Оценка потребности в дополнительных учебных местах в системе общего образования РФ в 2014-2025 гг.

Башев В.В.[1], Дехант Д.К.[2], Лозинг В.Р.[3]
(Опубликовано в журнале "Вопросы образования, 2015, №4, с. 254-273)

Объективная, методически обеспеченная оценка потребности в дополнительных учебных местах в школах — одна из важнейших задач инфраструктурного обеспечения системы общего образования. Комплекс мер, направленных на решение этой задачи, включает анализ объема и структуры спроса на услуги общего образования, а также возможности его удовлетворения как в текущий момент времени, так и в планируемом периоде. Удовлетворенный спрос на услуги общего образования означает, что в общеобразовательных организациях имеется достаточное количество учебных мест, соответствующих принятым стандартам и нормам.

В настоящее время в школах по-прежнему существует вторая смена, а в отдельных регионах России и третья, что не способствует обеспечению доступности качественного общего образования. Препятствует выполнению требований равного доступа к качественному образованию и моральный износ зданий и помещений общеобразовательных организаций^[4]. С принятием в период с 1992 по 2012 г. новых нормативных актов подавляющее большинство российских школ перестали соответствовать требованиям к организации деятельности и условиям обучения школьников. Увеличивается физический износ школьных зданий, вызванный длительным отказом от проведения комплексных капитальных ремонтов школ по всей стране. Начиная с 2013 г. растет число школьников, не обеспеченных учебными местами в первую смену, и до 2025 г. оно будет только увеличиваться.

Необходимость анализа указанных тенденций для определения потребности в дополнительных учебных местах и построения стратегий развития инфраструктуры в системе общего образования России, основанных на научно обоснованном прогнозе, обусловливает актуальность рассматриваемого вопроса.

Источники данных и методические подходы к оценке потребности в дополнительных учебных местах

В данной статье потребность в дополнительных школьных местах анализируется как результат сопоставления четырех непересекающихся компонентов: 1) актуальная численность детей, обучающихся в дневных общеобразовательных организациях во вторую и третью смену; 2) численность детей, обучающихся в первую смену в дневных общеобразовательных организациях, имеющих уровень износа свыше 70% и от 50 до 70%; 3) прогноз увеличения численности обучающихся в дневных общеобразовательных организациях; 4) число мест, запланированных к вводу в рамках существующих государственных и муниципальных программ. Значения показателей, характеризующих первые три компонента, складываются, после чего из суммы вычитается показатель, характеризующий четвертый компонент (уже запланированный ввод мест). Компоненты рассчитываются на основании доступных данных Федеральной службы государственной статистики (далее — Росстат), нормативных правовых актов и информационных справок органов государственной власти Российской Федерации. (Список нормативных актов см. в приложении). Перечень использованных для расчета потребности показателей, источники их получения и подходы к их интерпретации представлены в табл. 1.

Таблица 1. Перечень использованных в расчетах показателей (индикаторов), их источники и подходы к их интерпретации

Демографическая ситуация и текущая загруженность зданий школ

В конце XX и начале XXI в. в Российской Федерации произошли существенные демографические изменения. По данным Федеральной службы государственной статистики, за период с 1990 по 2000 г. число зарегистрированных рождений сократилось на 37%. С 2000 г. начался рост рождаемости, в 2013 г. родившихся было на 46% больше, чем в 2000 г. Несмотря на сокращавшуюся в последнее десятилетие XX в. рождаемость, численность детей школьного возраста, по данным Росстата, включающим миграционные потоки, увеличивалась вплоть до 1997 г. и составила 26,2 млн человек, после чего стабильно уменьшалась, достигнув 15,1 млн человек в 2013 г. При этом общая численность обучающихся в образовательных организациях, реализующих программы общего образования (по данным Росстата), была минимальной в 2010 г.— 13,2 млн, а в 2013 г. возросла до 13,8 млн.

