1. О подготовке к Всероссийской переписи населения 2010 года

И.А. Збарская¹
(Опубликовано в журнале "Вопросы статистики", 2010, № 2, с. 3-7)

В соответствии с Федеральным законом "О Всероссийской переписи населения" и постановлением Правительства Российской Федерации "Об организации Всероссийской переписи населения 2010 года" с 14 по 25 октября 2010 г. будет проведена перепись населения нашей страны. Момент счета населения установлен на 0 часов 14 октября 2010 г.

На отдаленных и труднодоступных территориях, транспортное сообщение с которыми в этот период времени будет затруднено, перепись населения пройдет в период с 1 апреля по 20 декабря. В 26 субъектах Российской Федерации по согласованию с местными органами власти определен перечень таких районов и населенных пунктов с общей численностью около 500 тыс. человек.

В настоящее время выполнен значительный комплекс подготовительных мероприятий правового, методологического, организационного, технологического и материально-технического характера.

В конце ноября 2009 г. были приняты поправки к Федеральному закону "О Всероссийской переписи населения", необходимость внесения которых обусловлена правоприменительной практикой указанного закона при Всероссийской переписи населения 2002 г. и изменившимся российским законодательством. Его основные дополнения и изменения затрагивают следующие темы.

Расширены полномочия федерального органа исполнительной власти, ответственного за проведение Всероссийской переписи населения, касающиеся ответственности за официальное опубликование ее итогов, а также хранение переписных листов и иных документов переписи.

Законом определены полномочия Российской Федерации по подготовке и проведению Всероссийской переписи населения, которые передаются органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации. К ним относится предоставление охраняемых помещений, оборудованных средствами связи для обучения и работы лиц, осуществляющих сбор сведений о населении, хранения переписных листов и иных документов Всероссийской переписи населения, автомобильных, водных, воздушных и иных транспортных средств, средств связи.

Органы местного самоуправления при подготовке и проведении Всероссийской переписи населения содействуют в уточнении перечня и границ муниципальных образований; обеспечивают в них наличие указателей с названиями улиц, номерами домов и квартир; представляют данные о количестве жилых и иных помещений, находящихся в муниципальной собственности, и числе лиц, зарегистрированных в данных помещениях; оказывают содействие федеральному органу исполнительной власти, ответственному за проведение Всероссийской переписи населения, в привлечении граждан, проживающих на территориях соответствующих муниципальных образований, к сбору сведений о населении.

Расширен перечень собираемых сведений данными о миграции, конкретизированы вопросы об образовании, родственных отношениях, занятости и безработице. Введено понятие "домохозяйство".

Предусмотрена возможность в случае отсутствия опрашиваемого в период, в течение которого осуществляется сбор сведений о населении, сведения о нем, кроме данных о национальной принадлежности, вносить в переписной лист со слов членов домохозяйства.

Сохраняется сбор данных о национальной принадлежности на основе положений части 1 статьи 26 Конституции Российской Федерации: "Каждый вправе определять и указывать свою национальную принадлежность. Никто не может быть принужден к определению и указанию своей национальной принадлежности". Законом устанавливается порядок получения согласия опрашиваемого на обработку сведений о его национальной принадлежности "если соответствующий раздел бланка переписного листа заполнен непосредственно опрашиваемым лицом".

Закон расширяет способы заполнения переписных листов. Предусмотрена возможность заполнения переписных листов непосредственно лицами, подлежащими Всероссийской переписи населения. В целях обеспечения полноты сведений обо всех членах домохозяйства в случае их отсутствия в период переписи или отказа сообщить сведения о себе предусматривается получение первичных административных данных по полу и возрасту от организаций, осуществляющих регистрационные функции.

Независимо от способов заполнения переписных листов федеральным органом исполнительной власти, ответственным за проведение Всероссийской переписи населения, обеспечивается конфиденциальность сведений о населении, содержащихся в переписных листах.

