Учет миграции в России: причины и последствия кризиса

О.С. Чудиновских

Миграционная политика любого государства должна опираться на количественные ориентиры. Без этого невозможно понять, какими будут цели, направления и объемы работы по управлению миграционными потоками, невозможно обосновать затраты и оценить возможный результат предпринимаемых шагов.

Специалисты знают, что из всех видов учета движения населения наиболее трудный - учет миграции. Исследованию методов учета миграции, сравнению систем, применяемых в разных странах, посвящены труды известнейших ученых. Тем не менее, до недавнего времени Россия относилась к странам с относительно благополучной ситуацией в этой сфере. Стремительные изменения геополитической и экономической обстановки на пространстве бывшего СССР привели не только к кардинальным сдвигам в направлениях и характере миграционных потоков, но и отразились на состоянии нормативной базы, регулирующей, в том числе, процедуры учета мигрантов. С середины 1990-х годов началось стремительное ухудшение качества учета миграции. В настоящее время положение дел в этой области таково, что его можно назвать критическим.

Признаки кризиса. Почему мы говорим о кризисе статистики миграции в России, и каковы его признаки? Потому, что в условиях, когда регулирование миграционных процессов заявлено в качестве одного из государственных приоритетов:

• Россия не имеет ни одной нормально работающей национальной системы учета мигрантов, которая давала бы правильное и полное представление о величине потоков и их структурных характеристиках.
  
• отлаженная десятилетиями система текущего учета миграции лишена адекватной первичной информации и стала практически не пригодной для анализа, а новые системы не существуют или находятся в начальной стадии создания.
  
• предпринимаются попытки использовать другие источники данных, как правило, не отвечающие критерию полноты и точности, и не приспособленные для сбора традиционной статистики миграции.
  
• проявляется тенденция к подмене открытой государственной статистики закрытыми ведомственными источниками, принципы работы которых не известны, а качество данных не поддается оценке.

Какими источниками данных о мигрантах располагает Россия?

В настоящее время в России существуют или должны быть созданы в ближайшее время, по меньшей мере, около десятка постоянно обновляемых источников статистической информации по отдельным категориям мигрантов¹. В принципе, эти системы должны собирать данные о мигрантах практически всех категорий - внутренних и внешних, граждан России и иностранцев, долгосрочных (намеревающихся жить на новом месте не менее года) и краткосрочных². При этом ни один из названных источников не дает полной картины миграционной ситуации. Комбинировать или сравнивать их данные крайне сложно, т.к. методики сбора первичной информации и, тем более, ее обработки, не согласованы.

То есть, в рамках отдельных систем определяется либо число мигрантов какой-то определенной категории (например, лиц, ищущих убежища), либо фиксируется число событий, а не людей (как это делает пограничная статистика в отношении фактов пересечения границы). В настоящее время ведется работа по объединению всех источников информации об иностранных мигрантах в рамках Центрального банка данных иностранцев. К сожалению, большинство административных источников закрыты для общественности, даже в тех случаях, когда для этого нет объективных оснований. Условия доступа пользователей к агрегированным данным не определены и часто зависят от личных знакомств и связей.

Таблица 1. Основные источники данных о мигрантах в Российской Федерации³

В настоящей статье мы остановимся на некоторых наиболее важных моментах, характеризующих современное состояние учета миграции в России.

В чем проявляется неадекватность текущего учета миграции? Когда заходит речь о том, сколько, к примеру, в Россию прибыло мигрантов, сколько их из России выбыло, принято оперировать данным официальной статистики, часто не имея представления о том, каким образом они формируются и насколько соответствуют истине.

На протяжении нескольких десятилетий главным, (и практически единственным, кроме переписей и редких обследований), источником данных о миграции в России (и ранее - СССР), был так называемый текущий учет. Эта национальная система сбора и обработки информации появилась практически одновременно с паспортной системой в тридцатых годах прошлого века и стала ее вечным спутником. Оформляя прописку по новому месту жительства, работники адресных бюро (а позднее - паспортных столов), составляли на мигрантов несколько первичных учетных документов. Часть из них оставалась в милиции, а так называемые "адресные листки прибытия" (или выбытия)⁴, направлялись на обработку в органы государственной статистики.

Можно по-разному относиться к прописке или регистрации, но определенно следует признать, что на этой основе была создана и успешно работала в течение почти 70 лет уникальная система сбора данных о миграции. Эти данные позволяли исследовать объемы миграционных потоков по направлениям и их состав. Но именно эта система пострадала наиболее всего в годы реформ, поскольку авторы изменений, законодательно внесенных в систему регистрации, не предусмотрели, как это может отразиться на учете миграционного движения⁵.

Главный недостаток современного текущего учета - значительная недооценка реальных объемов миграции. Проблема статистики внутренней миграции состоит в недоучете больших совокупностей мигрантов, особенно в регионах, притягивающих население. В конце 1995 года МВД изменило процедуру регистрации (прописки). При этом мигранты были искусственно разделены на 2 категории: постоянных, (регистрируемых по месту жительства), и временных, (регистрируемых по месту пребывания).

В соответствии с правилами, изданным в МВД в конце 1995 года, листки статистического учета мигранта составляются только на постоянных мигрантов. При этом срок временной регистрации практически не ограничен. Ранее его можно было неоднократно продлевать в течение года, теперь регионы сами решают, как часто мигранты должны проходить перерегистрацию. В Москве период временной регистрации может достигать 5 лет, и мигрант, тем не менее, не будет включен в статистическое наблюдение. При этом альтернативного учета временных мигрантов в МВД не производится. В рамках административной статистики МВД учитываются лишь факты выдачи свидетельств о временной регистрации, в том числе, повторно.

