Законодательные амнистии для незаконных иммигрантов: опыт западных стран

Ольга Чернышова

(Материал полностью опубликован в книге: Иммиграционная политика западных стран: альтернативы для России / Под ред. Г. Витковской; Международная организация по миграции. Московская исследовательская программа по миграции.
- М., Гендальф, 2002 -с. 213-226)

Проблема нелегальной миграции ¹, с которой Россия столкнулась после распада Советского Союза, достаточно давно стоит перед развитыми странами. У этого явления много аспектов - и вынужденная миграция, причинами которой служат нарушения прав человека, и войны, и экономическая миграция, и сопутствующая нелегальной миграции преступность. Несомненно, нелегальная миграция - зло для любого государства. Помимо этого, ситуация нелегального проживания является тяжелейшим стрессом для людей, попавших в нее, она отрезает им пути для нормальной интеграции в новое общество, делает их легкой жертвой недобросовестных работодателей, чиновников, сотрудников силовых ведомств, преступного мира. До сих пор единственным путем борьбы с нелегальной миграцией, использовавшимся в России, остаются административные запреты и ужесточение порядка въезда и пребывания иностранцев.

Интересным в этом смысле представляется опыт США, Греции, Италии, других стран Западной Европы, которые в качестве одного из средств борьбы с нелегальной миграцией использовали так называемые амнистии, или программы легализации, направленные на то, чтобы упорядочить пребывание на своей территории иностранных граждан, находящихся в стране незаконно. Несмотря на жесткую иммиграционную политику, объединяющую эти государства, программы легализации используются там достаточно широко и одновременно охватывают до нескольких сотен тысяч человек.

В программах легализации (законодательной амнистии) можно выделить ряд общих черт. Так, все программы, как правило, устанавливают временные рамки, в течение которых можно подать ходатайство. Этот срок составляет от двух месяцев до года. Также устанавливается минимальный срок незаконного проживания - путем ретроактивного установления даты, и только незаконные иммигранты, въехавшие в страну до ее наступления, подпадают под условия амнистии. Этот срок составляет в разных странах от нескольких месяцев до пяти лет. В некоторых случаях (например, в США) заявители должны уплатить значительную пошлину при подаче ходатайства. В других странах пошлина отсутствует или весьма невелика. Результатом положительного рассмотрения ходатайства, как правило, является временное (минимум на год) или постоянное право на проживание, во всех случаях подразумевающее право на работу. Иногда лица, легализованные таким путем, не сразу получают права, предоставляемые обычно другим категориям иммигрантов, - на воссоединение с семьей, на пользование различными социальными пособиями. Для успеха таких программ необходимо проведение предварительных широких информационных кампаний, рассчитанных непосредственно на группы иммигрантов, которым адресована программа. Еще одним важным фактором успеха программ легализации стало участие в них неправительственных организаций и групп адвокатов, что повышало степень доверия заявителей к программе.

Причины принятия амнистий

Можно выделить ряд причин, побуждающих государства принимать программы легализации иностранцев, долгое время находящихся в стране. Так, в соответствии с рекомендациями, данными рабочей группой Конгресса США при подготовке программы легализации иностранцев 1986 года, были выделены две основные причины. Первая, экономическая, состоит в том, что при замедлении темпов развития и росте безработицы в обществе возрастает обеспокоенность появлением иностранцев на рынке труда. С этим связано желание упорядочить условия найма иностранной рабочей силы, которая, как правило, дешевле местной и способна эффективно конкурировать за ограниченное количество рабочих мест. Вторая причина - политическая, она возникает, когда количество незаконных мигрантов на территории страны оказывается таким, что решить эту проблему в рамках обычных иммиграционных процедур невозможно ². В этом случае принятие программы легализации предоставляет возможность соответствующим службам "расчистить завалы" и работать с новыми обращениями в нормальном режиме Нередко за программой легализации следовало ужесточение правил въезда и иммиграционной политики в целом (США, 1986 год).

