С детьми не разводятся

Людмила Ржаницына¹
(Опубликовано в журнале "Человек и труд", 2007, №3, с. 11-16)

Анализ исходной ситуации

Проблема обеспечения детей алиментами почему-то считается частной и малозначимой. Между тем она сейчас (по расчетам, выполненным Т. Гурко) непосредственно касается примерно 4,5 млн. детей, причем не самых благополучных (с одним родителем), включая так называемых социальных сирот.

Средний размер получаемых алиментов, по данным Российского мониторинга экономики и здоровья, составляет менее 1,6 тысячи рублей в месяц, тогда как исходя из средней зарплаты за 2005 год и норм выплат, зафиксированных в Семейном кодексе (25% на одного и 35% - на двух и более детей), их величина должна быть не меньше 2,7 тысячи рублей. При этом у 45% семей, получающих алименты, они составляют менее 10% денежного дохода семьи, у 13% их размеры ниже 300 рублей, у 25% не достигают 500 рублей в месяц. Что можно сделать на эти деньги, учитывая, что официальный ПМ ребенка в 2006 году равнялся 3,2 тысячи рублей? Однако истинная ситуация много хуже: по нашим оценкам, менее трети имеющих право на алименты их действительно получают.

Есть над чем задуматься государству, которое объявило национальную программу повышения рождаемости, присоединилось к международным решениям в области борьбы с бедностью и декларирует политику гендерного равенства. Хорошо известно, что после прекращения брака или иных семейных союзов ребенок, как правило, - забота матери.

Проведенный нами анализ, хотя и не является исчерпывающим (по таким объективным причинам, как вторичность исследуемой сферы, отсутствие информации и научных разработок, частный характер алиментных отношений и пр.), тем не менее, позволяет сделать определенные выводы по поводу экономической, социальной, морально-этической "цены вопроса" и, главное, предложить пути улучшения положения в этой сфере.

Какие механизмы социальной защиты детей в семьях после развода имеются сегодня в России? Предусмотрено, что в случаях, когда один из родителей уклоняется от уплаты алиментов, другому назначается алиментное пособие. Его размер равен обычному пособию, увеличенному на 50%. Суммы, выплаченные из бюджета на ребенка за весь период розыска "уклониста", взыскиваются с него после установления его местонахождения в тот же бюджет.

С принятием Федерального закона №122 обязанность назначения размера пособия передана регионам, которые в основном повторили принцип прежнего закона, но только для малообеспеченных граждан. И сколь мизерно базовое пособие, столь же мизерно и алиментное пособие. По нашим расчетам, оно, как правило, возмещает только 15-20% типичных средних алиментов. Усугубляет положение то, что его устанавливают территории, подавляющее большинство которых бюджетодефицитны.

Из отчетности видно, как экономно вынуждены вести себя регионы, определяя выплаты: если исходный размер пособия на малообеспеченного ребенка - 100 рублей, то наиболее часто встречающаяся сумма алиментного пособия - 150 рублей, а разница в нем по регионам - нередко от 2 до 10 рублей в месяц. К примеру, по данным на август 2006 года, размер алиментного пособия (как и на любого малообеспеченного ребенка) в Воронежской, Самарской областях и на Чукотке - 105 рублей, в Хабаровском крае и Республике Алтай - 113-115 рублей, Мурманской области и Ставропольском крае - 150 рублей. Несколько регионов вообще перестали использовать данную форму социальной помощи или изменили размеры и порядок назначения пособий.

Регионы платят мало, и размер пособия никак не зависит от величины задолженности уклоняющихся родителей. Вероятно, поэтому сумма выплаченных государством пособий практически не взыскивается в доход бюджета, а у конкретного ведомства (милиция, служба судебных приставов, органы социальной защиты) нет заинтересованности в поиске должников. Да и сама по себе процедура получения пособия непроста. Сначала необходимо объявить розыск, затем получить в милиции справку, подтверждающую, что "уклонист" не найден в течение одного месяца. А с момента передачи функций паспортно-визовой службы из милиции в Федеральную миграционную службу возникли дополнительные проблемы с получением нужного документа. Обычно матери должны пройти еще и через такое унижение, как "обивание порогов" множества учреждений при достаточно частом нулевом результате. Именно из-за этого значительная часть разведенных женщин отказывается от алиментов при оформлении развода, что явно не в пользу детей.

