Новшества в миграционном законодательстве

С 15 января вступают в силу поправки в закон о правовом положении иностранных граждан в России и новый закон о миграционном учете. Для реализации этих законов, существенно изменяющих действующий порядок регулирования миграции, принят ряд нормативно-правовых документов. Причем если сами законы в основном упрощают порядок легализации трудовых мигрантов, то сопровождающие их нормативные документы и подзаконные акты зачастую "работают" в обратном направлении, вводя новые ограничения и рычаги контролирования ситуации на рынке труда. К таким документам относятся, например, постановления о миграционных квотах, поправки в Кодекс об административных правонарушениях, а также постановление об установлении на 2007 год допустимой доли иностранных работников в розничной торговле, текст которого приведен во вставке 1.

Анализируя содержание данного Постановления и его возможный эффект необходимо рассматривать его в более общем правовом контексте новых законов, а также в контексте социально-экономической и политической ситуации на момент его принятия. Рассмотрим последовательно эти контексты.

Правовой контекст. Данное Постановление является одним из нормативных документов, сопровождающих принятие новых миграционных законов, вступающих в силу с 15 января 2007 г., а именно Федерального закона Российской Федерации от 18 июля 2006 г. N 110-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации" и о признании утратившими силу отдельных положений Федерального закона "О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Российской Федерации". Одно из положений этого закона вводит в правовой оборот новое понятие "допустимой доли иностранных работников, используемых в различных отраслях экономики хозяйствующими субъектами" (см. вставку 2):

Таким образом, установление допустимой доли иностранных граждан - это, согласно закону, право (отметим - не обязанность) Правительства РФ, которым оно очень быстро и воспользовалось, выбрав для этого пока только одну отрасль экономики - розничную торговлю. Зато новый порядок будет распространен сразу на всю Россию, при том, что согласно закону, Правительство могло бы ограничиться несколькими субъектами Федерации, хотя бы для того, чтобы протестировать на практике этот новый и непростой инструмент регулирования рынка труда и миграции, чреватый может быть еще не вполне ясными последствиями.

Какова цель введения нового инструмента регулирования трудовой миграции в виде допустимой доли иностранных работников в отраслях экономики? Для того чтобы ответить на этот вопрос, необходимо рассмотреть весь правовой фон, который предшествовал принятию этого "рыночного постановления". Уже упомянутый закон практически вводит новый порядок регулирования трудовой миграции (хотя он и будет касаться только мигрантов, приезжающих в Россию в безвизовом порядке, то есть из стран СНГ, составляющих, впрочем, не меньше 3/4 всей трудовой миграции). Этот новый более либеральный подход к управлению миграцией предполагает ликвидацию некоторых ранее действовавших рычагов контролирования ситуации с привлечением иностранных работников из "безвизовых" стран. Так, упраздняется выдача работодателям разрешений на привлечение иностранных работников, и таким образом, исчезает этот рычаг регулирования численности и отраслевой структуры привлекаемых иностранных граждан; упраздняется контроль за выданными разрешениями на работу со стороны службы занятости. При этом закон предлагает управленцам ряд новых рычагов взамен утраченных. Одним из таких рычагов (помимо квот) и являются допустимые доли иностранных работников в отраслях экономики. Таким образом, декларированной целью введения этого инструмента является реализация принципа приоритетного трудоустройства местных работников, то есть граждан Российской Федерации.

Действительно, целью "рыночного постановления" было объявлено обеспечение приоритета местных производителей (фермеров) на торговлю на рынках. И это уже экономический контекст данного постановления. Однако если правительство действительно хотело добиться этой цели, то неясно, чем ему помешали таджикские и узбекские грузчики на рынках, украинские продавцы товаров первой необходимости в киосках и прочие иностранные наемные работники, ничуть не затрагивающие интересов местных производителей? Другим лозунгом, под которым проходила "рыночная кампания", было наведение порядка на рынках. Почему наводить порядок решили с помощью "зачистки рыночных территорий" от иностранных граждан также остается неизвестным. Возможно какие-то виды торговли (например, лекарствами или водкой), действительно, нельзя доверить иностранцам. Возможно, в каких-то регионах России, действительно, иностранцы, торгующие на рынках, вытесняют местных работников. В этих случаях принятые меры, возможно, были бы оправданы для этих видов торговли и для этих регионов. Хотя и в этом случае дело не в гражданстве - водка или таблетки не перестанут быть поддельными, если за прилавком винного магазина или аптеки будет стоять россиянка. Однако трудность в том, что российский рынок труда функционирует в таком тумане и настолько мало изучен, что в данный конкретный момент, в который принималось это постановление, вряд ли кто-то мог назвать определенно виды деятельности и регионы, где оно было бы оправдано. Вероятно, поэтому и решили, что оно должно быть общероссийским "до выяснения обстоятельств".