В целях контроля за заполнением переписных листов законом предусматривается составление списков лиц, подлежащих учету при Всероссийской переписи населения, отдельно по каждому домохозяйству, жилому и иному помещению. В списке лиц указываются фамилия, имя, отчество опрашиваемого лица и его место жительства (пребывания). В переписной лист указанные сведения не включаются.

Закон обеспечивает соблюдение установленных критериев законности действий оператора, связанных с обработкой сведений о населении, содержащихся в переписных листах, которые являются информацией ограниченного доступа, не подлежат распространению и обрабатываются только в целях формирования официальной статистической информации с обязательным их обезличиванием.

Принятие Федерального закона "О внесении изменений в Федеральный закон "О Всероссийской переписи населения" позволит обеспечить повышение качества итогов Всероссийской переписи населения, что соответствует ее основной цели - формированию полной и достоверной официальной статистической информации о населении.

В декабре прошлого года Правительством Российской Федерации было принято постановление "Об организации Всероссийской переписи населения 2010 года" (от 23 декабря 2009 г. № 1074), установившее период проведения переписи населения (14-25 октября), среднюю норму нагрузки на одного работника, осуществляющего сбор сведений о населении (400 человек), определившее федеральные органы исполнительной власти, ответственные за перепись специальных контингентов населения, порядок и сроки подведения итогов Всероссийской переписи населения 2010 г., а также утвердившее Положение о Комиссии Правительства Российской Федерации по проведению Всероссийской переписи населения 2010 г.

Распоряжением Правительства Российской Федерации (от 16 декабря 2009 г. № 1990-р) утверждены формы бланков переписных листов.

При Всероссийской переписи населения 2010 г. будут использованы три формы бланков, являющихся, как и при Всероссийской переписи населения 2002 г., двусторонними машиночитаемыми документами, с которых будет осуществляться ввод информации:

• переписной лист формы П содержит вопросы ко всем лицам, постоянно проживающим на территории России, а также к гражданам России, находящимся за рубежом в связи с длительной служебной командировкой или выполнением служебных обязанностей по линии органов государственной власти (включая находящихся вместе с ними членов их семей);
  
• переписной лист формы П содержит вопросы об условиях жизни населения;
  
• переписной лист формы В содержит вопросы к лицам, временно находящимся на территории России и постоянно проживающим за рубежом.

Программа и основные методологические подходы Всероссийской переписи населения 2010 г. разработаны в соответствии с российским законодательством и международными рекомендациями, обеспечивают сопоставимость итогов переписей. Вместе с тем имеется ряд различий переписей населения 2002 и 2010 гг.

Важным отличием является то, что программа Всероссийской переписи населения 2010 г. состоит только из программы сплошного наблюдения (форма Л) для опроса всего постоянно проживающего в Российской Федерации населения. В 2002 г. применялось выборочное наблюдение, при котором 75% населения опрашивалось по бланку К (короткий переписной лист) и 25% населения - по бланку Д (длинный переписной лист) с последующим распространением сведений на всю генеральную совокупность. Необходимость получения численности населения, ею социально-экономических и демографических характеристик по мелким территориальным единицам - муниципальным образованиям вызвала необходимость отказа от применения при переписи населения выборочного метода.

Внесены следующие изменения и дополнения в Программу предстоящей переписи.

Для изучения потенциала специалистов высшего уровня и научных кадров страны впервые выделены ступени высшего образования (бакалавры, специалисты, магистры), а также наличие ученой степени.

По сравнению с 2002 г. более подробно изучается брачное состояние населения и из подсказа "разошелся" выделен подсказ "разведен официально (развод зарегистрирован)". Такое изменение дает возможность получить информацию о числе фактически распавшихся союзов и официально расторгнутых браков, что необходимо для изучения устойчивости брака.

Вопросы о владении языками расширены за счет изучения родного языка, сведения о котором необходимы для определения национального состава, как правило, среди коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока, где встречаются одинаковые названия этносов у разных народов, а отличить их можно только по родному языку (например, саха с родным языком якутским относятся к якутам, а с родным языком долганским к долганам). Кроме того, при переписи впервые будет изучено владение слабослышащими и глухими языка жестов.

