Семейная политика в Японии

Над темой номера работала Мария ВАРЛАМОВА

Вехи семейной политики

Современная японская демографическая политика базируется на использовании научного подхода - были созданы международные экспертные группы, проведены широкомасштабные исследования международного опыта и ситуации внутри страны. Основанная на скандинавской модели, японская демографическая политика в результате 5-ступенчатой доработки включила в себя фактически все известные на сегодняшний день инструменты влияния на демографическое поведение населения. Разница между идеальным числом детей и КСР в Японии является одной из наибольших среди развитых стран – потенциал повышения тоже есть. Почему же политика не сработала?

Современная демографическая политика Японии носит ярко выраженный пронаталистский характер, с отдельными чертами протрадиционной модели и влиянием консервативно-корпоративистской философии при декларируемом стремлении к эгалитарному скандинавскому типу. Это, с одной стороны, отражает процесс постепенной эволюции системы, а с другой – объясняет несогласованность принимаемых мер и, как следствие, их низкую эффективность.

Общая эволюция мер демографической политики Японии соответствует европейской динамике (рис. 6). Так, в 1947 году был принят Закон о трудовых нормах, призванный обеспечить равенство подходов к работникам и уровень их заработной платы и в то же время обеспечить дополнительную защиту женщинам и работающим матерям. Количество допустимых сверхурочных часов было установлено на уровне не более 2 часов в день и не более 6 часов в месяц, был введен запрет на ночную и опасную работу, беременным разрешался переход на более легкую работу и возможность полного отказа от сверхурочной занятости. Также женщинам гарантировался 12 недельный отпуск (в 1986 г. увеличен до 14 недель) по беременности и родам с 60% компенсацией заработной платы. На этом уровне он остается и сегодня.

Рисунок 6. Краткий перечень основных законодательных актов Японии в области семейной политики

Источник: Составлено автором по данным Ministry of Health, Labor and Welfare, http://www.mhlw.go.jp/index.shtml

Отпуск по беременности и родам Японии по своей продолжительности и времени введения соответствует европейским странам (рис. 7), однако существенно уступает им в уровне компенсации заработной платы (рис. 8).

Рисунок 7. Продолжительность отпуска по беременности и родам в неделях

Источник: OECD Familydatabase. URL: www.oecd.org/els/social/family/database

Рисунок 8. Продолжительность отпуска по беременности и родам (в неделях), рассчитанная по эквиваленту полной занятости в размере 100% последнего заработка и «неоплачиваемого отпуска», 2011 год

Источник: Построено по данным OECD.

Отпуск по уходу за ребенком был введен в Японии только в 1992 году (неоплачиваемый непрерывный отпуск для штатных сотрудников сроком до достижения ребенком 1 года)⁴. Существует возможность взять отпуск «пополам» - первые 6 месяцев в отпуске находится мама ребенка, вторые – отец. Однако, между 1992 и 1996 годами только 16% женщин в возрасте до 30 лет и 19% женщин в возрасте 30-34 лет, состоящих в браке, воспользовались этой возможностью. 46% респондентов указали, что предпочли полностью уйти с работы, а 15% - что атмосфера на работе не давала возможности уйти в отпуск⁵. В 1995 году отпуск стал предполагать 25% компенсацию от уровня оплаты труда. С 1997 года возможность взять отпуск по уходу за ребенком стала доступна для сотрудников всех компаниях, включая малый бизнес. В 2001 году уровень компенсаций был повышен до 40% (30% выплачиваются во время отпуска и 10% в течение 6 месяцев после возвращения на работу). Государственным служащим было разрешено брать отпуск продолжительностью до 3 лет.

Несмотря на явную либерализацию законодательства, только ограниченное число работающих матерей может воспользоваться отпуском по уходу: для удовлетворения критериям необходимо работать в компании на полную ставку, по крайней мере, 12 месяцев (12 месяцев из последних двух лет работы в компании). При этом исключаются следующие категории сотрудников: 1) поденные работники, 2) сотрудники, оформленные по контракту, 3) сотрудники, чей супруг не работает или работает неполный рабочий день, 4) сотрудники, которым предоставление отпуска считается "нерациональным", такие как те, кто работает не более чем два дня в неделю.

Японское правительство ставит своей целью существенное сокращение неполной занятости к 2017 году, однако вопрос о продлении отпуска по уходу за ребенком, увеличение его оплаты и введение отцовского отпуска так и не был решен, несмотря на поступавшие со стороны парламента предложения.

Законопроекты в области семейной политики, принимаемые с 2002 года, отличаются принципиально новым для японской демографической истории подходом – вместо точечных мер по улучшению инфраструктуры детских учреждений и снятия отдельных барьеров на пути формирования семейного эгалитарного контакта, правительство перешло к комплексу мер, направленному на установление более гармоничного баланса между трудовой и личной жизнью, особенно у мужчин, распространение в обществе понимания ценности семьи, увеличение субъективной оценки качества жизни населения и уверенности в завтрашнем дне и, что является наиболее важным и принципиально новым, установление новой общественной системы воспитания детей, в которой на равных условиях выступали бы семья, местное сообщество и образовательные институты.