Можно разделить законодательные амнистии для иностранцев на две группы: направленные на всех незаконно находящихся в стране иммигрантов и на определенные их группы В США общая законодательная амнистия проводилась только один раз, в 1987 году, и с тех пор реализовывались только программы, рассчитанные на конкретные группы иммигрантов (в зависимости от страны происхождения ³, а также в рамках программ легализации сельскохозяйственных рабочих). В некоторых странах Западной Европы, напротив, именно общие амнистии стали достаточно регулярными. Мы будем рассматривать только программы общих амнистий, так как вопросы предоставления амнистий отдельным группам иностранцев достаточно специфичны, и, как правило, при этом предусматриваются более мягкие условия по сравнению с общими программами. Еще одним распространенным в большинстве стран Западной Европы подходом является практика предоставления постоянного вида на жительство ищущим убежище, чьи ходатайства по тем или иным причинам не рассматриваются в течение длительного времени ⁴. Такая практика достаточно близка к амнистии для незаконно находящихся в стране иностранцев, но имеет особенности.

В странах Западной Европы и США подобные программы пользуются достаточно широкой поддержкой населения, которое, очевидно, видит большую угрозу в существовании нелегальной миграции, чем в легализации уже присутствующих bona fide мигрантов. Согласно опросу, проведенному во Франции летом 1998 года, 50% респондентов поддержали идею о том, что все незаконные иммигранты, обратившиеся за статусом, должны получить его, в то время как против такого подхода высказались 43%, полагавшие, что критерии должны быть более строгими.

Условия проведения амнистий

В некоторых странах для проведения законодательной амнистии незаконно находящимся там иностранцам принимались специальные законодательные акты. В других достаточно было подзаконных нормативных актов правительства или его подразделений. В Греции положения о проведении амнистии для незаконно находящихся в стране иностранцев были введены президентскими указами. В Бельгии такая амнистия была оформлена декретами правительства, что вызвало определенную критику со стороны христианских демократов, руководство которых заявило, что критерии амнистии достаточно важны, чтобы закрепить их в законодательном акте. В таблице 1 приведены параметры законодательных амнистий ряда стран.

Таблица 1. Сравнение параметров общей законодательной амнистии в шести странах

Источники: The Cautious Welcome The Legalization Programs of the Immigration Reform and Control Act / S Gonzalez Baker - [S I] 1990 -P 58-59 MNS, 1998-1999

В США, где общая законодательная амнистия проводилась один раз, для этого были приняты поправки к Закону об иммиграции и национальности в 1986 году, известные как Акт об иммиграционной реформе и контроле. В соответствии с ним право на получение законного статуса получали все незаконно находящиеся на территории США иммигранты, если они удовлетворяли ряду критериев Основами этого документа в соответствии с рекомендациями его авторов были следующие принципы легализация должна рассматриваться только как разовый акт, даты въезда устанавливались ретроактивно, в процесс регистрации кандидатов вовлекались неправительственные организации, была провозглашена четкая связь между легализацией и ужесточением иммиграционной политики в дальнейшем, признавалось, что иммигранты, не подпадающие под амнистию, подлежат депортации.

Условия легализации. При объявлении амнистии государство устанавливает условия, которым должен отвечать заявитель для положительного решения вопроса о легализации. Здесь необходимо выделить ряд критериев, общих для различных государств.

Прежде всего это установление срока пребывания на территории страны к моменту объявления амнистии. Этот срок может быть различным в разных странах. Так, в США при объявлении программы амнистии в 1986 году она распространялась на иностранцев, которые прибыли в страну до 1 января 1982 года. Поскольку реализация программы началась в середине 1987 года, срок проживания к моменту подачи заявления должен был составлять не менее пяти лет. Данный срок достаточно велик, и это может повлечь исключение значительного числа нелегальных иммигрантов из программы - таким образом, она может не достичь объявленной цели. Тем не менее количество людей, легализованных в рамках этой программы, является самым большим среди аналогичных разовых программ - 1,6 миллиона человек. В других странах срок предварительного проживания был значительно меньше. Так, в Италии в соответствии с положениями об амнистии, объявленной в ноябре 1998 года, подать заявление о получении временного права на проживание могли нелегальные иммигранты, которые находились в стране до 27 марта 1998 года, т.е. не менее семи месяцев.

Следующим важным условием, общим для многих стран, является наличие у заявителя постоянного места работы или источника дохода. Так, в Греции заявитель должен продемонстрировать уплату взносов в фонд социального страхования не менее чем за 40 рабочих дней. В Италии требуется предъявить трудовой договор или лицензию на занятие частной практикой или деятельностью. В США заявитель должен представить свидетельства своей финансовой самостоятельности, т.е. доказать, что, вероятнее всего, он не будет нуждаться в государственных или общественных средствах поддержки неимущих. Иногда, как в Италии, заявитель должен подтвердить возможность приобрести или арендовать жилое помещение.