В отличие от прошлой переписи блок вопросов об источниках средств к существованию расширен и содержит два вопроса. Первый вопрос, как и при переписи 2002 г., просит указать все имеющиеся источники. Второй вопрос этого блока включен впервые, он позволит определить основной источник средств к существованию опрашиваемого.

Внесены изменения ко всему блоку вопросов о занятости и безработице, касающиеся возрастного ценза опрашиваемых. В 2002 г. поданному блоку (кроме вопроса о наличии работы, по которому опрашивалось население 15 лет и старше) опрашивалось население в возрасте 15-64 года, сейчас предлагается обследовать население в возрасте 15-72 года, что соответствует обследованию по проблемам занятости, регулярно проводимому Росстатом. Это позволит производить сравнения и оценки двух источников информации, расширит возможности анализа происходящих изменений на рынке труда Включен новый вопрос о наличии второй работы у опрашиваемого, что расширяет информационное поле для изучения процессов занятости населения.

Изменились вопросы и в блоке, изучающем миграцию населения. Помимо продолжительности проживания населения в месте постоянного жительства, включен вопрос о месте проживания год назад, что позволит провести сопоставления с текущей статистикой миграции, атакже получить всестороннюю характеристику активных мигрантов.

Блок вопросов о рождаемости дополнен вопросом о годе рождения первого ребенка, что даст дополнительную информацию, позволяющую повысить качество демографических прогнозов.

В связи с большим вниманием, уделяемым вопросам экологической обстановки жизнедеятельности населения, вопрос о благоустройстве жилого помещения значительно дополнен новыми подсказами, в основном характеризующими санитарно-гигиенические условия проживания населения. Так, изменились подсказы, касающиеся водоснабжения и канализации, включены подсказы о наличие кухни и туалета; ввиду большого внимания к экологической обстановке включены подсказы, характеризующие способы удаления бытовых отходов. Кроме тот, в перечень вариантов благоустройства жилого помещения включено наличие телекоммуникаций.

Из Программы переписи населения по сравнению с прошлой переписью были исключены вопросы, изучающие виды экономической деятельности, в которых занято население, и занятия. Это наиболее "трудозатратные" вопросы, которые требуют достаточно длительного времени при опросе населения и кодировании ответов для их обработки. В то же время указанная информация может быть получена на основании обследований населения по проблемам занятости, где эти вопросы изучаются достаточно подробно, а также из форм государственного статистического наблюдения.

Согласно Федеральному закону "О Всероссийской переписи населения" учету подлежат также лица, временно находившиеся на территории России на дату переписи населения, место постоянного жительства которых находится за рубежом. В переписные листы для этой категории населения внесены изменения, касающиеся более подробного изучения мигрантов, приехавших с целью работы и учебы, и продолжительности их проживания в России.

Отказ от выборочного наблюдения, а также исключение из программы переписи "трудозатратных" вопросов позволят сократить сроки и финансовые средства на обработку материалов переписи населения.

Категории переписываемого населения, порядок их учета и временной ценз для отнесения к постоянному населению (12 месяцев согласно международным Рекомендациям) полностью соответствуют тем подходам, которые применялись при Всероссийской переписи населения 2002 г. Учету будет подлежать все население, постоянно (обычно) проживающее в Российской Федерации. Кроме того, учету подлежат лица, временно (до 1 года) находящиеся на территории Российской Федерации, место постоянного жительства которых находится за рубежом.

Единицей наблюдения переписи населения принято домохозяйство. Но если при прошлой переписи в связи с отсутствием дефиниции этого термина, закрепленного законодательно, в бланках переписных листов использовалось понятие "учетная единица" (под которым подразумевалось домохозяйство), то при предстоящей переписи в связи с принятыми поправками к Федеральному закону "О Всероссийской переписи населения", в числе которых имеется определение "домохозяйство", оно правомочно будет использовано в бланках переписных листов.