Следующий вопрос: достигнет ли Правительство поставленной цели с помощью принятой правовой нормы? Мой ответ - отрицательный. Допустим, на московских рынках удастся заменить всех работников из стран Центральной Азии на граждан России (хотя эту ситуацию не так легко себе представить), - это тут же вызовет скачок цен, что ударит по карманам бедного населения, которое покупает товары и продукты на рынках, а не в дорогих супермаркетах. В результате конкурентоспособность мелкого и среднего торгового бизнеса понизится. В стремлении выжить будет велик соблазн вернуться к использованию дешевого труда мигрантов, только теперь уже запрещенного. Это вызовет новый виток распространения теневых и криминальных практик (наём подставных лиц и т.д.), будет способствовать дальнейшей маргинализации мигрантов. Российский эксперт по проблемам миграции Ольга Чудиновских описывает опыт Бахрейна, где для стимулирования найма местных работников был введен порядок, при котором работодатель, нанимающий одного иностранного работника, был обязан нанять двух местных, что вызвало серьезные последствия, подобные описанным выше (наём работников по поддельным документам и т.п.).

В итоге, желание таким образом "навести порядок на рынках" обернется, скорее всего, ростом цен, еще большим уходом в тень и распространением криминальных практик, новым витком коррупции. Вряд ли вообще цель наведения порядка на рынках может быть достигнута мерами миграционной политики.

Кому может быть выгодна описанная ситуация? Экономическими конкурентами рынков в России являются сегодня крупные торговые сети, хотя услугами рынков и брэндовых магазинов пользуются в основном разные сегменты потребителей. Можно предположить, что ситуация по мере реализации этого постановления будет развиваться в пользу крупного торгового бизнеса за счет мелкого и среднего. Во-первых, выжить последнему будет сложнее без использования труда мигрантов. Во-вторых, логично предположить, что изгнанные с рынков иностранные работники будут искать нового работодателя в более крупных торговых "точках", где, в отличие от рынков, проблема вытеснения местных кадров может оказаться намного серьезнее.

Кроме перечисленного есть еще социально-гуманитарный контекст. Меры, предусмотренные данным постановлением, окажут негативное влияние на жизнь многих миллионов людей, как из числа мигрантов, так и из числа граждан РФ. Согласно данным исследования МОМ и ОБСЕ 2005 года, более 1/3 населения регулярно покупает продукты у мигрантов, около 50% - покупают потребительские товары у мигрантов на рынках. Готовы ли все эти люди стать клиентами брендовых магазинов, или они будут вынуждены покупать те же товары, что и прежде на "обрусевших" и подорожавших рынках? Насколько мне известно, социологических исследований, отвечающих на этот вопрос, не проводилось.

Что касается мигрантов, которых законопослушный работодатель вынужден будет уволить частично до апреля и полностью - до конца 2007 года, то никаких разъяснений от разработчиков постановления по поводу их дальнейшей судьбы не последовало, что дает основание предполагать, что вряд ли Правительство вообще озаботилось этой проблемой. А ведь для любого государства, которое претендует на звание правового и тем более социального, организованное лишение работы нескольких десятков тысяч человек (см. вставку 3) - это серьезная социальная проблема, требующая специальных программ и мер социальной помощи и защиты. Ни о каких программах для этих людей пока не объявлялось, хотя "зачистка" может начаться менее чем через 1 месяц.

В настоящее время идет активный поиск новых моделей управления миграцией, адекватных ситуации сегодняшнего дня. Принимаются новые законы и нормативные акты, однако отсутствие стратегической линии, основанной на ясном понимании роли миграции в социально-экономическом и геополитическом развитии России, приводит к кампанейщине, противоречивым, недальновидным и просто социально опасным решениям.

Ситуация усугубляется тем, что в обществе нет активной гражданской позиции, которая могла бы противостоять политически ангажированному взгляду на миграцию и манипулированию общественным сознанием в корпоративных и политических целях. Хочется верить, что такая позиция постепенно формируется при активном участии организаций гражданского общества, в том числе правозащитных организаций, объединяющих мигрантов из основных стран выхода. Однако если измерять зрелость гражданского общества возможностью влиять на принимаемые властью решения, оно находится в России пока в зачаточном состоянии. Именно государства выхода мигрантов и неправительственные организации, защищающие права мигрантов в России, должны заявить о том, что принятое постановление нарушает права иностранных граждан, в том числе легально находящихся и работающих в России (см. вставку 3).

Управлять миграцией в либеральном режиме труднее: это требует новых подходов и более точных оценок вклада мигрантов в российскую экономику, их влияния на рынок труда, на положение отдельных отраслей и социальных групп. У управленческого и профессионального сообщества сегодня не хватает объективных знаний и научно-методического аппарата для принятия обоснованных решений в области миграции (например, для разработки квот; определения потребности в трудовых мигрантах по регионам и секторам экономики и др.). Недостаток знаний порождает уродливые решения.

Елена ТЮРЮКАНОВА,
ведущий научный сотрудник
Института социально-экономических
проблем народонаселения РАН