В «Демографию» и «Здравоохранение» вкралась социальная неустроенность
Нацпроекты смутили экспертов и целями, и средствами
Рабочая группа Госсовета раскритиковала нацпроекты «Демография» и «Здравоохранение» общей стоимостью около 3 трлн руб. до 2024 года. По мнению экспертов, несмотря на высокую стоимость, они используют некорректные показатели для определения целей, не учитывают региональной специфики рождаемости и смертности населения и в части мероприятий не обеспечены достаточным бюджетом. Впрочем, правительство продолжает работу над детализацией нацпроектов и часть претензий, вероятно, учтет, хотя нарекания у экспертов есть и к фундаментальным показателям, которые вряд ли изменятся.
Среди претензий рабочей группы Госсовета к нацпроектам, зафиксированных в материалах к заседанию 23 ноября с участием Владимира Путина (“Ъ” писал об этом 21 ноября), наибольшее внимание привлекают вопросы нацпроектов «Демография» и «Здравоохранение» — по мнению рабочей группы, они используют некорректные показатели для определения своих целей, не учитывают региональной специфики рождаемости и смертности населения и в части мероприятий не обеспечены деньгами.
Так, нацпроект «Демография» является самым дорогим из всех. Основные его цели — рост продолжительности здоровой жизни и увеличение числа ее приверженцев, поддержка рождаемости и занятости женщин с детьми и доступности соцобслуживания для старшего поколения. В 2019–2024 годах это будет стоить федеральному бюджету 1,6 трлн руб. Однако, по мнению экспертов рабочей группы, большой объем расходов нацпроекта — один из его основных недостатков, так как может спровоцировать «социальную напряженность» после 2024 года, если объем поддержки населения начнет резко сокращаться.
Далее, целевые показатели проекта не полностью учитывают нынешнюю ситуацию в соцобеспечении, например, новые параметры выхода россиян на пенсию, необходимость строить системы поддержки пожилых практически с нуля и невозможность отремонтировать существующие помещения вместо строительства новых. Также без внимания остается и региональная специфика: регионам с различным уровнем инфраструктуры и показателей по рождаемости и т. п. предполагается оказывать равную поддержку.
Второй социальный нацпроект, «Здравоохранение», предполагает снижение смертности, рост продолжительности здоровой жизни и развитие медицинской инфраструктуры (“Ъ” подробно писал о нем 9 июля). По мнению экспертов рабочей группы, документ при этом сформулирован некорректно в самых основных параметрах. Так, там использован общий коэффициент смертности населения — показатель, который не учитывает возрастную структуру в отличие от аналогичных стандартизированных коэффициентов. Далее, основным способом снижения смертности в нацпроекте названо строительство больниц и клиник, однако, по мнению экспертов, «между целями и средством нет прямой связи», так как более важными причинами высокой смертности могут выступать социальные или экономические факторы. Как и «Демография», «Здравоохранение» не учитывает возможности регионов — ни в части внедрения собственных инициатив с хорошей эффективностью, ни в части возможной экономии при переоборудовании уже существующих больниц вместо строительства новых. Также нацпроект предлагает увеличить число врачей и медперсонала в структуре здравоохранения более чем на 100 тыс. человек, однако не учитывает дополнительных расходов на их зарплаты.
Отметим, что формальной задачи по фиксации окончательных редакций нацпроектов перед Белым домом не ставилось. Так, 15 ноября Госдума приняла поправки к Бюджетному кодексу, наделив правительство правом оперативно перераспределять средства между ними и обосновав это тем, что «многие регионы только сдают свои предложения». Таким образом, у Белого дома есть время, чтобы учесть ряд претензий экспертов, и вероятнее всего, как раз в части предоставления большей гибкости регионам. Маловероятно, впрочем, что в процессе обсуждения могут измениться такие фундаментальные параметры документов, как целевые показатели: работу над ними профильные ведомства начали еще при предыдущем вице-премьере Ольге Голодец.
Анастасия МАНУЙЛОВА. Коммерсантъ, 22 ноября 2019 года
Нацпроекты: агломерация и демография меняют структуру
Еще в феврале в подведомственном Росавиации ФКП «Аэропорты Севера», которое управляет 31 аэропортом и двумя посадочными площадками в Якутии и Магаданской области, рассказали о несвоевременности выделения из федерального бюджета средств, в результате чего они не успеют их освоить до конца 2019 года, так как строительный сезон на Крайнем Севере очень короткий.