В странах, где законом устанавливаются иммиграционные квоты, иностранцы, легализованные таким путем, как правило, из этих квот исключаются. В США лица, легализованные в рамках амнистии 1986 года, не включались в ежегодные иммиграционные квоты для отдельных стран. При этом их родственники, которые могли к ним присоединиться впоследствии, в такие квоты включались. В Италии установлена отдельная квота для лиц, имеющих право на получение права на проживание в рамках программы (38 тысяч человек в 1998 году). Эта квота делится по странам происхождения, для каждой из которых существует определенный лимит. Подавшие заявления в текущем году после того, как квоты исчерпаны, пользуются правом на первоочередное получение вида на жительство в рамках квоты следующего года ⁵. В отличие от США члены их семей могут присоединиться к ним немедленно и не включаются ни в какие квоты.

Во многих случаях от заявителей требуют медицинские отчеты о состоянии здоровья. Например, в Греции необходима справка из государственной поликлиники. В США, напротив, требуется представить результаты медицинского освидетельствования, пройденного не за государственный счет.

Доказательства. При осуществлении программ легализации незаконных мигрантов неизбежно встает вопрос о доказывании того, что заявитель подпадает под критерии, установленные правительством. Так как речь идет о лицах, проживающих незаконно, к решению вопроса о доказательствах необходимо подходить неформально. Поскольку задачей легализации является оформление как можно большего числа незаконных мигрантов, почти всегда можно утверждать, что в интересах эффективности кампании необходимо толковать сомнения в пользу заявителя, не предъявляя слишком суровых требований к представляемым свидетельствам. Согласно инструкции Службы иммиграции и натурализации США по реализации амнистии 1986 года в качестве доказательств пребывания на территории страны в течение установленного срока можно было представить следующие документы: удостоверение личности (паспорт, свидетельство о рождении, водительские права, свидетельство о браке, надлежащим образом оформленные свидетельские показания), свидетельства проживания на протяжении установленного срока (свидетельство о найме на работу, налоговые документы, банковские справки, квитанции об оплате коммунальных услуг, школьные журналы, медицинские справки, церковные записи, свидетельства о рождении детей, любые другие документы, относящиеся к делу), документы, подтверждающие финансовую состоятельность (свидетельство о занятости, владении собственностью, декларации о поддержке со стороны членов семьи). В Италии в качестве доказательств проживания принимались также истекшие разрешения на проживание в стране, счета за коммунальные услуги, договоры об аренде жилья, свидетельства от церковных благотворительных организаций (например, от "Каритас"). Таким образом, значение придавалось не только документам, прямо подтверждающим установленные требования, но и косвенным свидетельствам, а также свидетельским показаниям. Представляется, что только при таком подходе программы легализации могут достичь поставленных целей.

Общим для такого рода программ является возложение бремени доказывания на заявителя, на котором лежит обязанность представить все требуемые свидетельства. Однако при этом не следует возлагать на заявителей чрезмерных обязательств, которые они, находясь в стране нелегально, не в состоянии выполнить. Так, в Греции в рамках программы легализации 1998 года от заявителей, занимающихся индивидуальной трудовой деятельностью, первоначально требовали предъявления специальной лицензии, которая могла быть выдана только лицам, имеющим право на постоянное проживание. В результате значительная часть подпадавших под рамки программы не смогла выполнить этого условия. Это потребовало последующего пересмотра требований программы.

Исключающие положения. При определении критериев для положительных решений необходимо установить, какие из заявителей не смогут воспользоваться представленным правом, чтобы исключить лиц, нежелательных для государства. В США в соответствии с Актом 1986 года исключающими положениями являлись осуждение за одно серьезное преступление или за три небольших проступка; способствование в стране происхождения преследованиям по расовому, религиозному, национальному признаку, социальной принадлежности или политическим убеждениям; длительное отсутствие в стране в течение требуемого срока проживания (допустимое время отъезда составляло не более 25 дней за один раз и не более 180 дней в течение всего срока проживания).