Эти колебания численности обучающихся отразились на показателях наполняемости и загруженности школ (рис. 1). Так, в 2014 г., согласно данным Росстата2, 1,839 млн школьников обучались во вторую смену и 0,018 млн — в третью, что в совокупности составляет около 13,5% всех обучающихся. Удельный вес численности школьников, обучающихся во вторую и третью смену, составляет примерно 15,8% на уровне начального общего образования (1-4-й классы), 13,8% на уровне основного общего образования (5-9-й классы) и примерно 3,8% на уровне среднего (полного) общего образования (10-11-й (12-й) классы).

Рисунок 1. Динамика доли обучающихся во вторую и третью смену в общей численности обучающихся по программам общего образования

Источник: Федеральное статистическое наблюдение (форма 76-РИК).

Сохранение высокой загруженности школ при снижении численности обучающихся можно объяснить ростом нормативных требований к условиям предоставления общего образования, а также выводом из использования изношенных зданий. В Рекомендациях по развитию и реконструкции сети объектов образования, подготовленных Комитетом по архитектуре и градостроительству города Москвы (далее — Москомархитектура) в 2005 г.^[5] в целях реализации Закона «Об образовании», приведены тенденции роста нормируемой площади основных функциональных групп помещений средней общеобразовательной школы (рис. 2).

Рисунок 2. Тенденции роста нормируемой площади (на одно ученическое место) основных функциональных групп помещений средней общеобразовательной школы

Увеличение нормируемой площади (на одно ученическое место) основных функциональных групп помещений средней общеобразовательной школы при сохранении действующей в России инфраструктуры общего образования привело к сокращению мощности школьных зданий, а следовательно, и к сохранению доли школьников, обучающихся во вторую и третью смены. Уже сегодня, чтобы перевести всех детей на обучение в одну смену, необходимо создать 1,857 млн дополнительных учебных мест.

Физический и моральный износ школьных зданий

Значительная часть школьных зданий в настоящее время подошла или подходит к пороговым значениям физического износа, так что требуется их замена (новое строительство) или обновление в форме санации, модернизации или реконструкции. Так, по данным Министерства строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации (далее — Минстрой России), в 2014 г. около 6,5% (6082 единицы) действующих школьных зданий имели уровень износа свыше 70%, а еще около 10% (9046 единиц) — от 50 до 70%.

Примерную численность обучающихся в таких зданиях можно рассчитать как соответствующую долю от обучающихся в дневных общеобразовательных организациях. Общая численность обучающихся в общеобразовательных организациях России в 2013 г. составила 13,548 млн человек^[6], численность обучающихся в зданиях, имеющих уровень износа свыше 70%, может достигать 0,898 млн человек (6,5%). Аналогично рассчитанный показатель численности детей, обучающихся в зданиях, имеющих уровень износа от 50 до 70%, составляет 1,351 млн человек (10%). К 2025 г. эти здания могут потребовать замены, в связи с чем возникнет необходимость дополнительно создать 2,249 млн учебных мест.

В период с 1992 по 2012 г. в России был принят ряд новых нормативных документов5, и при оценке в соответствии с их требованиями большое количество школьных зданий по всей стране оказалось в категории морально изношенных. Например, новые Федеральные государственные образовательные стандарты, построенные на системно-деятельностном подходе, предполагают высокую степень индивидуализации общего образования, расширение вариативности образовательных программ, широкое вовлечение школьников во внеурочную деятельность. Предполагается, что полноценно выполнить требования Федеральных государственных образовательных стандартов можно лишь при односменном режиме обучения, в противном случае происходит нарушение принципа равного доступа к качественному общему образованию.

Прогноз изменения численности обучающихся

В соответствии со ст. 67 Федерального закона № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации» обучение на первом уровне системы общего образования может начинаться не ранее чем в возрасте 6,5 года. Согласно действующим Федеральным государственным образовательным стандартам общего образования нормативный срок освоения образовательных программ начального, основного и среднего (полного) общего образования суммарно составляет 11 лет. В связи с отсутствием официальной статистической информации о прогнозном возрасте обучающихся под школьным возрастом в данной статье мы будем понимать возраст от 7 до 17 лет включительно. Соответствие динамики показателей численности детей школьного возраста и численности обучающихся числу родившихся можно проследить на рис. 3.