Ещё в феврале в подведомственном Росавиации ФКП «Аэропорты Севера», которое управляет 31 аэропортом и двумя посадочными площадками в Якутии и Магаданской области, рассказали изданию «Коммерсантъ» о несвоевременности выделения из федерального бюджета средств, в результате чего они не успеют их освоить до конца 2019 года, так как строительный сезон на Крайнем Севере очень короткий. Исполнительный директор «Авиапорта» Олег Пантелеев подчёркивал на днях, что из-за сложных природно-климатических условий в ряде регионов Дальнего Востока и Крайнего Севера завоз строительных материалов и строительно-монтажные работы можно выполнять только в короткий сезон, если не уложиться в сроки, придётся переносить стройку на следующий год, а по неосвоенным бюджетным средствам заново запускать процесс их получения. При этом из-за инфляции или консервирования объектов может произойти удорожание проектов, что дополнительно осложнит согласование выделения средств.
В середине ноября стало известно, что власти Карелии обратились в правительство РФ с просьбой откорректировать плановые значения нескольких показателей отдельных нацпроектов: «Демография» и «Международная кооперация и экспорт». Такое решение обусловлено тем, что некоторые показатели просто по определению не могут быть достигнуты. Речь идёт о суммарном коэффициенте рождаемости; смертности от болезней системы кровообращения, от инфаркта миокарда, от острого нарушения мозгового кровообращения; численности воспитанников в возрасте до трёх лет, посещающих школьные образовательные организации; доступности дошкольного образования для детей в возрасте от полутора до трёх лет нацпроекта «Демография»; объёме экспорта услуг; объёме экспорта продукции агропромышленного комплекса (АПК) национального проекта «Международная кооперация и экспорт». Как сообщал ТАСС со ссылкой на слова представителя губернатора, причины недостижения целевых показателей во всех случаях объективные. Например, в случае с показателем экспорта продукции АПК, а именно вылова рыбы, в противоречие вошли показатель нацпроекта и установленная квота на добычу, то есть квота на вылов рыбы была одна, а показатель в нацпроекте установлен выше. По данным на конец октября максимально деньги в Карелии освоены были лишь по нацпроекту в сфере МСП (80%), при этом минимальное освоение пришлось на нацпроекты «Демография» (40%) и «Образование». Между тем глава правительства Александра Чепик смотрит в будущее с оптимизмом, заявляя, что к концу года все выделенные федеральные средства будут освоены.
Не так давно вице-премьер РФ Виталий Мутко сообщал о необходимости заморозки показателей нацпроекта по жилью на ближайшие три года. Мутко предлагает зафиксировать уровень ежегодного ввода жилья в объёме прошлого года — 75,7 млн кв. метров. Ранее, напомним, планировалось строить, исходя из показателей нацпроекта, до 94 млн кв. метров жилья в 2019 году, а в 2020 и 2021 годах — до 98 и 94 млн кв. м. соответственно. В качестве причин предлагаемого снижения объёмов ввода жилья, вице-премьер называет низкие темпы роста ВВП — 1,3% вместо планируемых 2,2%, высокие ставки по ипотечным кредитам, которые в среднем превышают предусмотренные нацпроектом на 1,2% и переход отрасли на проектное финансирование — «эскроу-счета».
Это лишь несколько последних примеров хода реализации нацпроектов, которые столкнулись с противоречиями, представляющими из себя сегодняшнюю реальность. Первый случай лежит не в плоскости нацпроектов, а заложен в госпрограмме — комплексном плане развития магистральной инфраструктуры, в частности, аэропортовой. Подобные госпрограммы мало чем отличаются от нацпроектов, разве что меньшей амбициозностью в объёмах финансирования, но декларируемая цель у них одна — добиться роста экономики и повышения уровня жизни людей. Причём все эти программы и нацпроекты писались практически по одному сценарию, где главным сценаристом был Алексей Кудрин.
Основных проблем, с которыми сталкиваются нацпроекты, несколько — это несвоевременное выделение федеральных денег, диссонанс законодательной базы и установочных показателей нацпроектов, в ряде случаев полное отсутствие понимания путей достижения целей в силу отсутствия представления истинного положения дел и потому слепое следование лишь одному целевому индикатору — бюджетному освоению денег. Всё, абсолютно всё свелось и подчинилось бюджетной дисциплине. Те регионы, которые смогли вовремя разглядеть подножки, заложенные в нацпроектах, просто не стали подписываться под данными проектами. Среди них — Санкт-Петербург, Крым, Астраханская область, Еврейская автономная область и Пермский край. Ну, а те, кто подписался под проектами, теперь вынужден писать письма в правительство и доказывать наличие подножек.