В области учета внешней миграции также существуют значительные трудности, в первую очередь касающиеся учета прибывающих. В течение последних лет МВД несколько раз меняло правила регистрации иностранных граждан в РФ. Введение, сначала в 2000 году, а затем в 2003 году новых правил регистрации иностранцев (после получения ими разрешения на временное проживание и вида на жительство) привело к значительному сокращению числа учтенных государственной статистикой событий переезда, т.е. своеобразным "провалам" в сборе первичных данных. Это во многом объясняет резкое "снижение" миграционного притока в Россию, зафиксированного государственной статистикой в последние годы⁶. При этом реально мигранты продолжали прибывать в Россию, но, уже не попадая в поле статистического наблюдения, поскольку регистрировались теперь "по месту пребывания", не имея основания для постоянной регистрации "по месту жительства".

Полагаем, что здесь необходимо сделать некоторые пояснения, касающиеся хронологии изменений правил учета мигрантов. Основная проблема состоит в том, что нормативный акт, в котором определяется процедура сбора первичной информации о мигрантах, меняющих место жительства, (составление первичной статистической формы №12), относится только к гражданам Российской Федерации. Этот документ, в котором описываются категории мигрантов, подлежащих учету в рамках государственной статистики, называется "Правила регистрации и снятия с регистрационного учета граждан Российской Федерации по месту пребывания и месту жительства" (1995 год).

Разработчики этих Правил оказались заложниками ограничений Закона о свободе передвижения и выбора места жительства, который также относится только к гражданам РФ. В то время (в начале 1990-х годов) еще не существовало адекватного законодательства относительно иностранцев, прибывающих и остающихся в России. До 2002 года правовое положение иностранных граждан регулировалось Законом 1982 года и Постановлением Кабинета министров СССР (от 26 апреля 1991 года №212), не способными адекватно определить процедуру регистрации иностранцев в России. В то же время имела место инерция в практике регистрации: еще сильны были ощущения принадлежности к одному государству жителей бывших союзных республик, многие из которых имели паспорта СССР. Поэтому в 1997 году было решено регистрировать и учитывать этих людей так же, как граждан России⁷. В мае 2002 года это решение по сути дела было отменено⁸.

С октября 2000 года в соответствии со специальным Указанием МВД РФ⁹ все иностранные граждане и лица без гражданства должны были сначала в обязательном порядке получить вид на жительство, а уже затем регистрироваться в обычном порядке. В некоторых регионах были изданы инструкции, предписывающие порядок регистрации иностранцев после получения ими вида на жительство. Вслед за этим документом были изданы региональные инструкции о порядке регистрации лиц, не являющихся гражданами России. В том числе в них предписывалось составление на этих людей листка статистического учета мигранта¹⁰.

Поскольку вид на жительство, в соответствии с законодательством, тогда могли получить только ближайшие родственники граждан и резидентов России - супруги и дети (исключая родителей, братьев и сестер), резко сократился контингент формально зарегистрированных мигрантов. В действительности, все, кто не смог получить вид на жительство, были вынуждены регистрироваться по месту пребывания, то есть, перейти в категорию, не подлежащую статистическому наблюдению.

После принятия в 2002 году Закона о правовом положении иностранных граждан, правила регистрации иностранцев стали в большей степени соответствовать законодательству, в том смысле, что листки статистического учета мигранта на иностранцев более составляться были не должны. Тем не менее, опубликованные Госкомстатом сведения о распределении мигрантов, прибывших в Россию на жительство из-за границы, показывают, что в 2002 году из 184612 прибывших, 166325 (90,1%) были гражданами РФ, а 15311 - иностранцами. В 2003 году эти потоки составили 129144 - всего, 108767 (84,2%) - граждане РФ и 17257 - иностранцы¹¹.

О чем это говорит? Скорее всего, инструкции 2000 года, согласно которым листки статистического учета составлялись на иностранцев, получивших вид на жительство, не были отменены специальными указами или распоряжениями. Поэтому сейчас сложилась парадоксальная ситуация - сотрудники милиции, производящие регистрацию, руководствуются разными нормативными актами, часто устаревшими или противоречащими друг другу. В органах регистрации нет единого подхода к составлению первичных форм статистического учета. Причем разные подходы, при отсутствии контроля, могут, по-видимому, применяться, как в различных регионах, так и разными сотрудниками, работающими в одном и том же пункте регистрации. Где-то в отношении иностранцев учет по форме 12 вести прекратили, а где-то по-прежнему ведут. Иными словами, государственная статистика утратила одно из своих главных преимуществ - единство методики сбора первичной информации на территории всей страны. Теоретически, если бы все работники паспортно-визовых подразделений МВД строго следовали Правилам регистрации граждан РФ по месту пребывания и месту жительства, то государственная статистика "увидела бы" только миграцию граждан России. Остается задать вопрос: может ли считаться достоверной национальная статистика, не имеющая под собой единой методики сбора первичной информации во всех регионах?

Еще хуже обстоят дела с учетом выбытий из России. В соответствии с законодательством, люди, меняющие место жительства не обязаны сниматься с регистрационного учета в прежнем месте. Если переезд осуществляется внутри РФ, отметка о выбытии делается после того, как из паспортного стола по новому месту жительства поступит информация о прибытии мигранта. В отношении международной миграции эта процедура стала невозможной.

С регистрационного учета снимаются, вероятно, только те люди, которые продают свое жилье в связи с выездом из России за рубеж на постоянное жительство. Остальные имеют полное право с регистрационного учета не сниматься. Как отмечают статистики, до недавнего времени некоторые страны, куда на постоянное жительство направлялись основные потоки мигрантов из РФ, требовали документы о снятии с регистрационного учета в России. В последние годы эти требования были сняты практически везде, за исключением некоторых государств, входящих в СНГ¹².

Это обстоятельство приводит к значительным расхождениям в определении объемов миграции из России по данным российской статистики и статистики страны вселения¹³. По некоторым оценкам числа иммигрантов из России, фиксируемые зарубежными источниками, как минимум на 20% превосходят данные МВД¹⁴. Расхождения в точности прибывших и вывших приводят к тому, что публикуемые Госкомстатом данные о миграционном сальдо далеки от реальности.