Рисунок 3. Динамика показателей численности детей школьного возраста, численности обучающихся по программам общего образования и численности родившихся

Источник: Федеральное статистическое наблюдение (форма 76-РИК), данные переписи населения, расчеты Росстата.

На рисунке хорошо заметен спад числа обучающихся с 1997 г., соответствующий сокращению числа родившихся в период с 1990 по 2000 г., — семилетний сдвиг отражает период достижения школьного возраста. Кроме того, на рисунке виден начавшийся с 2000 г. перелом в динамике числа родившихся. С 2000 по 2013 г. этот показатель вырос на 42% и отстает от уровня 1990 г. всего на 11%.

В Российской Федерации гарантируется право на общее образование. В соответствии с п. 2 ст. 62 Конституции РФ оно распространяется также на иностранных граждан и лиц без гражданства. Это означает, что численность обучающихся может меняться как под воздействием естественных факторов рождаемости и смертности, так и от изменений во входящих и исходящих миграционных потоках. Все указанные факторы учитываются при разработке демографического прогноза по однолетним возрастам Росстата. В соответствии с методическими пояснениями к данному прогнозу «расчет перспективной численности населения осуществляется на основе метода компонент, который рассматривает динамику численности населения как результат изменения ее составляющих — чисел рождений, смертей и сальдо миграции <...> метод компонент позволяет проводить перспективные расчеты не только общей численности населения, но и его возрастно-полового состава»^[7].

Для расчета прогноза увеличения численности обучающихся в общеобразовательных организациях за счет демографических изменений предлагается использовать прогноз численности детей школьного возраста (от 7 до 17 лет). Для этого прогнозные значения численности детей школьного возраста корректируются на долю обучающихся в численности детей школьного возраста в 2014 г. Выбор именно этого года в качестве контрольного обусловлен очевидной на рис. 3 тенденцией к сокращению с приближением к 2014 г. разрыва между численностью детей школьного возраста и численностью обучающихся.

В 2014 г., согласно данным Росстата, численность детей в возрасте от 7 до 17 лет составила 15,221 млн человек, а численность обучающихся в дневных общеобразовательных организациях — 13,548 млн человек (89% численности детей школьного возраста). Информация по уровням системы общего образования представлена в табл. 2.

Таблица 2. Соотношение численности обучающихся в дневных общеобразовательных организациях по уровням системы общего образования и численности детей соответствующего возраста

Прогнозируемая динамика численности обучающихся и численности детей школьного возраста представлена на рис. 4.

Рисунок 4. Прогноз численности детей школьного возраста (Росстат) и изменения численности обучающихся в дневных общеобразовательных организациях по программам общего образования (результаты расчетов)

В соответствии с данными Росстата, к 2025 г. численность детей школьного возраста составит около 18,7 млн человек и на 23% превысит соответствующее значение 2014 г. Большинство этих детей уже родились и в ближайшее время достигнут школьного возраста. Предполагается, что в соответствующей пропорции изменится и численность обучающихся в школах, оставаясь при этом на уровне 89% численности детей в возрасте от 7 до 17 лет. Аналогичным образом рассчитанный прогноз изменения численности обучающихся по уровням системы общего образования представлен на рис. 5.

Рисунок 5. Прогноз изменения численности обучающихся по уровням системы общего образования

По данным расчетов, численность обучающихся в начальной школе в прогнозируемом периоде достигнет пикового значения в 2022 г. и составит около 6,903 млн человек, что на 21,6% выше соответствующего показателя 2014 г. В основной и старшей школе пиковые значения приходятся на конец прогнозируемого периода (2025 г.) и составляют 8,630 млн человек (прирост на 31,7% от 2014 г.) и 1,640 млн человек (прирост на 24,1% от 2014 г.) соответственно.

Прогнозируемый рост численности обучающихся потребует своевременных мер по созданию дополнительных мест в школах, что необходимо для обеспечения государственных гарантий равного доступа к качественному общему образованию и полноценной реализации требований Федеральных государственных образовательных стандартов.

