Социально-демографические процессы в зоне Севера и задачи государственного регулирования

Пчелинцев О.С., Щербакова Е.М., Ноздрина Н.Н., Минченко М.М.

В динамике населения Севера соединились три очень разных процесса:

1. развитие коренных малочисленных народов;
   
2. складывание зон постоянного населения. Здесь активную роль играют две уникальные северные нации - коми и якуты и старожильческое русское население - от Мезени до Индигирки и Анадыря;
   
3. движение нового, практически полностью городского населения, сформировавшегося в советские годы, которое, уже в силу своей многочисленности, тесной связи с основной полосой расселения РФ и противоречивой динамики, привлекает наибольшее внимание исследователей и политиков.

Для того чтобы разобраться в этом переплетении процессов и дать хоть какой-то совет органам управления, выделим основные факты. Начнем с того, что в зоне Севера за последние полтора десятилетия произошла не одна, а две смены общей динамики населения.

Первая общеизвестна. Это резкий переход от въезда населения в регион к массовому выезду. В результате, Север¹ за 11 лет - c 1989 года по 1999 год - потерял в миграционном обмене с другими регионами и странами (в основном, СНГ) 1557 тысяч человек² (см. рисунки 1 и 2).

Рисунок 1. Миграционный прирост (убыль) населения Крайнего Севера, тысяч человек

Рисунок 2. Основные миграционные потоки на Крайнем Севере, тысяч человек

Вторая смена динамики населения Севера произошла после дефолта³, когда из-за резкого падения обменного курса рубля значительно расширились финансовые возможности отраслей-экспортеров. Если в 1996-1997 годах их прибыль составляла 34% прибыли всей промышленности, то в 2001-2002 годах - около 70%⁴. Эти же отрасли обеспечивают и основную (вместе с естественными монополиями - до 80%) часть капиталовложений в российскую экономику.

В этих условиях, всего за четыре года - с 2000 года по 2003 год - чистый миграционный отток из зоны Севера уменьшился по сравнению с четырьмя предыдущими годами почти в 3 раза (с 479 до 160 тысяч человек)⁵. За этим стоит кардинальное изменение динамики занятости: завершился период ее первоначальной адаптации к условиям рынка, и в результате на смену резкому падению числа занятых (с 5214 тысяч человек в 1992 году⁶ до 3804,6 тысячи человек к 2000 году) пришла тенденция его относительной устойчивости и даже небольшого роста (в 2001-м году - до 3844,5 тысячи человек)⁷.

Встает вопрос: почему эти перемены не привлекли должного внимания? Прежде всего в силу меньшего масштаба. Ведь миграционная убыль населения в целом по зоне Севера продолжается, хотя и медленнее: по 0,3%-0,4% в 2002-2003 годах - против двух и более процентов в 90-е годы. В результате, за те же четыре года - с 2000 года по 2003 год - Север потерял, в дополнение к прежним более чем полутора миллионам, еще 161 тысячу человек, в т.ч. за 2003 год - 33,4 тысячи человек⁸.

Во-вторых, меньше региональный охват: перемены коснулись в основном нефтегазовых округов⁹; большинство других районов Севера остаются, по существу, депрессивными.

И тем не менее, для целей управления то, что происходит на Севере сейчас, не менее важно, чем то, что происходило в 90-е годы. Ведь это значит, что при разработке программ его развития на среднесрочную перспективу целесообразно принять за основу сценарий стабилизации населения.

Этому противоречит, на первый взгляд, усиление дифференциации внутри зоны Севера. Но дифференциация эта связана, в основном, с опережающим ростом трех "нефтегазовых" округов - Ханты-Мансийского, Ямало-Ненецкого и Ненецкого. Чтобы убедиться в этом, достаточно взглянуть на рисунок 3. А если взять Север без этих округов (см. таблицу), то значение коэффициента межрайонной вариации сразу резко упадет: скажем, по производству ВРП на душу населения оно в пять раз ниже, чем для России в целом (23,9%: 119,5%). Существенно и то, что сами нефтегазовые округа не ставят задачу роста населения¹⁰. А в других районах потенциал выезда уже (в значительной мере) исчерпан.