Таким образом, сохранены основные методологические принципы в части категорий населения, подлежащих переписи, единицы наблюдения переписи и основной группы демографических и социально-экономических вопросов. Это позволит обеспечить методологическую сопоставимость итогов двух переписей населения России.

В качестве основного метода проведения переписи сохраняется метод опроса населения и заполнения переписных листов специально подготовленными временными переписными работниками. Вместе с тем в отдельных случаях предусматривается возможность заполнения переписных листов самим населением.

В случаях отсутствия населения в течение всего периода пробной переписи или при получении категорических отказов от участия в переписи использованы первичные административные данные о числе лиц, зарегистрированных в помещении, их поле и возрасте (дате рождения), имеющиеся у организаций, на которые законодательством Российской Федерации возложено осуществление регистрационных функций (при пробной переписи населения 2008 г. удельный вес лиц, переписанных по административным данным, в общей численности учтенных составил в Санкт-Петербурге 10%, в городском округе Балашиха - 5, в Хабаровске - 4%). Такая практика только в исключительных случаях и по специальному указанию Росстата будет применяться при Всероссийской переписи населения 2010 г.

В 2009 г. в субъектах Российской Федерации проводились работы, направленные на обеспечение полноты и правильности учета населения (уточнение границ территориальных единиц, наведение порядка в адресном хозяйстве), и по составлению списков домов в городских и сельских населенных пунктах. Для составления списков домов было изготовлено более 400 тыс. экземпляров схематических карт административных районов и схематических планов на 157,5 тыс. населенных пунктов и районов.

Списки формировались уполномоченными по вопросам переписи населения в районах и городах (внештатными работниками) с использованием специально разработанного программного обеспечения подсистемы подготовки к переписи для районного уровня Автоматизированной системы Всероссийской переписи населения 2010 г. Создание такой системы позволяет облегчить очень трудоемкую работу по делению территории страны на переписные, инструкторские и счетные участки по установленным нормативам (организационный план проведения Всероссийской переписи населения 2010 г.), что также необходимо и для определения потребности во временных переписных работниках, средствах материально-технического обеспечения, в помещениях для работы лиц, осуществляющих сбор сведений о населении.

В декабре 2009 г. территориальные органы Росстата начали разработку организационных планов на уровне района, города. В апреле 2010 г. переписное районирование должно быть завершено формированием Сводного организационного плана по Российской Федерации.

Примерная потребность во временных работниках (заведующие переписными участками, инструкторы, переписчики и другие категории) превышает 600 тыс. человек. Массовые категории переписных кадров, как и в 2002 г., предполагается формировать, опираясь, прежде всего в городах, на студентов и преподавателей высших и средних специальных учебных заведений. В настоящее время получено положительное решение Минобрнауки России по участию указанных категорий в переписи. В то же время с учетом проблем, возникших в 2002 г. с привлечением студентов к переписи, был разработан и согласован с Департаментом образовательных программ Министерства проект программы производственной (или ознакомительной) практики студентов в период проведения переписи. Таким образом, участие студентов в переписи в форме практики должно существенно повысить их заинтересованность и ответственность за результаты своей работы.

Помимо студентов и преподавателей, к участию в переписи будут привлекаться социальные работники, работники местных администраций, почтальоны, сельская интеллигенция, пенсионеры, незанятое население.

С 2008 г. ведутся проектно-технологические работы по Всероссийской переписи населения 2010 г. Для автоматизации отдельных этапов подготовки и проведения переписи, полного цикла обработки ее материалов и распространения итогов разрабатывается комплексная автоматизированная система для подготовки, проведения, обработки материалов и получения итогов Всероссийской переписи населения 2010 г. на базе новейших технологических решений с учетом отечественного и зарубежного опыта. Впервые в отечественной практике будет автоматизирован не только процесс собственно обработки материалов переписи населения и получения итоговых таблиц, но и этапы, связанные с ее подготовкой (в части составления списков домов, переписного районирования, контроля, финансового и кадрового обеспечения и другие подсистемы), а также постпереписного формирования территориальной выборки многоцелевого назначения, что позволит в очень короткие после переписи сроки актуализировать выборочные совокупности для обследований, проводимых Росстатом на регулярной основе, а также формировать выборки для других работ.