Если обратиться к истории, то мы увидим, что учет миграции - это "вторичный продукт" паспортной системы и института прописки. Как отметил в своем эссе о советской паспортной системе В. Попов, в стране всегда существовал двойной учет движения населения, важнейший - в милиции, второстепенный - в Госплане. В период становления паспортной системы приоритет в задачах адресных бюро определялся специальной инструкцией 1935 года и был следующим, во-первых, оказание содействия административным органам в розыске необходимых им лиц, во-вторых, выдача справок о местожительстве граждан и лишь в-третьих, учет движения населения. В приказе НКВД от 16.12.1938 указывалось, что адресные бюро создавались для улучшения работы милиции по розыску преступников, а не для учета движения населения¹⁵.

Отметим, что в инструкции, действующей в настоящее время¹⁶, среди множества функций, возложенных на паспортно-визовые службы, (осуществляющие регистрацию мигрантов), учет движения населения не значится вовсе¹⁷. Однако в современных условиях становится очевидно, что учет мигрантов вовсе не внутреннее дело МВД. Это министерство должно все-таки отвечать за внутренние дела всего государства, а не только самого себя. Поэтому так важно сменить ведомственный подход на государственный и по-другому посмотреть на проблему учета миграции.

Учет учебной миграции как пример несоответствия государственной статистики реальной ситуации. Масштабы недоучета долгосрочных мигрантов можно показать на примере учебной миграции. После введения в середине 1990-х годов новой системы регистрации, иногородние студенты определялись как категория, подлежащая регистрации по месту пребывания. Известно, что в среднем обучение в средних специальных и высших учебных заведениях России длится не менее 4 лет, а пост-дипломные программы - 2-3 года. Намного логичнее было бы учитывать этих мигрантов как лиц, сменивших место жительства, что и делали работники паспортных столов до недавнего времени.

Однако опубликованные за последние годы данные Госкомстата о числе лиц, сменивших место жительства в связи с учебой, показывают быстрое уменьшение объемов учебной миграции в России, в том числе - внутренней. К счастью, ничего подобного на самом деле не происходит. "Уменьшение" объемов учебной миграции лишь результат того, что многие паспортные столы заменили регистрацию студентов по месту жительства (с составлением листка статистического учета мигранта) на регистрацию по месту пребывания. Ранее иногородние студенты, как правило, регистрировались по месту жительства, т.к. заключали с администрацией учебного заведения договор аренды помещения (общежития), дававший право на оформление постоянной регистрации (на время учебы). В последнее время, по-видимому, произошло изменение процедуры регистрации иногородних студентов. Многие паспортно-визовые подразделения перестали относить студентов к категории регистрируемых по месту жительства и прекратили составлять на них листок статистического учета мигранта, при этом исключая их из статистического наблюдения. Но самое главное состоит в том, что в этом вопросе в разных регионах так же, как при общем учете иностранных мигрантов, нет единого подхода. Только этим можно объяснить, что какая-то часть учебных мигрантов все-таки попадают в поле статистического учета.

Наиболее наглядно масштабы недоучета учебной миграции государственной статистикой можно увидеть при сопоставлении объемов прибывших на учебу из-за рубежа и данных Минобразования о числе студентов из других стран, принятых в высшие и средние профессиональные учебные заведения России¹⁸.

Рисунок 1. Число учебных мигрантов, прибывших из-за рубежа в РФ по данным Министерства образования и данным Госкомстата РФ (человек)

Рассчитано по: "Образование России-2002", Статистический информационно-аналитический сборник, Министерство образования РФ, М., 2003, CD; Ежегодники Госкомстата России "Численность и миграция населения Российской Федерации." за 1997-2002 годы.

Данные Министерства образования отражают постоянный рост численности прибывающих из-за рубежа студентов. Данные Госкомстата, напротив, указывают на равномерное и довольно быстрое снижение учебной миграции из-за рубежа России. При этом нужно отметить, что теоретически данные министерства образования в любом случае должны быть меньше, чем данные Госкомстата. Во-первых, в первом случае речь идет только студентах государственных вузов и средних профессиональных учебных заведений, старшеклассники в статистику не попадают. Более того, Министерство образования приводит цифры только относительно студентов государственных учебных заведений. В то же время, данные Госкомстата должны охватывать более широкие возрастные границы и все формы обучения.

Недоучет учебных мигрантов касается не только иностранцев, но и миграции внутри России. Сопоставление данных Минобразования о числе студентов, нуждающихся в общежитии, с данными Госкомстата о числе лиц¹⁹, сменивших место жительства в связи с учебой, показывает, что в настоящее время государственная статистика ежегодно недоучитывает как минимум 10-12 тысяч учебных мигрантов прибывших из-за рубежа (около 2/3 всего потока учебных мигрантов из-за границы) и не менее 50 тысяч человек, совершивших переезд в связи с учебой внутри России (около 20% всей совокупности учебных мигрантов).

Рисунок 2. Число иногородних студентов по данным Госкомстата и Министерства образования (в т.ч. прибывших из-за рубежа, тысяч человек)²⁰

Рассчитано по: "Образование России-2002", Статистический информационно-аналитический сборник, Министерство образования РФ, М., 2003, CD; Ежегодники Госкомстата России "Численность и миграция населения Российской Федерации" за 1997-2002 годы

Даже при всей условности сопоставлений, мы видим, что учтенные в последние годы Госкомстатом объемы учебной миграции намного ниже реальных, в частности - внешней миграции - почти втрое. Сравнивая два графика, мы видим, что учет международной миграции начал искажаться уже в 1997 году, т.е. почти сразу после введения в действие Правил регистрации, а учет внутренней миграции перестал отражать реальные числа только к 2000 году. Поскольку даже долгосрочная трудовая миграция из-за границы не фиксируется статистикой, можно сказать, что распределение учтенных мигрантов по причинам (основаниям) переезда, публикуемое в ежегодниках Госкомстата, также дает искаженную картину. Иными словами, в связи с особенностями и нелогичностями учета учебных и долгосрочных трудовых мигрантов, данные государственной статистики о составе мигрантов по причинам переезда вообще лишены смысла.