Что может дать государственный стандарт алиментов

Назрела потребность в законодательном введении некой основы государственного регулирования, например, в форме государственного минимального стандарта алиментов (ГМСА). Предлагается исчислять его в долях от ПМ, который, как известно, определяется правительством каждый квартал. Так недавно сделали на Украине, установив минимальный стандарт алиментов из расчета 25-30% официального ПМ ребенка.

Если принять такой вариант, то в 2007 году ГМСА был бы равен как минимум 800 рублей в месяц (25% от 3,2 тысячи рублей). Если сравнить с данными обследований, проводимых Росстатом и РМЭЗом, такая величина составляет 40-50% фактической средней алиментной выплаты. Указанный стандарт мог бы вводиться федеральным законом на год и затем систематически пересматриваться Госдумой при принятии федерального бюджета сообразно росту ПМ.

Задача ГМСА - сделать регулирование сферы алиментных отношений более обоснованным и прозрачным. Если есть стандарт, то при определении содержания ребенка в момент развода ни судья не сможет назначить размер алиментов ниже ГМСА, ни нотариус при заключении нотариального соглашения - засвидетельствовать размер ниже и т.п. Такая новация позволила бы расширить применение алиментов в твердом размере (что особенно важно в нынешних условиях, когда существует огромная зона нефиксированных доходов), определять объем задолженности, если ответчик не работает или не предоставляет документов, подтверждающих заработок, производить индексацию размеров алиментов и пр.

Сегодня роль минимального стандарта фактически выполняет минимальная или средняя заработная плата. Однако по закону сфера МРОТ - исключительно труд и страхование, но никак не гражданско-правовые отношения, где действует социальный минимум - 100 рублей в месяц. Использование же в качестве норматива величины среднего заработка априорно неэффективно в случаях сокрытия места работы и дохода или реального отсутствия того и другого.

Базирование ГМСА на категории ПМ увязывает показатель дохода населения со структурой потребления ребенка, позволяя тем самым установить перспективный вектор - хотя бы по минимуму приблизиться к принципу сохранения для детей прежнего (до развода родителей) уровня жизни.

Возражение против введения ГМСА нередко связано с пониманием стандарта как гарантированного пособия, предусматривающего соответствующие доплаты из бюджета, что, естественно, поставило бы детей разведенных родителей в преимущественное положение по сравнению с остальными низкодоходными семьями. Но в практике государственного управления есть немало стандартов и нормативов, которые не выступают как обязательные гарантии выплат (тот же ПМ, который всего лишь отмечает границу бедности). Задача подобного норматива в области алиментов - упорядочить отношения между разведенными гражданами в рамках действующего законодательства и улучшить защиту детей.

Как управленческий норматив, ГМСА решает значительный класс задач: облегчает судо- и исполнительное производство в условиях нынешней неопределенности и непрозрачности многих процессов в сфере доходов и собственности. Он ничего не меняет в праве на пособие для малообеспеченных детей, пособие по бедности, жилищную дотацию и т.п.

Указанный стандарт может быть использован для определения размера выплаты, которую предлагается ввести на период розыска родителя, уклоняющегося от уплаты алиментов. В отличие от нынешнего пособия такая выплата должна быть более значимой, чтобы вызвать интерес к взысканию средств, израсходованных бюджетом, включая расходы на розыск и процент на затраченные средства. Мы считаем возможным установить его на 2008 год в размере 50% ГМСА, или 400 рублей в месяц. Эта выплата заменит действующее ныне региональное пособие для малообеспеченных детей из тех семей, которые не получают алиментов, на период уклонения родителей от их уплаты.