Коэффициенты межрайонной вариации основных душевых показателей по регионам зоны Севера, %

Рисунок 3. Душевой ВРП северных регионов по отношению к среднему по РФ, 2002 год (раз)

Однако в долгосрочной перспективе положение изменится. На первый план выйдет задача адаптации экономической базы и системы северного расселения к истощению запасов полезных ископаемых. Мы рассмотрим этот вопрос на примере ЯНАО, где добыча газа на действующих месторождениях Надым-Пур-Тазовского региона должна уменьшиться, по прогнозу, с 500 млрд. куб. м (в 2000 году) до 140 млрд. куб. м¹¹ в 2020 году и 30 млрд. куб. м в год к 2030 году Этот процесс убывания и удорожания добычи природного газа иллюстрируется рисунком 4¹².

Рисунок 4. Закономерность изменения объемов производства и эффективности разработки газовых месторождений в зависимости от срока их эксплуатации

К сожалению, эти проблемы еще не привлекли к себе должного внимания. Редкое исключение - Всероссийская научно-практическая конференция по использованию низконапорного газа¹³ (Надым, март 2003 года). Магистральными направлениями адаптации газовой отрасли и экономики ЯНАО к падению объемов и удорожанию добычи на ней были названы¹⁴: 1) переход к добыче глубинного и низконапорного газа; 2) региональная энергетика и 3) развитие комплекса отраслей (производство моторного топлива, сжиженных газов, серы, полиэтилена, метанола, минеральных удобрений), использующих природный газ в качестве сырья. "Энергетической стратегией России на период до 2020 года"¹⁵ предусмотрено увеличить использование газа на эти цели в два раза.

Но это значит, что будущее Севера связано с переходом от экспорто-ориентированной экономики добычи богатых минеральных ресурсов к регионально-ориентированной экономике добычи и переработки минеральных ресурсов среднего качества. Ресурсы эти достаточно велики. Как отмечалось в докладе рабочей группы Президиума Госсовета РФ по вопросам политики в отношении северных территорий РФ: "От 30 до 70 процентов запасов полезных ископаемых, стоящих на государственном балансе, попадают в разряд нерентабельных"¹⁶. В этих условиях попытка работать по критерию максимума рентабельности ведет лишь к селективной отработке лучших участков, т.е. к безвозвратной потере значительной части запасов в недрах¹⁷. А значит, решение вопросов недропользования должно быть подчинено иным, более долгосрочным критериям.

Задачи государственного регулирования (на примере миграций)

Сейчас потребность в государственной поддержке переселения из зоны Севера определяется численностью демографических групп, имеющих по закону право на жилищные субсидии¹⁸. На 1 января 2002 года такое право имели 298,6 тысячи семей общей численностью 842,1 тысячи человек. А выделялось (Законами о федеральном бюджете на 2003 и 2004 годы) по 812 млн. рублей. При нынешних ценах на жилье¹⁹ этого хватает на 1,5 тысячи семей. А на учете, напомним, стоит в 200 раз больше.

В этих условиях некоторые специалисты предлагают использовать, в качестве ориентира, численность "трудоизбыточного населения". Но существующие методики ее расчета несовершенны. Они не позволяют учесть: 1) "неэффективную занятость" (т.е. формальное отсутствие безработицы при низкой, по международным и северным стандартам, производительности труда²⁰); 2) широкое использование рядом предприятий метода дальней вахты, вообще выводящего проблему трудоизбыточности за рамки отдельного региона. Мы уже не говорим об отсутствии бюджетных возможностей поддержать столь масштабное переселение²¹.

В этих условиях основным инструментом миграционной политики должно стать реформирование северной занятости. Имеется в виду оптимизация пропорций между формами постоянной, среднесрочной и краткосрочной занятости - с выработкой для каждой из них своих стимулов, своих типов трудовых соглашений и своих особых стратегий развития социальной инфраструктуры. Сейчас эти пропорции нарушены: резкое преобладание экономических (ведомственно-корпоративных) критериев над медико-социальными привело: в советские годы - к доминированию постоянной занятости, а в постсоветские - к чрезмерному использованию краткосрочной дальней вахты.

Отрицательные медико-социальные последствия постоянной занятости и неотделимого от нее постоянного проживания в экстремальных условиях хорошо изучены (см. хотя бы работы Б.Б. Прохорова), и мы на них останавливаться не будем. Что касается дальней вахты, то здесь ключевыми негативными факторами являются:

1. совпадение вахтового срока с фазой наибольшего напряжения механизмов адаптации (приходящейся на первые месяцы пребывания на Севере);
   
2. регулярное прерывание начавшейся адаптации при возвращении с вахты к месту постоянного проживания²².

В результате, как показало исследование по Надыму, заболеваемость работников межрегиональной вахты намного (на 37%) выше, чем у работников внутрирегиональной вахты и заметно (на 10%) выше, чем в целом по населению этого муниципального образования²³.