Например, в 2006 году принимается документ «Новые меры против снижения рождаемости», в основе которого лежит предположение о неуверенности молодого поколения в собственном трудоустройстве и, следовательно, будущем как факторе низкой рождаемости. Исходя из этого, правительство предложило 3 основных направления разработки мер: усиление финансовой независимости молодого поколения, улучшение субъективных оценок будущего, увеличение социальной поддержки на местном и региональном уровне. Решение предполагается найти с помощью поддержки занятости, развития идеи богатства человеческой природы, поддержки баланса между работой и личной жизнью, пропаганды программ, направленных на включение отцов в дела семьи и возврата матерей на работу после отпуска по уходу за ребенком, развития информационных программ, обеспечивающих понимание ценности семейной жизни, улучшения и увеличения числа детских образовательных и медицинских учреждений. С точки зрения документа, внедрением указанных мер «правительство обеспечит развитие общества, в котором рождаются дети и где можно испытать счастье воспитания ребенка»⁶.

Дальнейшее развитие законодательства в области обеспечения баланса между трудовой деятельностью и личной жизнью шло по пути подтверждения названных в базовых законах ориентиров и расширения конкретных областей. Так, принятая в декабре 2007 года стратегия «Japanto Support Children and Families» подчеркивает несомненную важность изменения стиля работы для достижения индивидуального баланса и создания необходимой базы для развития нового поколения. «Work Life Balance Charter» предлагает конкретные меры по достижению указанного баланса, путем создания общества, где люди смогут обеспечить себя рабочими местами, обладают достаточным временем, чтобы вести здоровую и полноценную жизнь, могут самостоятельно выбрать из многообразия стилей баланса трудовой и личной жизни. Кроме того, документ устанавливает количественные целевые показатели, например: снижение числа занятых на неполный рабочий день с 2,17 млн в 2003 году до 1,45 млн к 2017 году, снижение числа занятых более 60 часов в неделю на 50% к 2017 году, увеличение числа отцов, ушедших в отпуск по уходу за ребенком с 0,5% до 10% к 2017 году⁷.

Комплекс мер по развитию системы детских дошкольных учреждений, имеет чрезвычайно продолжительную историю – первые дошкольные учреждения открылись в Японии в конце 19 века. Особенности принятой более 100 лет назад системы, в т.ч. разделение детских садов по направлениям и условиям приема прослеживаются в японской системе и сегодня. Первоначально система детских учреждений рассматривалась с точки зрения потенциального увеличения численности рабочей силы в периоды экономического роста или как «необходимое зло» для семей, взрослые члены которых вынуждены работать в силу финансовых обстоятельств. Эта система предполагала скорее сохранение физического благосостояния ребенка, чем его социализацию и развитие, за исключением «элитной» группы детских садов ёчиэн. Однако со временем стандарты для детских дошкольных учреждений разных типов стали сближаться, рос охват детей, часы работы и предоставляемые услуги стали соотноситься с графиком работы и потребностями родителей. Современная система мер направлена на создание универсальной поддержки всех матерей с детьми, вне зависимости от их трудовой занятости, введение новой системы классификации и лицензирования, предполагающей сокращение очередей в детские учреждения и обеспечение равного доступа к качественным детским образовательным услугам, а также создание ряда дополнительных консультационных центров, центров временного пребывания детей и институтов заботы о заболевшем ребенке. Однако, несмотря на все меры, уровень охвата детей до 6 лет дошкольным образованием, особенно в возрастной группе 0-2 года, остается более низким, чем во Франции, Великобритании, Швеции и даже Италии.

Самым противоречивым пакетом мер в современной политике Японии в области семьи является комплекс мер по компенсации экономических затрат, связанных с воспитанием ребенка. Уровень социальных трансфертов, несмотря на повышение с 2011 года, остается достаточно низким и по данным ряда исследований способствует росту экономического неравенства и увеличению уровня бедности семей. Несмотря на то, что в Японии с 1950 года действует индивидуальная система налогообложения, по действующему законодательству муж имеет право на налоговый вычет в случае низкого уровня оплаты занятости жены. Кроме того, существует система налоговых льгот для низкооплачиваемых категорий населения, что оказывает негативное влияние на занятость молодых матерей, буквально вытесняя их на неполную низко оплачиваемую занятость, тем самым увеличивая возраст рождения детей.

Сегодняшняя демографическая политика Японии отличается высокой степенью контрастности – несмотря на изменение риторики правительства в сфере распределения обязанностей по уходу за детьми, комплексный и продуманный подход к причинам снижения рождаемости, отдельные меры и задаваемые целевые показатели играют негативную роль в достижении заявленных целей. Безусловным положительным моментом является создание взаимосвязанной системы законодательных инициатив, создающих новую модель взаимоотношения общества и семьи в вопросах рождения и воспитания детей, но система законодательных мер требует дальнейшей гармонизации и развития.

⁴ Для отдельный категорий населения (учителей, медсестер) отпуск по уходу за ребенком существовал с 1975 года. Законодательство также разрешало фирмам устанавливать отпуска в рамках корпоративной политики.
⁵Osawa M. Government approaches to gender equality in the mid-1990s, Social Science Japan Journal, Vol. 3, pp. 3-19 – 2000, p.12
⁶Schad-Seifert Oshio T. The Declining Birthrate in Japan, Japan Ecocnomic Currents, No. 69 – 2008
⁷ Cabinet Office, Government of Japan.White Paper on Birthrate-Declining Society.
URL: http://www.cao.go.jp/en/whitepaper.html