Запланированные меры по введению дополнительных мест в системе общего образования

По данным Министерства образования и науки Российской Федерации, до 2020 г. в рамках существующих государственных и муниципальных программ запланировано создание около 0,812 млн новых учебных мест, из которых около 0,364 млн — для учащихся 1-4-х классов, около 0,373 млн — для учащихся 5-9-х классов и около 0,075 млн — для учащихся 10-11-х классов. Эти места будут созданы за счет нового строительства, проведения капитального ремонта и реконструкции школьных зданий, за счет повышения эффективности использования помещений.

Прогнозируемый дефицит мест в системе общего образования

Исходя из полученных данных, для ликвидации второй и третьей смены требуется создание 1,857 млн учебных мест. Потребность, обусловленная демографическими изменениями, до 2025 г. может составить еще 3,625 млн дополнительных учебных мест. С учетом зданий, имеющих на 2014 г. уровень износа свыше 70%, до 2025 г. можно прогнозировать необходимость создания еще около 0,898 млн дополнительных учебных мест, а с учетом зданий, имеющих на 2014 г. уровень износа от 50 до 70%,—еще около 1,35 млн. Сводные данные о расчетной дополнительной потребности в местах в общеобразовательных организациях представлены в табл. 3.

Таблица 3. Сводные данные о расчетной потребности во введении дополнительных мест в системе общего образования РФ в перспективе до 2025 г. (тыс. человек)

Ожидаемый дефицит мест без учета строительства новых зданий взамен зданий, имеющих на 2014 г. уровень износа свыше 70%, рассчитывается как сумма числа обучающихся во вторую и третью смену в 2014 г. и прогнозируемого роста числа обучающихся до 2025 г. за вычетом мест, запланированных к вводу в рамках существующих государственных и муниципальных программ, и составляет 4,67 млн учебных мест. При замене зданий, имеющих на 2014 г. уровень износа свыше 70%, эта цифра возрастет до 5,445 млн мест. При дополнительной замене зданий, имеющих на 2014 г. уровень износа от 50 до 70%, общая потребность в дополнительных местах в системе общего образования России может составить 6, 61 млн мест.

Перечень используемых допущений и критические замечания к ним

Все представленные в статье расчеты основаны на доступной информации Федеральной службы государственной статистики, нормативных правовых актах и информационных справках органов государственной власти Российской Федерации, а выводы — на сделанных расчетах. Однако расчеты и, следовательно, выводы предполагают ряд допущений, которые могут требовать дополнительных исследований и уточнений. Эти допущения представлены в табл. 4.

Таблица 4. Перечень использованных в расчетах допущений, критические замечания к ним и предлагаемые решения

Расчет потребности в дополнительных местах в системах общего образования субъектов Российской Федерации, а также в городской и сельской местности

Расчеты потребности в дополнительных местах в системе общего образования нуждаются в уточнении применительно к разным субъектам Российской Федерации, и эти уточнения могут быть сделаны по методике, аналогичной расчету общей потребности. В качестве примера в табл. 5 приведены расчеты потребности в дополнительных местах в системе общего образования для Московской области (источники данных также указаны в таблице).

Таблица 5. Расчет потребности в создании дополнительных мест в системе общего образования субъекта Российской Федерации на примере Московской области на 2015 г.

Типичные размеры общеобразовательных учебных заведений в городской и сельской местности существенно различаются, соответственно различаются стоимости создания дополнительного места.

Рис. 6. Расчетная оценка потребности в дополнительных местах в системах общего образования субъектов Российской Федерации

Источники данных: Федеральное статистическое наблюдение (форма 76-РИК); данные демографического прогноза Росстата (средний вариант); Минстрой России; Министерство образования и науки Российской Федерации; экспертные расчеты.

Субъекты Российской Федерации существенно различаются в части потребности в дополнительных школьных местах. Так, по данным Росстата, в 2013/2014 учебном году третья смена обучения существовала в школах только пяти субъектов РФ, и в таком режиме обучались 18014 детей. К организации обучения в две смены прибегают школы во всех субъектах РФ, в таком режиме в 2013/2014 учебном году обучались 1838658 детей^[8]. В целом численность детей, обучающихся во вторую и третью смену, в данном учебном году варьировала от 76 человек в Санкт-Петербурге до 105437 человек в Краснодарском крае.