Целесообразно также выплачивать алиментное пособие на детей и в тех случаях, когда семья не относится к категории малообеспеченных, но существенно теряет в уровне обеспеченности ребенка после развода. Это касается семей, где мать до развода была домохозяйкой и остается безработной, где дети оказываются в кризисной жизненной ситуации - отбытие родителем наказания, лишение родительских прав и т.п. Или где есть расходы на обучение и лечение ребенка, которое ранее могло быть оплачено полной семьей, естественно, также где есть дети-инвалиды и т.п.

Чтобы добиться реализации на деле права на алименты, в системе управления необходим орган, защищающий интересы детей после развода, способный воздействовать на исполнительное производство судебных решений (в 2006 году у приставов находилось почти 2 млн. соответствующих дел и заявлений, у милиции - более 40 тысяч только уголовных дел на "уклонистов") и на граждан, скрывающих доходы. С созданием государственной организации неплательщик будет иметь дело не со слабой женщиной, обивающей пороги, а с государством. С учетом имеющегося мирового опыта это может быть фонд или агентство - условно, Государственный алиментный фонд (ГАФ) по типу федеральной службы.

Функции предлагаемой структуры ГАФ

Основной объект деятельности ГАФ - дети из распавшихся семей, которые лишены той доли дохода отдельно проживающего родителя, на которую они по закону имеют право. Основная функция - обеспечение специальной алиментной выплаты по заявлению одного из разведенных супругов об уклонении другого от уплаты алиментов в период розыска неплательщика. Источники - бюджетные ассигнования, взысканные алименты, включая суммы, невыплаченные до совершеннолетия ребенка и начисленные проценты на них, оплата расходов по розыску, штрафы, пошлины, взимаемые при разводе и разделе имущества. Последние необходимо увеличить в зависимости от доходов заявителей, поскольку сейчас размеры госпошлин рассчитаны на малоимущих. И это, несмотря на то, что, по данным Росстата, разница в доходах плательщиков алиментов очень велика. В первой децили распределения населения по уровню доходов алименты в расчете на душу составляют 0,2 рубля в месяц, в пятой - 1,5 рубля, в десятой - 18,6 рубля. Так что пошлины можно повышать, освобождая от них (как и ныне) сами иски о взыскании алиментов.

Специфика функционирования новой структуры в том, что она должна быть не просто финансовым транслятором выплат. Важно использовать ее в качестве координатора процессов назначения и обеспечения выплаты алиментов с акцентом на конечный результат - гарантирование детям после развода родителей необходимых средств на жизнь. Следует вменить в обязанность новой структуре помощь истцу в суде по доказательству сокрытия алиментов, контролировать работу приставов, паспортных служб, содействуя розыску уклоняющихся. Должен быть налажен компьютерный учет ситуации, предоставлено право получать информацию об "уклонистах" из различных источников, ограничивать определенные их действия, пока не заплатят долги. Фонд будет взыскивать с них расходы и на розыск, и на материальную поддержку ребенка в распавшейся семье, и на проценты на эти средства, тем самым пополняя свои финансы. Нынешняя практика безадресного направления в бюджет найденных средств неэффективна и несправедлива.

ГАФ должен сотрудничать с населением, общественностью, консультировать, информировать заинтересованных лиц и т.п. Важно, чтобы этот орган имел федеральный статус и отделения в субъектах РФ, сотрудничающие с территориальными отделениями приставов (занятых розыском), с местными отделениями социальной защиты. Его организационно-хозяйственная форма (государственное учреждение, некоммерческая организация, внебюджетный социальный фонд и т.п.), устав, регламент работы должны определяться правительством.

Формирование в России подобной целевой управленческой структуры также представляется чрезвычайно полезным с учетом расширяющейся интернационализации семейных отношений. Взыскание, а вернее невозможность взыскания алиментов, если кто-либо из родителей (алиментообязанное лицо) находится за пределами страны, остается одной из наиболее проблемных областей в российском семейном праве. Единственный способ разрешения возникающих в таких случаях сложностей - заключение международных договоров (двусторонних соглашений или присоединение к многосторонним международным договорам), которые регулируют вопросы "трансграничного" взыскания алиментов.