В этих условиях важным направлением реформирования северной занятости должно стать ограничение этих форм в пользу среднесрочной (на 3-5 лет) занятости, оптимизирующей адаптацию работников к условиям Севера ("контрактной системы")²⁴. Однако переход к контрактной системе не должен вести к росту населения. На реальность этой угрозы указывают наши расчеты по Новому Уренгою. Сейчас в зоне влияния этого города на условиях дальней вахты трудится 23 тысячи человек - 38% от общего числа занятых. И еще 7 тысяч человек выезжают на вахты из самого Нового Уренгоя. В этих условиях полная ликвидация дальней вахты потребовала бы (при сохранении нынешних соотношений между численностью населения и занятостью) увеличения числа жителей города больше чем на треть - с 98 тысяч человек до 135 тысяч человек.

Центральное место жилищных субсидий в механизме регулирования северных миграций заставляет пристальнее взглянуть на жилищную проблему. Анализ существующих механизмов ее решения - банковской и "ведомственной" ипотеки, ссудо-сберегательных строительных компаний и региональных программ кредитования жилья - показал, что ни один из них в чистом виде для зоны Севера не подходит. В частности, для института ипотеки²⁵ характерна жесткая связь с приобретением жилья в собственность. А это не является оптимальным решением для районов Севера, где значительная часть населения: а) планирует жить не постоянно, а временно и б) в то же время располагает доходами, позволяющими арендовать жилье на условиях коммерческого, а не социального найма.

В этих условиях приобретение жилья в собственность может стать не только источником дополнительных затрат, но и обузой для семей, покидающих районы Севера. Поэтому основой стратегии решения жилищной проблемы в регионе должно стать, по нашему мнению, сочетание института коммерческой аренды муниципального жилья с региональными программами его кредитования. Что касается "северной ипотеки", то она, в отличие от ипотеки в центре или на юге, должна предусматривать возможность возврата еще не оплаченного жилья и трансформации накопленных выплат (за вычетом амортизации и расходов на содержание) в стартовый капитал для обустройства семьи на "Большой Земле". Целесообразно также совместное использование и финансирование жилья местными администрациями и градообразующими предприятиями²⁶.

Общим ориентиром при решении этих вопросов должен стать, по нашему мнению, принцип социальной нормы жилищной обеспеченности - права семьи на получение бесплатного жилья в пределах социальной нормы и на неограниченную покупку его сверх этой нормы по полной рыночной цене.

Конечно, для решения этих социальных задач потребуются определенные изменения в экономической политике. Она должна стимулировать переход к добыче и переработке минеральных ресурсов среднего качества. Этому могла бы способствовать переориентация добывающих отраслей с ренты на получение нормальной прибыли. О том, как это сделать, давно и хорошо написано не только академическими экономистами²⁷, но и практиками²⁸.

Препятствием для осуществления данной стратегии может стать механическое распространение рекомендаций²⁹ нового Бюджетного кодекса (ст. 56, п.4) о снижении налоговой самостоятельности автономных округов на Ханты-Мансийский и Ямало-Ненецкий АО, несущие основную нагрузку по обеспечению территориальных условий функционирования нефтегазового комплекса. Осуществление этих рекомендаций приведет к тому, что в непосредственном распоряжении этих автономных округов останутся лишь немногочисленные и малозначимые для их бюджетов региональные налоги³⁰, что поставит под вопрос реализацию целого ряда программ и снизит общий уровень деловой активности³¹.

В этих условиях должно быть активизировано участие региональных и местных администраций в решении проблем экономической базы. Оно может идти по четырем направлениям:

• информационное (имеются в виду экспертиза инвестиционных проектов и мониторинг их реализации);
  
• прямое участие в осуществлении наиболее важных проектов, обеспечивающих рационализацию добычи и развитие переработки;
  
• взаимодействие с акционерными обществами³²;
  
• развитие городской среды и межселенных пространств как условий воспроизводства населения и повышения качества трудовых ресурсов³³.

Долгосрочный характер этих задач определяет необходимость создания в структуре администраций северных регионов и муниципальных образований специальных подразделений, ответственных за разработку долгосрочных прогнозов, перспективное планирование и координацию инвестиционных проектов.