К вопросу об альтернативных источниках данных о миграции. Пример пограничной статистики. В последние годы в средствах массовой информации регулярно появляются данные о том, что число нелегальных мигрантов, осевших в России в последние годы, оценивается величиной 15, а то и более 30 миллионов. В частности, эти цифры приводили в своих выступлениях некоторые высокопоставленные лица, имеющие отношение к разработке миграционной политики России. При этом давалась ссылка на статистику пограничного контроля, как наиболее надежный источник сведений.

Природа этих цифр достаточно проста. На основании механического вычитания числа выбывших их числа въехавших, делается вывод о том, что ежегодно в России оседают около 3,5 млн. незаконных мигрантов. Умножая разность между учтенными при въезде и выезде лицами на желаемое число лет, можно получить тот самый "нарастающий итог" о котором любят говорить некоторые высокопоставленные чиновники, получая, соответственно, 15 миллионов за 5 лет, 35 миллионов за 10 и т.д. В частности, за 1999-2003 годы разность между учтенным при пограничном контроле РФ числом въехавших и выбывших иностранцев составила 15 миллионов человек²¹.

Таблица 3. Данные Федеральной пограничной службы о числе иностранных граждан и лиц без гражданства, въехавших в Российскую Федерацию и выехавших за ее пределы, (млн. человек).

Рассчитано по данным Федеральной пограничной службы, опубликованным в статистических ежегодниках Госкомстата РФ "Численность и миграция населения" за 2000-2003 годы

О том, что таким образом интерпретировать эти данные нельзя, знают ученые, знают работники государственной статистики, но переломить отношение к этим магическим цифрам со стороны людей, принимающих решения в области миграционной политики, пока удается с трудом. На путанице в категориях подвижного населения, на непонимании различий между долгосрочными и краткосрочными мигрантами, основываются излишне эмоциональные и в целом некорректные рассуждения²².

Кроме ряда островных государств и Австралии, ни в одной стране статистика пограничного контроля не является главным источником данных о миграции. Но и в этих странах данные пограничного контроля собираются, обрабатываются и, главное, интерпретируются совершенно по-другому²³. Высокий уровень технической оснащенности пунктов пограничного контроля повышает точность этих сведений. Чаще всего пограничная статистика выполняет вспомогательную функцию, потому, что эти данные, в еще большей степени, чем другие системы сбора сведений о подвижности, отражают число перемещений, а не число людей.

Попробуем показать, почему расчеты приверженцев пограничной статистики не соответствуют реальности. Если исходить из того, что разность между учтенным количеством въехавших в Россию и выехавших за ее пределы отражает число "оставшихся нелегалов", то, почему бы не посмотреть, за счет каких потоков формируется этот т.н. "осадок нелегальных мигрантов". Пограничная статистика дает нам эту возможность, публикуя (в ежегодниках Госкомстата с данными о миграции населения) сведения о странах въезда и выезда и целях поездок.

Сравнивая данные о количестве прибывших в РФ и выбывших из нее по ряду высокоразвитых стран хотя бы за последние три года, мы получаем крайне неоднородную и пеструю картину. Колебания чисел оказываются очень значительными, что необъяснимо с точки зрения закономерностей обычной миграции, которой, при отсутствии форс-мажорных обстоятельств, свойственна инерционность, как в направлениях, так и в объемах. Расчеты показывают, что, следуя логике руководства ФМС, в 2002 году, например, Россия за счет миграционного обмена с Великобританией получила 2746 "осевших нелегалов", с Германией - 6452, со Швецией - 2380. Годом ранее более 3000 "нелегалов" прибыли из Японии, около 9000 из США.
Распределение так называемых "нелегальных мигрантов", оседающих в России по "целям" поездок показывает еще более удивительную картину. Как отмечалось выше, принципы и процедуры сбора отечественной пограничной статистики общественности не известны. В отличие от данных, которые рассчитывает сам Госкомстат и описание методики получения которых приводит в каждом ежегоднике, данные пограничной статистики остаются, что называется, без комментариев. Названия категорий вызывают множество вопросов, и, безусловно, лишь в самых общих чертах могут отражать состав потоков по целям поездки. Эти категории поездок таковы: "служебная", "туризм", "частная", "ПМЖ", "транзит" и "обслуживающий персонал".

Если цели въезда в Россию иностранных граждан и лиц без гражданства, предположительно, отмечаются в первичных документах, составляемых пограничниками²⁴, то совершенно непонятно, что отражают сведения о целях выезда граждан других стран из России. Эти данные можно интерпретировать двояко. Либо при выезде лица, не имеющие российского гражданства, каким-то образом уведомляют пограничников о том, с какими целями находились в России, либо о том, почему выезжают из России. В этом случае совершенно не понятно, на каких основаниях и зачем власти требуют эти сведения от иностранцев, покидающих страну и каковы смысл и предназначение этой информации.

Предположим, все-таки более реальный вариант - покидающие страну иностранцы при выезде указывают, с какой целью находились в РФ. В этом случае, можно предположить, что, по крайней мере, обслуживающий персонал (предположительно, это работники транспортных средств и люди смежных специальностей) теоретически должен в полном составе покинуть пределы России. Однако мы обнаруживаем удивительное обстоятельство. В 2002 году среди 2,3 миллионов "осевших в РФ нелегалов" почти 57 тысяч - это лица из категории т.н. "обслуживающего персонала". В 2000 и 2001 году "нелегально осевших" в России представителей обслуживающего персонала было более 140 тысяч (ежегодно). Безусловно, это абсолютно неверная интерпретация формальных данных. Приведенные расчеты и предположения у специалистов могут вызвать лишь недоумение.

Проблемы учета международной трудовой миграции. Понятно, что данные Федеральной миграционной службы отражают лишь "видимую часть айсберга", как в отношении российских граждан, работающих за рубежом, так и в отношении иностранцев, занятых в России. Тем не менее, данные собираются уже на протяжении нескольких лет и теоретически могут отражать работу российской миграционной службы в этой области. В российском законодательстве определен круг показателей, подлежащих разработке²⁵, однако, согласно этому документу основные сведения, собираемые о наших соотечественниках, работающих за рубежом более разносторонни, чем сведения об иностранцах, работающих в России (перечень разрабатываемых таблиц см. в Приложении 2).