В этом отношении особый интерес представляет проект Гаагской конвенции о международном порядке взыскания средств на содержание детей и других видов семейного содержания, когда родители (или один из них) находятся на территории другого государства-участника Конвенции. Нашим законодателям следовало бы активнее участвовать в разработке указанного документа.

Надо также иметь в виду Минскую конвенцию 1993 года об оказании правовой помощи и правовых отношениях по гражданским, семейным и уголовным делам, которая действует на территории СНГ². Правда, предусмотренные ею меры недостаточны; остается немало вопросов и необходимо дальнейшее сотрудничество, в том числе с российской стороны.

Создание ГАФ и принятие соответствующих правовых норм (о ГМСА, формах, размерах пособий и т.д.) должны быть определены федеральным законом "О гарантиях выплаты алиментов на детей" (такие законы приняты или принимаются в странах ЕС).

Создание подобной структуры стало бы важным этапом реализации положения Конституции РФ о гарантии государства в деле воспитания детей (ст.39), защиты материнства и детства, семьи (ст.38).

Сегодня это представляется вполне реальным исходя из профицитного бюджета. Начинать следует с поддержки низкодоходных семей. Далее необходимо заняться помощью детям из неполных семей, которые не получают даже минимум алиментов (ответчик не работает, не имеет доходов). И, наконец, обеспечить ГМСА всем детям, чьи родители развелись.

Выплата пособий, поиск родителей, уклоняющихся от алиментов, - по нашему мнению, базовые в деятельности ГАФ. В дальнейшем его функции могут быть расширены до сопровождения всего процесса назначения алиментов на детей и исполнения решений через иные государственные органы. Так, программа, действующая в США, включает в свою орбиту не только специальные территориальные агентства по алиментам, но и департаменты социальных служб, доходов, государственные и частные адвокатские конторы, чиновников семейных судов, полицию, федеральную налоговую службу, органы лицензирования (на автовождение, профессиональное занятие), финансовые организации (банки, кредитные бюро), даже органы, выдающие загранпаспорта.

Для иллюстрации приведем пример Латвии, демонстрирующий эффективность работы структуры, аналогичной ГАФ. Два года назад по инициативе Министерства по делам детей и семьи начал функционировать Гарантийный фонд средств на содержание детей, который выплачивает алименты одному из родителей, если второй от этого уклоняется. Он расположен в Риге, имеет филиалы в других городах республики.

Ежедневно 300-400 человек подают документы на получение алиментов от государства. Такой поток заявлений можно объяснить тем, что ранее у людей не было надежды получить причитающиеся им средства. Судебные решения годами лежали практически без движения. Люди знали, что к судебному исполнителю ходить бесполезно; денег на детей от бывшего супруга (супруги) не получить. Не обращались к судебному исполнителю еще и потому, что боялись: придется за это платить, а лишних денег нет. Теперь же все расходы, связанные с работой судебного исполнителя по "добыванию " алиментов, оплачиваются из средств должника. Не надо платить и за справки из различных инстанций, подтверждающие материальное положение уклоняющегося. Долг перед государством, когда оно направляет деньги на содержание ребенка вместо отдельно проживающего родителя, не имеет срока давности. Время от времени сотрудники администрации Фонда проверяют работу судебных исполнителей, обнаруживают нарушения и строго наказывают виновников, вплоть до освобождения от должности.

Латвийские законодатели, учитывая опыт других стран, стремятся сделать жизнь неплательщиков алиментов "несладкой ". В частности, администрация Фонда намерена получить доступ к банкам данных лизинговых и кредитных учреждений. Ведь нередки случаи, когда родитель оформляет машину в лизинг или получает в банке ипотечный кредит, а на содержание своего ребенка денег у него не находится. Существующие законы не разрешают давать информацию о частном лице. Но Фонд считает такой порядок несправедливым и предлагает его изменить.

Особые трудности в работе - нелегальное, но хорошо оплачиваемое трудоустройство ответчика, когда по официальным документам можно получить только мизер. В таких случаях к делу подключаются трудовая инспекция, налоговая служба, полиция. В прошлом году в 13 случаях, когда в полицию были поданы заявления о привлечении к уголовной ответственности "сбежавшего" родителя, у него сразу же находились деньги на алименты; за злостную неуплату алиментов были осуждены 12 должников (один посажен в тюрьму сроком на год и месяц, трое получили год условно с испытательным сроком, некоторым назначено наказание в виде 200 часов работ с испытательным сроком на полтора года). Конечно, реальных денег от такого рода наказаний бывшая семья не получает, но это служит хорошим предметным уроком для других.