На рис. 6а и 6б продемонстрированы масштабы дифференциации регионов по численности детей, обучавшихся во вторую и третью смену в 2013/2014 учебном году. Из рисунка видно, что эта дифференциация обусловлена не только различиями в общей численности обучающихся в дневных общеобразовательных организациях.

Прогноз демографических изменений существенно различается в разных регионах (рис. 6в), равно как и число зданий общеобразовательных организаций, имеющих уровень износа свыше 70% и от 50 до 70% (рис. 6г, д). На рис. 6е показано число дополнительных мест, которые уже запланировано ввести в каждом регионе в рамках существующих федеральных программ, программ субъектов Российской Федерации и в рамках существующих муниципальных программ. Рисунок 6ж отражает рассчитанную на основании перечисленных данных согласно описанной ранее методике потребность в дополнительных ученических местах.

Приведенные расчеты основаны на тех же допущениях, которые обсуждались применительно к расчетам потребности в дополнительных местах в системе общего образования России в целом, и также требуют перечисленных в предыдущем параграфе уточнений. В частности, для конкретизации показателя необходимого ввода новых школьных мест необходимо провести работу по уточнению потребности в учебных местах и прогнозируемого увеличения численности обучающихся в разрезе муниципальных образований с разработкой карты роста потребности в дополнительных школьных местах, возможных площадок для нового строительства, возможного применения эффективных организационных и кадровых решений, способствующих переходу существующих зданий общеобразовательных организаций на односменный режим обучения.

Территориальное распределение потребности в дополнительных учебных местах нуждается в дополнительном исследовании как на уровне субъектов Российской Федерации, так и на уровне муниципальных образований.

Заключение

В статье представлен анализ доступных данных Федеральной службы государственной статистики, нормативных правовых актов и информационных справок органов государственной власти Российской Федерации, позволивший авторам сделать прогноз до 2025 г. потребности в дополнительных учебных местах в дневных общеобразовательных организациях Российской Федерации. В качестве ключевых факторов рассматривались:

а) потребность в создании мест для детей, в настоящее время обучающихся во вторую и третью смену;

б) ожидаемый рост численности школьников, связанный с прогнозируемыми демографическими изменениями;

в) запланированное государственными и муниципальными программами увеличение числа мест в общеобразовательных организациях до 2020 г.;

г) возможный выход из строя зданий, имеющих на 2014 г. уровень износа свыше 70% и от 50 до 70%.

В соответствии с приведенными расчетами ожидаемая потребность в дополнительных местах в общеобразовательных организациях может составить 4,67 млн мест. При выводе из эксплуатации зданий, имеющих на 2014 г. уровень износа свыше 70%, дефицит учебных мест к 2025 г. увеличится до 5,445 млн, а при выводе из эксплуатации зданий, имеющих уровень износа от 50 до 70%, уже составит 6,61 млн мест.

Приведенный анализ основывался на ряде допущений, требующих дополнительной научной проработки в рамках дальнейших исследований. В частности, для проектирования мер по борьбе с возможным дефицитом ученических мест необходимо уточнить потребность в дополнительных учебных местах в разрезе муниципальных образований. Кроме того, необходимо детально исследовать влияние сменности обучения на эффективность общего образования.

В данной статье не анализировались возможные меры борьбы с дефицитом мест в школах, равно как и контекст бюджетных ограничений, в рамках которых эти меры могут быть реализованы. Не обсуждался международный опыт построения систем прогнозирования потребности в школьных местах. Эти вопросы должны стать предметом дальнейших исследований.

С учетом необходимых уточнений предложенные в статье расчеты могут быть использованы для анализа дефицита ученических мест в системе общего образования Российской Федерации.