Что мы можем узнать об иностранцах, работающих в России? Их половозрастной состав, распределение по странам происхождения, отраслям экономики, формам привлечения на работу. В то же время, относительно наших соотечественников, трудоустроенных за границей, можно узнать образовательный, профессиональный состав и, что весьма важно, продолжительность контракта.

Подобные сведения, к сожалению, не разрабатываются в отношении иностранцев, работающих в России. По сути дела, учет этой категории мигрантов отражает лишь количество выданных иностранным гражданам разрешений на право трудовой деятельности в Российской Федерации. Так, например, в 2003 году таких разрешений было выдано около 378 тысяч. Приведенная величина вовсе не означает, что все эти люди находились на территории России в течение года, поскольку занятости иностранцев свойственны сезонные колебания. Кроме того, велика вероятность включения в отчетность разрешений, выдаваемых повторно одним и тем же работникам. Это обстоятельство делает данные ФМС достаточно спорным индикатором занятости иностранцев в России. Подобные недостатки нередки при учете иностранных трудящихся. Ведущие эксперты в области систем сбора данных о мигрантах отмечают, что для получения реальной картины непременно должны выделяться первичные и повторные разрешения, а также указываться срок действия контракта²⁶.

Одним из источников путаницы в цифрах неожиданно стал Закон о квотах на выдачу иностранным гражданам приглашений на въезд в РФ в целях осуществления трудовой деятельности. Когда были опубликованы квоты на 2004 год, во многих средствах массовой информации появились заголовки примерно такого звучания: "В 2004 году в Россию на работу смогут приехать 213 тысяч иностранных граждан. Это более чем в два раза меньше, чем раньше" или "Гастарбайтеров уполовинили"²⁷. В то же время, в газете ФМС "Миграционный вестник" от 26 марта 2004 года было опубликовано интервью с прежним главой ФМС, в котором, в частности, было сказано, что если в 2003 году в РФ официально трудились 378 тысяч иностранцев, то в нынешнем ожидается, что их будет не менее 450 тысяч.

В чем же причина таких расхождений в оценках, и как соотнести эти цифры с тем, что сказал глава (на тот момент) ФМС? Оказывается, квота касается только лиц, которым требуется виза для въезда в Россию. Непосредственно из Закона о правовом положении иностранных граждан и о квотах это понять трудно. Судя по всему, даже сами чиновники не знают об этой особенности, иначе более аккуратно оперировали бы этими данными. Почему бы законодателю, или руководителям ФМС при общении со средствами массовой информации не уточнить, к кому относятся публикуемые цифры, чтобы не возникло путаницы, которой вокруг миграции хватает и без того.

Центральный банк данных иностранных граждан лиц без гражданства. Нельзя сказать, что власти не предпринимают никаких мер для того, чтобы улучшить ситуацию со статистикой миграции, в первую очередь - международной. Принятый в 2002 году Закон о правовом положении иностранных граждан (статья 26), предусмотрел создание Центрального банка данных иностранцев, находящихся на территории России. В принципе, это чрезвычайно нужное и важное дело, которое может привести к появлению в нашей стране динамичной и масштабной национальной системы сбора и обработки данных о зарубежных мигрантах.

Однако, ситуация, сложившаяся вокруг создания этого банка данных пока совсем неясная. Вопросы конструирования его макета, структуры данных, методик и программы их разработки, оказались недоступны для обсуждения в профессиональных кругах специалистов, работающих с данными о населении и, в частности, о мигрантах. Гражданская наука и государственная статистика не допущены к участию в обсуждении даже самых общих вопросов создания этого банка данных, не говоря уже о вопросах перечня переменных, которые будут вноситься в базу данных, алгоритма их обработки, коррекции, агрегирования и так далее. Вопросы доступа к обобщенной информации также пока не обсуждаются.

К разработке банка данных привлечены ведомства, в основном далекие от традиционной статистики населения²⁸. Создание конструкции банка данных поручено организациям, выигравшим конкурс в рамках Федеральной целевой программы "Электронная Россия", которая курируется Министерством связи и информатизации. Закрытость этой темы для обсуждения в кругу специалистов в области учета населения, ученых и практиков, не позволяет оценить, насколько этот банк данных будет приспособлен для статистической обработки информации, как будет происходить корректировка ввода, оценка его качества и т.д. В развитых странах методики формирования государственной статистики, в том числе собираемой административными системами, открыты и опубликованы.

В своих выступлениях руководители МВД и Федеральной миграционной службы пока говорят только об одной функции банка данных - контрольной, что еще раз указывает на то, что он будет приспособлен в основном для поиска индивидуальных сведений о конкретных лицах. Насколько он будет годен для обработки массивов информации, пока не известно. Равно, как не известны показатели, которые планируется разрабатывать, не определен круг потенциальных пользователей и условия доступа к данным.

Для анализа массовых процессов и явлений требуются не индивидуальные, а обобщенные, обезличенные данные, при получении которых должны соблюдаться определенные правила и учитываться особенности предмета учета, в данном случае, мигрантов. Поэтому так важно еще на этапе проектирования банка данных предусмотреть возможности работы с массивами информации, получать не только самые простые распределения признаков, но и возможность анализировать более сложные их сочетания.

Будет ли это учтено при проектировании банка данных, не известно. Сможет ли государство получить развернутую характеристику совокупности иностранных граждан, пребывающих в России, кроме половозрастного состава и структуры по гражданству и странам прибытия? Иными словами, пока не ясно, получит ли в результате Россия мобильную базу данных, похожую на регистры иностранцев в ряде развитых стран.

Открытым остается вопрос публикации данных в открытом для общественности формате. В информационном сообщении, о ходе работы по созданию ЦБД, которое в узких кругах не так давно распространили его заказчики, прямо сказано, что обмен информацией будет осуществляться между абонентами банка (федеральными министерствами и ведомствами РФ) в соответствии с регламентом.