В 2009 - первой половине 2010 г. на конкурсной основе осуществляются закупки средств материально-технического обеспечения,включая поставки в территориальные органы Росстата вычислительной техники, канцелярских принадлежностей, портфелей для переписчиков, инструктивных материалов, мультимедийных обучающих программ.

Особое внимание уделяется изготовлению бланков переписных листов (свыше 250 млн. бланков), которые являясь машиночитаемыми документами, то есть технологическими элементами автоматизированной обработки материалов переписи, должны содержать согласно Федеральному закону "О Всероссийской переписи населения" определенный набор элементов защиты от возможности их подделки.

* * *

Предстоящая Всероссийская перепись населения даст возможность оценить изменения общества за последние восемь лет. Полученная в ходе переписи населения информация необходима для планирования социально-экономического развития страны и отдельных регионов, она позволит уточнить принятые после 2002 г. национальные проекты в области здравоохранения, жилья, образования, развития агропромышленного комплекса, меры по стимулированию рождаемости и поддержки семей с детьми.

Необходимо отметить, что население понимает значимость предстоящей переписи. В 2009 г. (март, май-июнь, ноябрь) было проведено три волны массовых социологических опросов (2400 респондентов во всех субъектах Российской Федерации) об отношении населения к предстоящей переписи. Абсолютное большинство (свыше 80%) опрошенных считает перепись населения важным и нужным мероприятием и готовы принять в ней участие, около 4% - категорически не намерены участвовать в переписи и примерно 6% - скорее, не будут.

Наша задача в оставшийся до переписи населения период объяснить необходимость и важность участия в переписи каждого жителя страны для обеспечения полноты и достоверности результатов переписи. Недаром девизом Всероссийской переписи населения 2010 г. выбран - "России важен каждый!".

1 - Ирина Александровна Збарская - канд. социол. наук, Федеральная служба государственной статистики

2. Как я проводила Всесоюзную перепись населения 1979 года: записки очевидца

Любовь Борусяк

После окончания Московского экономико-статистического института и до поступления в аспирантуру я недолгое время поработала в ЦСУ РСФСР. Как раз в этот короткий промежуток проводилась Всесоюзная перепись населения, в которой мне пришлось принять самое активное участие.

Перепись проходила в январе, а в начале осени Управление переписей населения проводило недельную учебу-инструктаж для специалистов из разных управлений, которые должны были разъехаться по всем областям России и надзирать за правильностью проведения переписных мероприятий. Поскольку деятельность эта была очень ответственной и важной, к ней привлекались люди опытные. Большинство из них по 20-30 лет проработали в системе госстатистики. На всякий непредвиденный случай сотрудников обучали с запасом: не все из них потом принимали участие в переписи. По каким-то причинам, может быть, чтобы не отвлекать сотрудников, более нужных в нашем Отделе статистики населения и здравоохранения, меня направили в эту школу, сказав, что это чистая формальность - никуда я потом не поеду. Мы слушали лекции о том, как правильно проводить перепись, как проверять ее материалы на участках, как решать организационные вопросы и пр. А потом был экзамен на право быть организатором переписи на местах. Насколько я помню, экзамен сдали все, а вот отличную отметку (по институтской привычке) получила только я.

А потом заболела какая-то из сотрудниц, и мне (как отлично сдавшей экзамен или по каким-то еще причинам) велели буквально на следующий день ехать на перепись в Северную Осетию. Конечно, я была в ужасе от выпавшей мне ответственности, в институте нам внушали, насколько важно, чтобы перепись была точной, чтобы не было никаких ошибок. Руководство меня успокоило, объяснив, что моя деятельность будет достаточно формальной, поскольку республиканским статуправлением руководит опытнейший профессионал, которой никакая помощь не требуется. Но раз нужен представитель Москвы - значит надо ехать. Приказы не обсуждаются.