И в России ГАФ должен иметь право обращаться в государственные и муниципальные органы власти, в службу приставов, налоговые и трудовые инспекции, регистрационную палату, земельные органы, ПФР, ГИБДД, МВД, таможню, страховые компании, банки и другие финансовые организации, на конкретные предприятия и в организации (независимо от формы собственности). Нужен соответствующий нормативный акт, отменяющий служебную и коммерческую тайну при ведении алиментных дел.

У нас практически свободно продаются различные базы данных на граждан, но попробуйте собрать доказательства на скрывающихся от алиментов. Почему-то к ним общественность относится крайне снисходительно. А иные мужчины считают неуплату алиментов чуть ли не доблестью.

Как улучшить учет и отчетность в области алиментных отношений

Предлагаемая система требует прежде всего учета доходов, из которых рассчитываются и изымаются алименты. Речь идет об изменениях в соответствующем Перечне, утверждаемом правительством. Сейчас его содержание в основном все еще советское, тогда как экономические отношения, формы собственности и характер распределения в корне изменились. Резко снизилась доля заработной платы в доходах, увеличились доходы от частной предпринимательской деятельности и самозанятости, появились абсолютно новые виды финансовых занятий, связанных с обслуживанием институтов рынка. Сформировалась частная собственность на движимое и недвижимое имущество, финансовые активы, землю; значимыми стали арендные отношения в области собственности. Все это совсем не похоже на прежнее личное потребительское имущество, которое принималось в расчет.

Максимально подробный учет всех возможных доходных источников для определения алиментов необходим как форма защиты интересов ребенка, особенно в российских условиях: с массовым сокрытием доходов вообще, заметным снижением чадолюбия и моральных обязательств перед своими детьми. Теперь объектом алиментов должно быть все, что является доходом и собственностью, которая может их заместить. Принцип учета не только доходов, но и имущества, земли определен, к примеру, в законодательстве о социальной помощи.

Вместе с тем при исчислении алиментов мы считаем возможным минимизировать учет подавляющей части социальных выплат (денежную оценку услуг и льгот) в тех случаях, когда они являются гарантией бесплатности и исключаются из налогообложения. Получаемые социальные поступления можно разделить на две группы: одна, имеющая источником доходы от труда и занятости, должна быть включена в алиментообразующую базу, другая - нет. Речь идет о поступлениях на социальные цели, включая льготы и компенсации по поддержке здоровья, минимальной материальной обеспеченности, материнства (отцовства) и детства, по преодолению сложных жизненных ситуаций. По этой же причине не должна учитываться и единая денежная выплата (ЕДВ) - социальная компенсация натуральной льготы в связи с потребностью в лекарствах, санаторного лечения для восстановления здоровья пожилых и инвалидов и т.п. В тех поступлениях, в которых просматриваются оба признака - трудовой и социально-компенсационный (пособие по безработице), приоритетом, видимо, должен быть последний.

Уточнение алиментообразующей базы доходов - этап, необходимый, но недостаточный для эффективного функционирования системы, обеспечивающей безусловное право ребенка на получение алиментов. Подвижность рабочего места и профессионального занятия, а также распространение неформальной занятости, серых схем оплаты и черного нала чрезвычайно усложняют взыскание алиментов по сравнению с советским периодом. И это обстоятельство - еще один аргумент в пользу специальной управленческой структуры, которая способна создать соответствующую автоматизированную информационную базу и систематически отслеживать ситуацию.

Поскольку любая официальная информация базируется на государственной статистике, а она сейчас никак не отслеживает ни "судьбу" алиментов, ни факторы, влияющие на нее, необходимо коренное улучшение всего комплекса показателей в демографической, бюджетной, судебной и правоохранительной сферах.