Соображения конфиденциальности не объясняют нежелания основных ведомств, отвечающих за создание банка данных (в первую очередь - МВД), более открыто обсуждать ход создания ЦБД и условия доступа к агрегированным данным. Вспомним недавнюю историю с базой данных клиентов крупнейшего оператора сотовой связи России, когда диски с конфиденциальными сведениями о частных лицах практически свободно продавались на рынке. Это позволяет говорить о том, что часто у нас агрегированные данные оказываются защищенными лучше, чем частные.

Причины и последствия кризиса статистики миграции. Безусловно, сложившаяся ситуация в области учета миграции, (в первую очередь внешней), во многом связана, как с объективными, так и субъективными причинами. К первым можно отнести:

• Отсутствие в РФ традиций учета международной миграции.
  
• Постоянное отставание нормативной и институциональной базы учета от требований изменяющейся миграционной и геополитической обстановки.
  
• Отсутствие эффективной системы контроля качества сбора и обработки данных.
  
• Проблема финансовых, технических и кадровых ресурсов в области сбора и обработки данных о миграции.

Однако, мы полагаем, что в настоящее время главными причинами кризиса в области учета миграции, как внешней, так и внутренней, выступают обстоятельства скорее субъективные, чем объективные:

• Отсутствие координации в деятельности ведомств, ведущих различные системы учета международной и внутренней мобильности населения.
  
• Инерционность мышления некоторых лиц, принимающих решения в области учета мигрантов, непонимание того обстоятельства, что статистика миграции не ведомственное, а общегосударственное дело, игнорирование мнения гражданских специалистов в вопросах статистики миграции.

К чему приводит ситуация, сложившаяся в области учета миграции в РФ? Во-первых, главная система сбора данных о мигрантах, текущий учет, не в состоянии выполнять свои основные функции, т.е. уже не дает возможности измерить объемы потоков по направлениям, описать их структуру, и, тем более, объяснить причинно-следственные связи между исследуемым процессом и другими общественными и экономическими явлениями. Ситуация такова, что отсутствуют достоверные сведения относительно объемов миграции. Искажен их состав, поскольку из учета выведены важнейшие категории долгосрочных трудовых и учебных мигрантов, поэтому, как отмечалось выше, лишенной смысла является публикуемая информация о причинах переезда. Это, в свою очередь, делает весьма проблематичной аналитическую работу по объяснению и прогнозированию миграционных процессов. Утрачено одно из главных преимуществ государственной статистики - единство методики сбора данных на всей территории страны.

Во-вторых, использование "альтернативных" источников, не предназначенных для статистических целей, приводит к тому, что неверно интерпретированные или тенденциозно понятые цифры, тиражируются в интервью руководящих лиц, непосредственно связанных с разработкой миграционной политики России, распространяются посредством СМИ, и, в итоге используются для влияния на настроения в обществе и правительстве. Постоянное напоминание о криминальных последствиях миграции и о миллионах "чужих", оказывающих "давление на рынок труда" и создающих "запал социальной мины", формирует общественное и государственное мнение и оправдывает преобладание в миграционной политике России ограничительных и запретительных методов. Многократное завышение числа нелегальных мигрантов, тенденциозные комментарии ситуации с акцентом на криминальные аспекты, нагнетание страстей, может использоваться для обоснования новых финансовых вливаний из бюджета в ведомства, ответственные за регулирование миграционных процессов в России²⁹.

В-третьих, в сложившихся условиях миграционная политика Российской Федерации не имеет четких ориентиров в отношении объемов и состава миграционных потоков как внутренней, так и международной миграции, или эти ориентиры искажены. Научное сообщество не имеет основы для анализа миграционных процессов и выработки рекомендаций в отношении миграционной политики. Труд ученых и статистиков лишается моральных стимулов, поскольку связан с обработкой заведомо некорректных данных. Образуются невосполнимые "провалы" в данных, нарушаются ряды наблюдения.

Возможные пути выхода из ситуации. Заметим, что идеальных систем учета миграции не существует, в том числе в странах с хорошо поставленной статистикой населения. Все источники данных имеют свои сильные и слабые стороны. Известные недостатки были присущи и текущему учету миграции в нашей стране. Однако создание новых систем потребует длительного периода становления и отладки. Поэтому так важно сохранить в рабочем состоянии те механизмы, которые достаточно хорошо работали на протяжении десятилетий и могут продолжать успешно функционировать еще многие годы.
Для исправления критического положения в области учета миграции не требуется ни значительных финансовых вложений, ни каких-либо сложных организационных мероприятий. Необходимо лишь понять, что ведение учета мигрантов не может быть внутренним делом какого-либо одного ведомства, в первую очередь - МВД. Особо отметим следующее. В настоящее время Федеральная миграционная служба становится главной государственной структурой, аккумулирующей сведения о международной и, частично, внутренней миграции. Намечающиеся структурные перемены в МВД и возможное объединение ФМС с паспортно-визовой службой сделает это подразделение своего рода монополией в области статистической информации о мигрантах разных категорий. Поэтому так важно определить позицию ФМС в отношении качества данных, которые она будет собирать и разрабатывать. Следует предпринять шаги для предотвращения весьма вероятных и крайне нежелательных ограничений доступа к агрегированной информации.

Итак, что можно и нужно сделать в области учета мигрантов в нашей стране?

1) Главная задача - приведение в порядок нормативно-правовых основ учета мигрантов. Категории мигрантов, подлежащих учету, процедуры сбора первичных данных, их накопления, обработки и распространения определяются специальными нормативными актами. Нынешнее положение с учетом миграции в России является следствием катастрофического несоответствия законодательной базы логике и нормам, применяемым в области сбора данных. Необходимо не только ревизовать существующие акты, но и создать новые, которые позволят создать более эффективную систему сбора статистической информации о миграции.