Северная Осетия - республика маленькая. В те времена там было всего шесть районов. Разумеется, я их объехала все, была, кажется, во всех достаточно крупных населенных пунктах. Перепись была организована действительно образцово, все работали слаженно, качество заполнения переписных листов - отличное. Я это знала, поскольку проверила сотни таких листов. Кроме того, по просьбе директора своей гостиницы я сама переписала всех ее постояльцев, включая саму себя. Всего я пробыла в республике месяц: нас туда отправляли за неделю до начала переписи, потом проходила сама перепись, а потом постпереписные мероприятия.

Когда я вернулась в Москву, никакого волнения я не испытывала, я видела, что все делалось ровно так, как это требовалось. Первый же рабочий день показал, что зря я была спокойна. Не успела я войти в свой отдел, как меня вызвали к начальнику Управления переписью, зам. начальника ЦСУ. Войдя в его кабинет, я сразу поняла, что дело плохо: у него было совершенно багровое, какое-то предъинсультное лицо. С первой секунды он кинулся в атаку: "Что ты там делала? Кого вы пропустили?" Далее последовали слова, обо мне и руководстве статуправления республики, откуда я вернулась. "Вы мальчиков там что, совсем не считали?" Оказалось, это так называют военнослужащих и заключенных, то есть спецконтингент, который потом разбрасывают по населенным пунктам региона. Он тут же связался с Орджоникидзе (так тогда назывался Владикавказ), и долго сверяли эти данные. Оказалось, что всех учли, никого не пропустили.

И вот тут началось самое интересное, ради чего я сейчас, 30 лет спустя, описываю эту историю и чего бы никогда не узнала, если бы не такие чрезвычайные обстоятельства. Выяснилось, что численность населения республики не выросла по сравнению с переписью 1970 года, и оказалась заметно ниже, чем по данным текущего учета, который (в отличие от ряда соседних республик Северного Кавказа) там был налажен весьма неплохо. Во-первых, этого не могло быть, во-вторых, этого нельзя было допустить.

Тогда мой собеседник начал внимательно сверять межпереписную динамику численности населения у соседей Северной Осетии в поисках той, где рост был самым большим. Это была Чечено-Ингушетия, где, как показалось руководителю республиканской переписи, рост был слишком большим. Он немедленно позвонил в Грозный и потребовал перевезти некоторое количество переписных листов в Орджоникидзе и учитывать их уже там. Точное число я не помню, но это было несколько десятков тысяч. Уже на месте их нужно было пропорционально распределить между районами. Проблема была решена: численность населения республики подросла до достойного уровня. А потом выяснились еще более интересные факты.

Оказалось, что были вещи недопустимые: не могло сокращаться население титульных наций в союзных республиках с низкой рождаемостью. Если перепись это показывала, недостающих просто добавляли, то есть увеличивали за счет людей с менее ценной национальностью. Более или менее понятно стало и то, почему сократилась численность населения республики, где я "руководила" проведением переписи. Скорее всего, какие-то проблемы такого же рода там возникали и в 1970 году, и туда перевезли переписные листы. Откуда и в каком количестве никто не знал или не помнил, но "подправленные" цифры стали официальными, на них стал базироваться текущий учет. Понятно, что в регионе-доноре возник "избыток" населения, а в реципиенте его нехватка. Так и тянулось от переписи к переписи: проблемы возникали и их решали с помощью фальсификаций.

Очевидно было, что в 1989 году эта ситуация воспроизведется, поскольку не могла не воспроизвестись. Другое дело, что это было уже в перестройку, и "планов" по численности могло уже не быть. Этого я не знаю. Очевидно и то, что история, в которую я влипла, не была уникальной: проблема была решена буквально в течение часа, причем ни в республике-доноре, ни в республике-реципиенте никто не задал ни одного вопроса. Все было выполнено мгновенно, так же четко, как основные переписные мероприятия. Переписные листы привезли, в одном месте численность убавили, в другом прибавили и как-то разбросали по районам и населенным пунктам. Плановая система работала еще хорошо.