Приграничные территории Российской Федерации: что может и хочет государство?[1]

С.С. Артоболевский

Проблемы, связанные с развитием российских приграничных территорий[2], регулярно привлекают интерес СМИ, властей и экспертов, прежде всего, ввиду постоянной «нерешаемости» и частого обострения проблем. Представленная статья ограничивается только анализом возможностей федеративных властей нашей страны по регулированию социально-экономического развития своих собственных приграничных территорий, практически не затрагивая столь модные ныне темы как приграничное и трансграничное сотрудничество, организацию еврорегионов и т.д.

Реально федеральные власти вмешивались в дела приграничных территорий не из экономических или социальных соображений, а в случаях, когда проблемы их развития приобретали политическую составляющую и под угрозой оказывался имидж страны и политиков. Можно смело привести два примера — Калининградская область и Курильские острова. Для первой был принят единственный в РФ федеральный закон, касающийся одного региона, для вторых действует практически постоянная (с середины 1990-х гг.) федеральная целевая программа. Но работа в режиме «скорой помощи», естественно, была не слишком эффективной, обе территории лихорадило и ныне помощь им приходится увеличивать (только что принята новая ФЦП для Курил). А ведь речь идет о скромных по размерам и населению территориях, не лишенных внутренних ресурсов развития. Во многом схожий пример — строительство портов в Ленинградской области для обеспечения «независимости» от портов стран Балтии, где движущей силой выступили политические (и экономические) соображения.

Основная проблема приграничных территорий состоит в том, что они должны решать проблемы федерального уровня, но в центре их таковыми не числят и смело взваливают на «хрупкие» плечи регионов и местных органов власти. Еще в 1995 г. разрабатывавшийся в Совете Федерации проект закона о государственной помощи указанным территориям вызвал критику со стороны федеральных органов исполнительной власти, и продвигать его удавалось лишь благодаря поддержке двух губернаторов приграничных регионов. Но едва оба они проиграли выборы и лишились мест в верхней палате российского парламента, работа над проектом закона тут же остановились. Провалились и более поздние попытки выработать сходный закон.

В начале 1990-х гг. практически все приграничные территории оказались в кризисном состоянии. Государство, осознавая это стремилось решить их проблемы без дополнительных затрат (против чего выступали министерства экономики, а ныне МЭРТ и Минфин) или предоставления им новых прав (против — МИД и «военные»). Это характерно и в отношении региональной политики в целом. Итог известен: страны Балтии и новые члены ЕС из Восточной и Центральной Европы стимулируют развитие своих приграничных территорий (в рамках региональной политики), в РФ же пока договариваются о терминах и дискутируют по поводу концепции.

Развитие приграничных территорий уже более 50 лет является одним из направлений классической западноевропейской региональной политики. Можно вспомнить сменяющие друг друга программы Европейского Союза с их реальными (а не виртуальными) еврорегионами. Основная цель указанной политики — преодоление негативных последствий былой барьерной функции границ, относительной изолированности и периферийности приграничных территорий[3]. По указанным «показателям» РФ весьма заметна — многие годы ее приграничные территории были закрыты даже для собственного населения. Идеология «границы на замке» оказалась весьма живучей и способной к регенерации, что не облегчает развития приграничных территорий. Возвращение к прежней практике обширных закрытых пограничных зон может иметь негативные последствия для их социально-экономического развития.

Как правило, основной ресурс приграничной территории заключается в ее географическом положении, которое, в идеале, позволяет обслуживать транзитные потоки людей и товаров и привлекать инвестиции. Понятно, что любые пограничные барьеры и ограничения снижают инвестиционную и транспортную привлекательность прилегающих к границе ареалов (обеих стран)[4].

При всем разнообразии режимов государственных границ РФ, можно выделить два их основных типа — закрытые (прежде всего, существовавшие до распада СССР и новые со странами Балтии) и открытые — со странами СНГ (новые границы). Режим этот не статичен: страны Балтии их закрыли, а Финляндия старается максимально «приоткрыть». Границы со странами СНГ потихоньку «подрастают» (в т.ч. и по инициативе РФ). Пока об открытости границы можно судить по необходимости получать визу, но в этот

показатель «рукотворный» — при наличии доброй воли обеих сторон получение визы можно упростить и ускорить. Однако, открытость границы — условие для развития прилегающих ареалов необходимое, но недостаточное. Два других важнейших фактора — политика всех уровней власти и местоположение территории.