2) Налаженная в течение десятилетий схема разработки первичных материалов (листков статистического учета мигранта) органами государственной статистики позволяла до последнего времени получать достаточно разностороннюю информацию, годную не только для описания, но и для анализа миграционных процессов в нашей стране. Эта система по-прежнему работоспособна, отлажена, обеспечена техническими и кадровыми ресурсами, и единственное обстоятельство, мешающее ее эффективной работе - качество исходных данных, получаемых из МВД.

Поэтому, на наш взгляд, следует восстановить текущий учет миграции, составляя первичные учетные документы на всех мигрантов, граждан РФ и иностранцев, если они намереваются проживать в новом месте не менее года. Все эти вопросы находятся в компетенции МВД. Если необходимые коррективы будут сделаны, то государственная статистика миграции: во-первых, будет соответствовать рекомендациям ООН и во-вторых, мы получим надежные данные для правильного описания и анализа и прогнозирования миграционной обстановки. Для этого имеются все необходимые ресурсы. Дело только за тем, чтобы МВД, наконец, приняло новую инструкцию о регистрации, где вопросы учета мигрантов были бы отражены в логичной и корректной форме.

3) Пока центральный банк данных иностранцев находится в стадии конструирования, необходимо сделать этот процесс предметом профессиональной дискуссии, чтобы предусмотреть интересы главных потенциальных пользователей, в первую очередь Федеральной службы статистики РФ. Для этого следует обратиться к МВД, как главному заказчику, и Министерство связи и информатизации, как организации, финансирующий проект, с соответствующим предложением.

4) Необходимо провести межведомственный семинар, в котором все федеральные органы и службы, собирающие данные о мигрантах разных категорий - МВД (ПВУ и ФМС), Министерство науки и образования, и др., могут выработать совместную стратегию по качеству собираемых данных, их сопоставимости, а также обсудить, какие показатели можно рассчитать на основе собираемых данных. В числе обсуждаемых вопросов должны быть условия распространения информации и ее доступность для пользователей.
На наш взгляд эти шаги позволят вывести Россию из информационного "провала" в отношении данных о миграции и с небольшими затратами создать современную, многогранную и продуктивно работающую систему статистики миграции. Только тогда наша миграционная политика будет иметь надежную базу для оценки изменения ситуации и выработки обоснованных и своевременных решений.

Приложение 1.

Распределение мигрантов по гражданству в 2002 и 2003 годах. Международная миграция

Источник: статистические ежегодники Госкомстата РФ "Численность и миграция населения РФ" за 2002 и 2003 годы (М., Госкомстат РФ 2003, 2004)

Приложение 2.

Номенклатура таблиц по иностранной рабочей силе в России и гражданам России, трудоустроенных за рубежом
(Источник: Постановление Госкомстата РФ от 2 апреля 2001 года "Об утверждении статистического инструментария для организации Минфедерации России статистического наблюдения в области внешней трудовой миграции" (с изменениями и дополнениями 2002 года))

ПРИВЛЕЧЕННАЯ ИРС
I. Половозрастной состав иностранных граждан
II. Численность иностранных граждан по странам происхождения
III. Распределение иностранных граждан по отраслям экономики и странам происхождения
IV. Распределение численности иностранных граждан по форме привлечения на территорию Российской Федерации
V. Распределение численности иностранных граждан по формам трудоустройства на территории Российской Федерации
VI. Распределение иностранных работников по отраслям экономики

ЗАНЯТОСТЬ ГРАЖДАН РФ ЗА РУБЕЖОМ
I. Половозрастной состав российских граждан, выехавших на работу за границей
II. Численность российских граждан, по странам приема, уровню образования, продолжительности профессиональной деятельности, предусмотренной в контрактах и договорах подряда
III. Численность российских граждан, выехавших на работу за границей, по категориям занятости
IV. Распределение российских граждан, выехавших на работу за границей, по видам деятельности
V. Профессиональный состав российских граждан, выехавших на работу за границей

Приложение 3.

Форма N12
Листок статистического учета мигранта
(к документам о регистрации но новому месту жительства)

Записи в листке статистического учета мигранта подлежат использованию только для получения сводных данных о численности и составе мигрантов и относятся к категории конфиденциальной информации.

"П" Отрывной талон к листку статистического учета мигранта (к документам о снятии с регистрационного учета с последнего места жительства)

Записи в отрывном талоне к листку статистического учета мигранта подлежат использованию только для получения сводных данных о численности и составе мигрантов и относятся к категории конфиденциальной информации.

Форма N 12 (оборотная сторона)

Сведения проверил, и регистрацию оформил
_________________________________________________________________________
(фамилия и должность ответственного за регистрацию)

"____"___________ 200__ г. __________________ Подпись

Приложение 4.

Названия позиций для заполнения в листках (талонах) статистического учета мигрантов в России в 1960-1990-х годах.

* Источники: Хорев Б.С., Чапек В.Н. Проблемы изучения миграции населения. М., 1978; Волков А.Г., Андреев Е.М., Вишневский А.Г. Система основных показателей миграции за период, примыкающий к переписи населения 1979 г. и основные методические положения их расчета. ЦСУ СССР, М., 1980.
** По данным В.Н. Чапека, вопросы, характеризующие социальную структуру мигрантов и причины, побудившие к миграции, то выпадали из программы наблюдения, то опять включались (указ. соч., с.71.