Главное - наладить исполнительное производство

По данным Федеральной службы приставов, за последние два года число дел исполнительного производства по алиментам быстро растет: если в 2005 году их было 1,4 млн., то на 11 октября 2006 года - уже 1,7 млн. С 1992 года по 2005 год количество преступлений по ст.157 УК (злостное уклонение от уплаты средств на содержание детей и нетрудоспособных родителей) увеличилось в 1,6 раза. При том, что число разводов за этот период практически не изменилось, доля таких преступлений на фоне роста преступности в целом возросла с 0,8% в 1992 году до 1,1% в 2005 году.

Анализ свыше 500 уголовных дел показал, что такие дела возбуждаются чаще всего с большим запозданием; судебные приставы относятся к исполнению судебных решений недобросовестно, коррупция и волокита - обычные явления. Главное же то, что не предпринимается профилактических мер³.

Не секрет, что среди "злостно уклоняющегося" контингента преобладают граждане с асоциальным поведением - алкоголики, лица без работы и постоянного места жительства. Осужденные к исправительным работам в течение 30 дней должны с помощью уголовно-исполнительной инспекции трудоустроиться и тогда смогут отчислять алименты. Если осужденный не трудоустраивается, то вновь начинается процедура суда, которая чаще всего ведет к ужесточению наказания. Процедура трудоустройства данного контингента весьма затруднена, не задействованы местные органы, которые могли бы наиболее эффективно выполнить эту задачу.

В общем получается, что организаций много (суд, приставы, работники прокуратуры, МВД, служба исполнения наказаний, социальная защита, адвокатская палата, нотариат, дирекция предприятий, гипотетически - местные власти), но никто не отвечает за конечный результат - обеспечение ребенка алиментами. Нет для этого ни межведомственной, ни специализированной структуры.

Справедливости ради стоит отметить признаки активизации службы приставов. Более того, она предлагает расширить ее полномочия в области алиментов и даже впервые в современной истории России накануне нового 2007 года заблокировала отъезд неплательщиков алиментов за рубеж. Территориальное отделение службы Санкт-Петербурга передало их списки пограничникам, предложив в качестве условия отъезда на праздник Нового года уплату долгов по алиментам.

К сожалению, пока не определен весь комплекс конкретных недостатков исполнительного производства, хотя часть из них удалось выявить. По ряду направлений деятельности службы приставов сформулированы предложения. Речь идет о предоставлении им права самим передавать расследование дела в суд. Предстоит также преодолеть дискриминацию нотариального соглашения по сравнению с исполнительным листом (формально они приравнены, фактически - нет). Недостаточно прописан механизм обжалований бездействия пристава, отсутствует материальная ответственность судебных исполнителей за вред, причиненный гражданину их бездействием.

Целесообразно разработать специальное положение о трудоустройстве уклоняющихся от уплаты алиментов и активизировать деятельность административно-трудовых комиссий муниципалитетов, чтобы облегчить поиск подходящих для этого контингента мест работы. Предлагается также восстановить структуры типа ЛТП. И, конечно, немало зависит от статуса и уровня оплаты сотрудников служб, исполняющих судебные решения. Низкая зарплата (в 2006 году средняя зарплата приставов в территориальных органах - 9 тысяч рублей, то есть ниже средней по экономике и госаппарату), непрестижность работы, отсутствие современной оргтехники и другие недостатки организационного характера - все это мешает делу. Чтобы четко представлять всю систему мер по исправлению положения, нужен дополнительный анализ с максимальным участием практических специалистов, компетентных в этой области.

¹ Доктор экономических наук, профессор. Институт экономики РАН.
² Соглашения о ратификации Протокола от 28 марта 1997 г. к Конвенции о правовой помощи и правовых отношениях по гражданским, семейным и уголовным делам от 22 января 1993 г. (на 1 сентября 2006 г.) подписали Азербайджан, Армения, Белоруссия, Грузия, Казахстан, Киргизия, Молдавия, Россия, Таджикистан, Украина.
³ Косова О.Ю. Право на содержание: семейно-правовой аспект. Иркутск, 2005. С.212.