1 - В границах 16 субъектов РФ, вся территория которых принадлежит к районам Крайнего Севера или приравненным к ним.
2 - Все населениеСевера (в границах 1997 г.) сократилось к началу 2004 г. (по сравнению с 1989 г.) на 15,5%.
3 - Реально этот процесс развернулся с 2000 г., что отражает временной лаг реакции демографических переменных на изменения в макроэкономике.
4 - А.Р.Белоусов. Развитие российской экономики в посткризисный период (макроэкономический аспект) // Проблемы прогнозирования, 2003, №6, с.10.
5 - Примерно такой же была динамика и в большинстве регионов: например, в Якутии чистый отток населения снизился за те же годы в 2,7 раза, в Сахалинской, Камчатской и Мурманской областях - в 1,8-2,5 раза, Республике Коми - в 1,7 раза.
6 - Численность рабочих и служащих в несколько более узких, чем сейчас, границах зоны Севера и без учета работников колхозов (на Севере крайне немногочисленных).
7 - Среднесписочная численность работающих по крупным и средним организациям.
8 - Общая убыль населения Крайнего Севера (в границах 1997 года) за 1989-2003 годы составила около 1672 тысячи человек (за 2003 год - 48,6 тысячи человек).
9 - Правда, здесь следует иметь в виду, что именно эти округа дают самые мощные миграционные потоки: на их долю приходится более четверти всех прибывших в регион и 16-19% выбытия из зоны Севера.
10 - В подтверждение мы можем сослаться на постановку губернатором Ямало-Ненецкого АО Ю.В.Нееловым (в Ежегодном послании 2002 года) вопроса о формировании "стабильного по численности и сбалансированного по структуре ямальского социума" и на поддержку этой идеи заместителем председателя Правления РАО "Газпром" А.Н. Рязановым (на парламентских слушаниях "Об основах государственной политики Российской Федерации в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях" 23 мая того же года).
11 - Р.М. Тер-Саркисов и др. Уровни добычи и запасы низконапорного газа на месторождениях Надым-Пур-Тазовского региона. - В кн.: "Проблемы и перспективы комплексного использования низконапорного газа в устойчивом развитии социальной сферы газодобывающих районов" - Материалы Всероссийской научно-практической конференции, Надым, март 2003 г., с.18.
12 - Л.А. Тропко. Экономический механизм государственного регулирования отраслей топливно-энергетического комплекса - автореферат на соискание ученой степени кандидата экономических наук. СОПС, 2004.
13 - В вопросе о том, что считать низконапорным газом и как оценивать его запасы, единства нет. В выступлениях на конференции его запасы оценивались и в 5,2 трлн. куб.м. (Материалы конференции…, с.3), и в 3 трлн. куб. м. (там же, с.5).
14 - Там же, с.14-15.
15 - Распоряжение Правительства РФ от 28 августа 2003 года №1234-р.
16 - "Об основах государственной политики Российской Федерации в районах Севера". - М.: апрель 2004, с.31.
17 - Практическим результатом такой политики станет забрасывание городов со многими десятками тысяч жителей, что неприемлемо даже экономически, если учесть перспективу движения газовой отрасли на Ямал и в Гыданскую тундру, по отношению к которым нынешние центры газодобычи - Надым и Новый Уренгой - выступают как естественная база освоения.
18 - Соответствующий федеральный закон "О жилищных субсидиях гражданам, выезжающим из районов Крайнего Севера и приравненных к ним местностей" был принят в 1998 году (от 25 июля 1998 года №131-ФЗ). В 2002 году принят новый Федеральный закон "О жилищных субсидиях гражданам, выезжающим из районов Крайнего Севера и приравненных к ним местностей" (№ 125-ФЗ от 25 октября 2002 года), также предусматривающий выплату субсидий определенным категориям населения.
19 - Имеется в виду средняя для России цена 1 кв. м 10410 рублей, определенная постановлением Госстроя РФ №158 от 29 августа 2003 года "О средней рыночной стоимости 1 кв. метра общей площади жилья на IV квартал 2003 года для расчета безвозмездных субсидий и ссуд на приобретение жилых помещений всеми категориями граждан, которым указанные субсидии и ссуды предоставляются за счет средств федерального бюджета", используемая для приобретения квартиры площадью в 54 кв. м.
20 - Соответствующее исследование, проведенное нами в 1995 году по промышленности г. Томска, показало, что около 30% ее персонала могут быть отнесены к категории неэффективно занятых.
