД, они подрабатывают - как в свободное от основной работы время, так и в рабочее время, предназначенное для выполнения служебных обязанностей.

В противозаконную коммерческую деятельность вовлечены в свободное время 52% работников милиции; 26% работников милиции зарабатывают дополнительный доход в рабочее время, находясь при исполнении своих должностных обязанностей. Места подработок, виды выполняемых работ, способы зарабатывания денег весьма разнообразны (таблица 2). Как видно, широкое распространение у милиционеров получили не только законные подработки (не противоречащие закону и разрешенные для других категорий работников), но и откровенно незаконные, криминальные. Опрошенные нами работники милиции на прямой вопрос: "Какие способы зарабатывания денег работниками милиции сегодня распространены сильнее - законные (не запрещенные законом) или незаконные?" дали совершенно неожиданный ответ. "Сильнее распространены законные" - указали 59% работников милиции, "сильнее распространены незаконные" - 41%. Более того, оказалось, что и спрос на платные услуги милиционеров высок - 89% опрошенных сказали, что работнику милиции несложно найти подработку, только 11% считали, что это сделать сложно.

Таблица 2. Распределение ответов респондентов на вопрос о занятости работников милиции различными видами коммерческой деятельности в свободное и в рабочее время (% от числа опрошенных)

Внутри же организаций МВД сформировался своеобразный "сложноподчиненный" механизм коммерческой деятельности: руководство организаций МВД на рынке охранных структур выступает в роли предпринимателей, организуя "крышу" как легальным, так и чисто криминальным предприятиям. Этот бизнес успешно развивается в новых рыночных условиях и представляет на рынке охранных услуг серьезную конкуренцию внемилицейским структурам ¹³. Осуществляя коммерческую деятельность "по-крупному", начальники закрывают глаза на теневую деятельность подчиненных им работников.

Коммерциализация кадров правоохранных органов привела к острейшим дефектам в работе первичных организаций системы МВД, перерождению их из органов защиты населения и обеспечения правопорядка в органы, занимающиеся собственной коммерческой деятельностью, зарабатывающие на населении. За годы реформ произошла дискредитация самого института милиции в глазах населения, между милицией и населением страны сложилась острая конфликтная ситуация. Население, наблюдая отход работников милиции от основных, правоохранных функций, перестало ей доверять, обращаться в случае тех или иных угроз. Так, 78% опрошенных работников милиции считают, что отношение населения к милиции за период реформ ухудшилось. По оценкам опрошенных работников МВД, около 90% населения не доверяют милиции. Столь негативное отношение жителей России к милиции 16% опрошенных работников милиции объясняют равнодушием милиционеров к людям, нежеланием разбираться с жалобами, 10% - грубым отношением к жителям, 52% - тем, что люди не надеются, что им помогут. Около 62% опрошенных работников милиции полагают, что милиция дискредитирована в глазах людей. Тогда возникает вопрос, кто ее дискредитировал? Например, поданным опроса населения, проведенного Центром "Общественное мнение", на вопрос, "Чьи интересы защищают органы внутренних дел?", ответы следующие: 30% опрошенных - "свои собственные"; 22% - "интересы элиты"; 15% - "мафии"; 13% - "государства"; 9% - "граждан" ¹⁴.

Переломным временем не только начала крупномасштабного роста преступности, но и коммерциализации правоохранительных органов, стал период 1989-1992 годов. Незащищенность стала чертой образа жизни населения России на протяжении всего последующего десятилетия реформ. Население в ответ на неспособность государства обеспечить защиту от преступности стало использовать самые разнообразные способы самозащиты - от установки железных дверей до применения специально приобретенного оружия.

1 - Работа выполнена при поддержке Российского гуманитарного научного фонда (проект № 00-03-00373).

2 - См., напр.: Лунеев В.В. Преступность XX века: Мировые, региональные и российские тенденции. Мировой криминологический анализ. М.: Норма, 1997; Галкин Е.Б. и др. Проблемы борьбы с организованной преступностью и коррупцией. Сб. науч. трудов. М.: ВНИИ МВД РФ, 1995. С. 30.

3 - Преступность и правонарушения. 1991-1995: Стат. сб. М., 1996; Преступность и правонарушения, 1999. М., 2000; Состояние преступности в России за 2000. М., 2001.

4 - См., напр.: Афанасьев В, Гилинский Я. Девиантное поведение и социальный контроль в условиях кризиса российского общества. С.-Пб., 1995.

5 - Преступность и правонарушения (1991-1995). Стат. сб. М., 1996; Преступность и правонарушения, 1999. М, 2000; Состояние преступности в России за 2000. М , 2001

6 - Там же

7 - Долгосрочный прогноз развития криминальной ситуации в Российской Федерации //Мир безопасности. 1998. № 1. С. 1-9.

8 - Государственная политика в борьбе с преступностью. Преступность и реформы в России / Под ред. А.И. Долгова и др. М., 1998.

9 - Абрамкин В. Ф. Насилие в органах внутренних дел // Сб. мат. Московского Центра по правам человека "О нарушении прав человека в России". М., 1997. С. 161-162.

10 - Мазаев Ю.Н., Рожков С. С. Защищенность граждан от преступных посягательств. Состояние и динамика общественных взглядов на правоохранительную деятельность //Организация общественных связей ОВД. Материалы научно-практической конференции. М.: Академия управления МВД РФ, 1997. С. 71-76.

11 - Социальная и политическая стабильность (оценки и ожидания москвичей) / Отв. ред. В.И. Иванов. М.: ИСПИ РАН, 1994.

12 - По данным специалистов из Академии управления МВД РФ, уже в 1990- 1991 годах работники милиции стали прирабатывать в различных охранных кооперативах, охранять садоводческие и дачные кооперативы, кафе, рестораны, видеобары и др.

13 - См, напр.: Андреев Н. Охрана и "крыша". Известия. 05.02.1999.

14 - Щит и меч. 22.05.1998.