Гарантии заявителям. Успех программ легализации во многом зависит от того, насколько заявители доверяют органам, к которым они обращаются. Прежде всего они должны быть уверены, что информация об их незаконном пребывании в стране не будет использована против них. Для этого необходимо закрепление гарантий заявителям в том же акте, который описывает проведение и условия программы. Только когда такие гарантии реально существуют, можно рассчитывать на массовые обращения со стороны мигрантов, которые из-за страха штрафов и депортации привыкли скрывать информацию о себе от любых государственных органов.

В США иностранцам гарантировалась полная конфиденциальность информации, что явилось залогом успеха акции. В соответствии с Актом 1986 года конфиденциальность могла быть снята с личного дела только с согласия самого лица. Особо оговаривалось, что информация не может быть использована в каких бы то ни было целях, кроме указанных в данном акте. Служащие принимали присягу о сохранении тайны и в случае разглашения подлежали штрафу в 10 тысяч долларов. Информация могла быть использована только в связи с раскрытием определенного уголовного преступления, при условии наличия письменного запроса от органа, ведущего расследование, или при запросе от коронеров для идентификации трупа. Генеральный прокурор мог также, при некоторых оговоренных условиях, направить информацию, ставшую известной, в заинтересованное ведомство. За сообщение ложных сведений заявителю грозил штраф или, в случае более серьезных последствий, лишение свободы. С момента подачи заявления и до принятия решения заявитель был защищен от депортации и получал разрешение на трудоустройство. Это правило было распространено законом и на тех, кто к моменту вступления амнистии в силу находился под арестом в ожидании депортации. В случае подачи заявления процедура депортации приостанавливалась, и заявитель пользовался теми же правами, что и другие лица, до принятия окончательного решения по его делу.

Последствия легализации. Если по заявлению принято положительное решение, иностранцам предоставляется временное или постоянное право проживания. В Греции в случае положительного решения по заявлению иностранцы получают вид на жительство, именуемый также "green card". Вид на жительство выдается на срок от одного до пяти лет в зависимости от срока предшествующего пребывания в Греции и трудоустройства, с возможностью последующего продления. Тем, чья семья находится в стране и кто прожил там несколько лет, как правило, выдается "green card" на три-пять лет.

В США лица, легализованные в рамках программы 1986 года, получали право на временное проживание в течение двух лет. По истечении этого срока после получения статуса временного жителя по этой процедуре они могли подать ходатайства о предоставлении постоянного вида на жительство, который по большинству параметров (кроме паспорта и права голоса) приравнивает их к американским гражданам.

Хочется надеяться, что традиционный путь борьбы с нелегальной миграцией путем ужесточения административно-репрессивных мер, который до сих пор избирала Россия, будет дополнен возможностью для bona fide иммигрантов легализовать свое пребывание в стране, стать законопослушными налогоплательщиками и нормальными членами гражданского общества. При этом необходимо использовать опыт государств, которые уже сталкивались с подобными проблемами и вынуждены были решать их, используя в том числе и программы легализации.

1 - Соглашение о сотрудничестве государств - участников СНГ в борьбе с незаконной миграцией, подписанное 6 марта 1998 года, определяет незаконных мигрантов как "граждан третьих государств и лиц без гражданства, нарушивших правила въезда, выезда, пребывания или транзитного проезда через территории Сторон, а также граждан Сторон, нарушивших правила пребывания на территории одной из Сторон, установленные ее национальным законодательством".
2 - Так, в Италии, по оценкам экспертов, к началу 1998 года насчитывалось до 1 миллиона нелегальных мигрантов (Migration News Sheet, - 1998. - June).
3 - Например, в 1998 г. в США была принята очередная программа легализации для граждан Кубы и Никарагуа на основе Акта о помощи гражданам Никарагуа и Центральной Америки (NACARA) 1987 года. В соответствии с этим актом под действие программы подпадают граждане Кубы и Никарагуа, которые находились на территории США незаконно с 1 декабря 1997 года, т. е. в течение не менее чем семи месяцев до вступления программы в силу.
4 - Например, в Швеции в результате поправок к Акту о гражданстве 1998 года возможность получения гражданства предоставлена лицам, прожившим в стране восемь лет, даже если за это время не было получено окончательных подтверждений личности (Migration News Sheet. - 1998. - Nov.).
5 - В феврале 1999 года правительство Италии приняло декрет о предоставлении вида на жительства всем оставшимся иностранцам, подавшим заявление о легализации. За вычетом квоты в 38 тысяч человек за 1998 год эта цифра составила около 250 тысяч человек.