Стимулирование развития приграничных территорий должно стать одним из направлений федеральной региональной политики, и отнюдь не все они должны войти в ее орбиту. Приграничные территории стали очень «мозаичны» и не все нуждаются в федеральной поддержке. Среди них и полюса роста, и кризисные территории. В любом случае, предоставляемая таким регионам помощь должна иметь материальное наполнение — субсидии и иные финансовые льготы, дополнительные права и т.д.

Можно привести ряд аргументов желательности/необходимости интервенции федеральных властей:

• часть приграничных районов относится к кризисным территориям, и им надо помогать исходя из соображений территориальной справедливости и единства страны (масштабы этой помощи неподъемны для региональных и местных властей);
• это территории общестранового значения, обслуживающие общегосударственные интересы (внешние связи);
• они являются потенциальными полюсами роста, кластерами и свободными экономическими зонами.

Многие российские приграничные территории до сих пор отстают в области развития транспортной и пограничной инфраструктуры. О роли в сложившейся территории исторической закрытости границ, когда Москва была не только «портом пяти морей», но и основным приграничным городом страны уже говорилось. Но есть и географические причины кризиса приграничных территорий. Они относятся к периферии страны (хотя понятно, что приграничные территории Ленинградской и Мурманской области — это разные периферии) и своих регионов. Но и с другой стороны границы находятся такие же проблемные ареалы (на границе ЕС они еще и его периферия). Речь идет о двойной или даже тройной окраине. И единственным лекарством оказываются интеграция и «борьба» с границами (путь не к декларативному, а реально единому пространству). И тогда пусть страны Балтии сами решают — быть им периферией ЕС или центром общеевропейского пространства.

Безусловно, вступление ряда экс-социалистических стран в ЕС никак не направлено против РФ. Естественно, они и не должны были учитывать интересы нашей страны, которые, однако, пострадали. Любая интеграционная группировка всегда означает снижение внутренних барьеров и, следовательно, относительное их повышение для третьих стран (иначе пропадает смысл интеграции). Можно утверждать, что последнее расширение ЕС создало проблемы (разномасштабные) для Ленинградской, Псковской и многострадальной Калининградской области.

Одна из проблем стимулирования развития приграничных территорий заключается в ее институциональной бесхозности. Поэтому концентрация всей приграничной тематики в рамках Министерства регионального развития — это, безусловно, шаг вперед. Но этот успех надо закрепить — сделать приграничные территории объектом значимой общестрановой региональной политики, реализуемой Министерством без «опеки» министерств финансово-экономического «профиля».

В такой большой стране, как Россия, особенно при ее депопуляции, существование кризисных территорий — т.е. «медвежьих углов» (особенно на периферии) неизбежно, в силах государства лишь немного смягчить ситуацию. Эти территории (в том числе и приграничные ареалы) будут жить по другим сценариям, чем Москва, Санкт-Петербург или Лондон. В этой ситуации властям (а понимание необходимости решать вопросы приграничных территорий, в принципе, есть) следует научиться действовать на региональном и муниципальном уровнях, осознав, что государство имеет дело со сложным комплексом проблем, требующим вложения немалых дополнительных средств.

[1] Артоболевский С.С. Приграничные территории Российской Федерации: что может и хочет государство? //Российское экспертное обозрение", №4 (18), 2006 г. С. 9-11
[2] Под приграничными территориями понимается первый пояс административных районов со всеми городами на их территории (при новой системе МСУ – муниципальные районы и городские округа) при наличии соседа и/или пограничной инфраструктуры. Это позволяет не рассматривать регионы и территории Крайнего Севера, которые формально, конечно, приграничные, но принадлежат к особому типу.
[3] Успехи ЕС в развитии приграничных территорий, конечно, впечатляют. Но применение его опыта для российских нужд ограничено. Внутри ЕС государственные границы практически отмерли, и ныне идет «косметическая обработка старых швов». Старые и новые границы РФ имеют иной генезис, и выполняют несравнимо более значимые барьерные функции.
[4] Интересный российский феномен – для местного населения приграничных территорий иногда выгоднее строгий режим пропуска на границе. И речь идет не о коррупции и казнокрадстве (хотя есть и эти явления), а о создании новых рабочих мест в пограничной и таможенной системах, сфере обслуживания и т.д.