1 - В настоящей статье мы не рассматриваем среди источников данных о миграции переписи населения.
2 - Чаще всего краткосрочными мигрантами считаются прибывшие на срок не более трех месяцев, поэтому иногда выделяют "среднесрочных" мигрантов. В разных странах эти критерии могут отличаться.
3 - К перечню можно добавить данные МНС и ГТК об иностранцах, являющихся налоговыми резидентами РФ или участвующих в таможенных процедурах. Однако эта информация недоступна и оценке не поддается.
4 - С 1995 года - "листок статистического учета мигранта" (составляется при регистрации по новому месту жительства в пределах РФ; аналогичный документ - отрывной талон к листку стат. учета, составляется на выбывающих на ПМЖ из РФ при снятии с регистрационного учета). См. Приложение 3.
5 - Именно в функции учета движения населения, на наш взгляд, состоит современное предназначение системы регистрации. См. Смидович С., Чудиновских О. Нужен ли России миграционный порядок. // Московская правда, 20 апреля 2002 г.
6 - См. Мкртчян Н. Возможные причины снижения иммиграции в Россию в 2000-2001 годах / "Вопросы статистики", 2003, №5, с. 47-50
7 - Постановление Правительства РФ от 12 марта 1997 г. № 290 "О распространении Правил регистрации и снятия граждан Российской Федерации с регистрационного учета по месту пребывания и месту жительства в пределах Российской Федерации на граждан бывшего СССР, прибывающих из государств - участников Содружества Независимых государств и государств Балтии".
8 - См. Постановление Правительства РФ от 8 мая 2002 г. № 295.
9 - Указание МВД РФ о документировании видами на жительство" от 22 августа 2000 г.
10 - См., например: "Инструкция о порядке документирования видами на жительство и регистрации постоянно и временно проживающих на территории г. Москвы граждан, подтвердивших , либо не подтвердивших принадлежность к гражданству одного из государств-участников СНГ (Приложение к Приказу 717 ГУВД г.Москвы от 03 .10.2000)
11 - Статистические ежегодники Госкомстата РФ "Численность и миграция населения РФ" (2002 и 2003 годы)
12 - См.: Рахманинова М. "Никто точно не знает, сколько человек уехало из России" // Известия, 16 декабря 2003 г., с.11
13 - См., например: Тольц М., Статистический анализ алии и эмиграции евреев из России. В сб. "Мир в зеркале международной миграции". Серия "Международная миграция населения: Россия и современный мир". М. макс-пресс, 2002, с.196-210.
14 - Денисенко М., Хараева О., Чудиновских О. Иммиграционная политика в Российской Федерации и странах Запада. Институт экономики переходного периода. Научные труды № 61Р, М., 2003, с. 14.
15 - В.Попов Паспортная система советского крепостничества. Новый мир, 1996, № 6. с.194.
16 - Инструкция о применении правил регистрации и снятия граждан с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации, с изменениями и дополнениями, утв. Приказом МВД от 23.11.95.
17 - Это обстоятельство объясняет многие проблемы учета миграции. Органы статистики получают для обработки первичные данные о мигрантах из милиции. Именно здесь происходит заполнение бланков, именно от работников милиции зависит, насколько точно будет внесена информация о мигранте в листок статистического учета, и насколько своевременно эти бланки поступят в местное статистическое управление. В то же время, сотрудники паспортных столов не имеют ни стимулов, ни времени, чтобы контролировать (согласно той же инструкции) правильность и полноту заполнения формуляров. Таким образом, становится ясно, почему качество заполнения первичных документов достаточно низкое, ошибки столь многочисленны, а контроль над этой работой практически отсутствует.
18 - Студенты из других стран также обучаются с учебных заведениях среднего профессионального образования. Однако, их число достаточно невелико.
19 - В возрасте 16 лет и старше.
20 - В статистическом ежегоднике Министерства Образования (см "Образование России-2002" CD, М., 2003) приводятся общие числа студентов, обучающихся в средних и высших учебных заведениях профессионального образования. Для получение чисел, относящихся к одному году обучения или курсу, мы условно предположили, что срок обучения в техникуме/колледже составляет 4 года, а в вузе - 5 лет. Т.е. общие данные о нуждающихся в общежитии делились, соответственно, на 4 и 5. Приведенные на рисунке данные получены путем суммирования показателей, рассчитанных для средних и высших профессиональных учебных заведений.
21 - Рассчитано по данным Федеральной пограничной службы, опубликованным в статистических ежегодниках Госкомстата РФ "Численность и миграция населения" за 2000-2003 годы
22 - Заметим, что учет выбытий, как правило, менее надежен, чем учет прибытий. В этом феномен практически любой системы сбора данных о территориальной подвижности населения
23 - Еще раз подчеркнем, что процедуры формирования статистики пограничного контроля в этих государствах известны, а в нашей стране нет.
24 - Подчеркнем, что речь не идет о миграционных картах, которые распространяет и собирает для обработки МВД, в миграционных картах цели поездки сформулированы по-другому и при пересечении границы работникам ФПС они не предъявляются. Пограничный контроль имеет свои первичные документы, в которых сформулированы цели поездки.
25 - Постановление Госкомстата РФ от 2 апреля 2001 г. N 24"Об утверждении статистического инструментария для организации Минфедерации России статистического наблюдения в области внешней трудовой миграции" (с изменениями от 23 мая, 3 сентября 2002 г.)
26 - Е.Р.Билсборроу, Г.Хьюго, А.С.Обераи, Х.Злотник. Статистика международной миграции. МОТ, Женева, 1999., с. 156.
27 - "Российская газета" от 11 ноября 2003 года
28 - См. Приказ МВД РФ, МНС РФ, МИД РФ, МПС РФ, Минсвязи РФ, Минтранса РФ, Минтруда РФ, ГТК РФ и ФСБ РФ от 28 июля 2003 года N 512/БГ-3-09/379/8867/53/82/157/163/725/433 "О проведении организационно-практических мероприятий по созданию центрального банка данных по учету иностранных граждан, временно пребывающих и проживающих в Российской Федерации"
29 - Следует в целом отметить отсутствие традиции продумывать в деталях дальнейший ход развития событий и просчитывать в денежном выражении возможные последствия введения той или иной меры. Это приводит к весьма ощутимым бюджетным затратам, объемы которых узнать практически не возможно. Не известно, к примеру, во что вылилось поспешное введение миграционных карт. Пока что имеются данные только о розданных тиражах бланков, а не о конкретном числе (или составе) мигрантов (долгосрочных и краткосрочных), которые были с помощью этих карт учтены или зарегистрированы. На наш взгляд, следовало вводить эту систему последовательно, начиная с создания инфраструктуры по обслуживанию или обработке заполненных бланков, если уж власти и делают на них ставку, как на один из источников формирования банка данных об иностранцах.