21 - В отличие от экономистов неолиберальной школы мы считаем это положение ненормальным: ведь бедность государства - это всегда и слабость экономики. Подтверждение этой мысли мы находим в недавнем интервью исполнительного директора Всемирного Банка К. Брукинс журналу "Transition" "Инфраструктура - вновь важная составная часть деятельности Всемирного Банка" - Transition, Dec.2003/April 2004, Vol.14-15, Nos. 10&1, в котором, пожалуй, впервые на таком уровне признается провал политики искусственного сжатия общественных инвестиций в инфраструктуру.
22 - Хрущев В.Л. Здоровье человека на Севере. Медицинская энциклопедия. М.: Астра, 1994 г.
23 - Из интервью д.м.н. Т.Н.Шишкиной журналисту Г. Махмуту накануне II Международной научно-практической конференции "Проблемы охраны здоровья и социальные аспекты освоения газовых и нефтяных месторождений в арктических районах", Надым, 1995 г.
24 - Дальнейшему сокращению медико-социальных издержек могло бы способствовать комплектование "контрактников" в основном из бессемейной молодежи. Это могло бы стать одной из форм альтернативной гражданской службы. Возможна также увязка контрактной системы с "ближней вахтой" из северных городов. Это позволит использовать преимущества вахтового метода, избегая его главных недостатков - частых перелетов на большие расстояния и издержек циклической адаптации и обратного отвыкания от условий Арктики.
25 - Здесь, правда, следует оговориться, что понятие ипотеки трактуется у нас весьма расширительно: им объединяются классическая банковская ипотека (кредитование приобретения жилья коммерческими банками), деятельность небанковских строительно-сберегательных компаний и региональные программы кредитования жилья. На долю собственно ипотечного (коммерческого) кредитования приходится пока всего 1% от общего числа рыночных сделок по приобретению жилой недвижимости.
26 - В пользу такого решения говорит высокий удельный вес оплаты жилищно-коммунальных услуг в бюджете северных семей. Так, в Магаданской области в 2002 году он составил 18,8%, в Якутии - 16%, в Таймырском АО - 20,7%, тогда как в Санкт-Петербурге - 7,8%, Москве - 2,3%, в Московской области - 10,7%.
27 - См., например: Д.Львов. Вернуть ренту народу. Резерв для бедных. М.: ЭКСМО-Алгоритм, 2004; В.А.Волконский, А.И.Кузовкин, А.Ф.Мудрецов. М.Г.Прокопьев (под рук. С.Ю.Глазьева) "Оценки природной ренты и ее роль в экономике России" - М.: Ин-т экономических стратегий, 2003, с.61.
28 - Тропко Л.А. Об основных направлениях государственного регулирования системы платного недропользования. М.: ООО "ИАЦ Энергия", 2003; он же. Развитие отношений платного недропользования на современном этапе" - Разведка и охрана недр, 2001, №6; Л.А. Тропко, С.А. Кимельман, Е.С. Мелехин. К вопросу перехода к рентным платежам в отраслях ТЭК - Уголь, 2003, №11.
29 - Сама по себе формулировка этой статьи - зачисление налоговых доходов от федеральных налогов и сборов в бюджет края (области) - "если иное не установлено договором между органами государственной власти края (области), в состав которого входит автономный округ, и органами государственной власти соответствующего автономного округа" - допускает, очевидно, и иное решение этого вопроса.
30 - По оценке администрации ЯНАО ("Эксперт", 2003, № 43), только централизация НДПИ уже в 2004 г. лишит региональный бюджет примерно 16 млрд. рублей - около 40% доходов 2003 года. А сценарный прогноз новосибирских экономистов под рук. д.э.н. В.А. Крюкова (Силкин В.Ю. Оценка сценариев вовлечения в хозяйственный оборот ресурсов природного газа Ямало-Ненецкого автономного округа. - Автореферат на соискание ученой степени кандидата экономических наук, Новосибирск, 2004) показал, что в условиях новой налоговой системы доходы бюджета ЯНАО от добычи газа уменьшатся в 2004-2007 годах более чем в 2 раза.
31 - Так, власти Ханты-Мансийского АО уже отреагировали на эти инициативы федерального центра объявлением (в середине ноября 2003 года) о досрочном выкупе своих облигаций. (Протест себе в убыток // Эксперт, 2003, № 44).
32 - Сейчас этому мешает несовершенство законодательства, не предусматривающего прямого представительства регионов и городов в органах управления АО. В этих условиях упор должен быть сделан на развитие договорных форм их сотрудничества.
33 - Сейчас против такого "совмещения властных функций с хозяйственными" нередко возражают. Но эти возражения справедливы только в отношении коммерческой деятельности. А местные администрации развивают отрасли, в которых из-за высоких условно-постоянных расходов самоокупаемость (не говоря уже о получении прибыли), при использовании равновесных тарифов, невозможна.