Приложение

Основные нормативные акты, использованные при расчете показателей

• Федеральный закон от 28 июня 2014 г. №172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации от 30 июня 2014 г. №26. Ч. I. Ст. 3378.
• Федеральный закон от 29 декабря 2012 г. №273-Ф3 «Об образовании в Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации от 31 декабря 2012 г. №53. Ч. I. Ст. 7598.
• Постановление Правительства РФ от 15 апреля 2014 г. №295 «Об утверждении государственной программы Российской Федерации „Развитие образования" на 2013-2020 гг.» // Собрание законодательства Российской Федерации от 28 апреля 2014 г. №17. Ст. 2058.
• Постановление Правительства РФ от 7 февраля 2011 г. №61 «О Федеральной целевой программе развития образования на 2011-2015 гг.» // Собрание законодательства Российской Федерации от 7 марта 2011 г. №10. Ст. 1377.
• Распоряжение Правительства РФ от 17 ноября 2008 г. №1662-р «О Концепции долгосрочного социально-экономического развития РФ на период до 2020 г.».
• Распоряжение Правительства РФ от 7 сентября 2010 г. №1507-р «О плане действий по модернизации общего образования на 2011-2015 гг.».
• Распоряжение Правительства РФ от 30 апреля 2014 г. №722-р «О плане мероприятий („дорожной карте") „Изменения в отраслях социальной сферы, направленные на повышение эффективности образования и науки"».
• Основные направления деятельности Правительства Российской Федерации на период до 2018 г. (утверждены Председателем Правительства РФ 31 января 2013 г.).
• Указ Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 г. №597 «О мероприятиях по реализации государственной социальной политики» // Собрание законодательства Российской Федерации от 7 мая 2012 г. №19. Ст. 2334.
• Указ Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 г. №599 «О мерах по реализации государственной политики в области образования и науки» // Собрание законодательства Российской Федерации от 7 мая 2012 г. №19. Ст. 2336.
• Приказ Федеральной службы государственной статистики от 27 августа 2012 г. №466 «Об утверждении статистического инструментария для организации Министерством образования и науки Российской Федерации федерального статистического наблюдения за деятельностью образовательных учреждений».
• Приказ Федеральной службы государственной статистики от 14 января 2012 г. №12 «Об утверждении статистического инструментария для организации Министерством образования и науки Российской Федерации федерального статистического наблюдения за деятельностью образовательных учреждений».
• Межгосударственный стандарт ГОСТ 31937-2011 «Здания и сооружения. Правила обследования и мониторинга технического состояния» (введен в действие приказом Федерального агентства по техническому регулированию и метрологии от 27 декабря 2012 г. №1984-ст).

Литература

1. Андрущак Г.В., Прудникова А.Е., Шугаль Н.Б. Потоки обучающихся и финансовые потоки в системе образования России // Информационный бюллетень «Мониторинг экономики образования». Вып. 2 (56). М.: НИУ ВШЭ, 2012.
2. Гохберг Л. М. и др. Индикаторы образования: 2013. М.: НИУ ВШЭ, 2013.

[1] Башев Вячеслав Владимирович - кандидат психологических наук, главный эксперт Института образования НИУ ВШЭ.
[2] Дехант Дмитрий Климентьевич - младший научный сотрудник Института образования НИУ ВШЭ.
[3] Лозинг Вячеслав Рудольфович - кандидат педагогических наук, ведущий эксперт Института образования НИУ ВШЭ.
[4] Моральный износ здания общеобразовательной организации — степень несоответствия основных параметров, определяющих условия, объем и качество предоставляемых образовательных услуг, современ­ным требованиям. Термин «моральный износ здания» нормативно вводится, к примеру, в Межгосударственном стандарте ГОСТ 31937-2011 «Здания и сооружения. Правила обследования и мониторинга технического состояния» (введен в действие приказом Федерального агентства по техническому регулированию и метрологии от 27 декабря 2012 г. № 1984-ст). В соответствии с данным документом под моральным износом здания понимается «постепенное (во времени) отклонение основных эксплуатационных показателей от современного уровня технических требований эксплуатации зданий и сооружений».
[5] Утверждены приказом Москомархитектуры от 27 мая 2005 г. № 71.
[6] Данные Федерального статистического наблюдения (форма 76-РИК).
[7] http://www.gks.ru/free_doc/new_site/population/demo/prognoz777.doc
[8] В пределах возможной погрешности находился только Санкт-Петербург с 76 детьми, обучающимися во вторую смену.