Между тем ключевым фактором во всех нацпроектах является человеческий капитал, вглядитесь внимательно в каждый из них и вы поймете: без роста демографии все остальные цели нацпроектов не имеют смысла. При этом сложно всех разом заставить исправить демографию за один год, да ещё чтобы за этот же год все дети подросли как минимум на три года вперёд, дабы обеспечить ряду региональных детских садов рост числа мест, как того требует нацпроект. Причём в одних регионах не хватает детских садов, в других не хватает детей. В прошлом году, как сообщал ТАСС, глава Карелии Артур Парфенчиков попал в неприятную ситуацию из-за переписки в соцсетях с жительницей поселка Суоеки Суорярвского района республики, жаловавшейся на оптимизацию местного детского сада (яслей) и требовавшей возобновить его работу. В ответ Парфенчиков посоветовал ей сидеть в декрете до трёх лет, нанять няню или договориться с бабушками, а с трёх лет ребенка можно будет возить в садик города Суоярви, отметив также, что даже в Петрозаводске не открывают ясли ради одного ребёнка. При этом именно в Карелии проблема с обеспеченностью дошкольными учреждениями детей в возрасте от трёх до семи лет была решена на 100% еще в 2016 году.
Численность населения, например, Карелии, по данным Росстата на 2019 год, составляет 618 056 человек. Сокращение населения в регионе, как и в других, расположенных на севере страны, стало происходить с 1989 года — таковы данные переписи населения. Снижение зафиксировано и по переписи 2002, и по итогам 2010 года. Сегодня почти каждый скажет, что люди покидают северную часть страны целыми деревнями. По данным Росстата, на каждый квадратный километр территории республики сегодня приходится 3 человека. Что могут дать 3 человека целому региону? О какой рождаемости и при этом — росте производительности труда можно вести речь, кроме как о выживании. Между тем это только официальные данные, которые стекаются в Росстат от уполномоченных органов субъектов федерации. Как известно, отражать реальные цифры численности населения мало кому выгодно. Чем больше народа на бумаге, тем больше можно получить денег на те, или иные цели. Здесь отдельно подчеркну и поясню, что на примере карельского региона веду речь о вымирании целых регионов страны и только. Так вот, мы сейчас подобрались к моменту истины, плачевной истины, возможно к точке невозврата.
В середине октября Дмитрий Медведев потребовал от глав регионов перерасчёта числа умерших. Обсуждая с главами регионов исполнение нацпроектов «Здравоохранение» и «Демография» на заседании Совета при президенте по стратегическому развитию и нацпроектам, глава правительства заявлял о подтасовке данных о смертности в ряде субъектов и потребовал от губернаторов письменных объяснений о причинах того, что выделенные в 2019 году на строительство яслей 67 млрд руб. освоены лишь на четверть.
На днях издание «Коммерсантъ» писало о том, что нацпроекты смутили экспертов и целями, и средствами. Рабочая группа Госсовета также раскритиковала нацпроекты «Демография» и «Здравоохранение» общей стоимостью около 3 трлн руб. до 2024 года. По мнению экспертов, несмотря на высокую стоимость, они используют некорректные показатели для определения целей, не учитывают региональной специфики рождаемости и смертности населения и в части мероприятий не обеспечены достаточным бюджетом, при этом по отдельным вопросам — наоборот, предусматривают одинаковые для всех объёмы финансирования. То есть, не учитывая региональной специфики, регионам с различным уровнем инфраструктуры и показателям по рождаемости и т. п. предполагается оказывать равную поддержку. Хотя, здесь опять же можно возразить, получается, что регионы, из которых бегут сегодня люди, как следствие и бизнес, так и не смогут развить свою инфраструктуру из-за снижения ассигнований и мы придем к еще большей агломерации, чем та, которая сегодня наблюдается вокруг Москвы. При этом работы для всех приезжих и коренных жителей не хватает. В результате мы получим ещё больший разрыв действительности с желаемым.
Один показатель тянет за собой другие, однако в нацпроектах согласия между ними не предусмотрено. Изначально было понятно, что эскроу-счета притормозят и разительно изменят всю структуру строительного рынка. Изменится число застройщиков, цена на недвижимость, опять же спрос, появятся новые банкроты-застройщики. Все эти факторы не позволят достигнуть установленных профильным нацпроектом показателей. Более того, изначально наблюдалось отсутствие понимания, для чего нам нужно к 2024 году достичь темпов строительства равных возведению 120 млн кв. метров жилья по всей стране ежегодно. Демография-то не растёт. Кому нужны эти новые квадратные метры? Если для переселения из старого жилья, то это — одна история, но тогда возникает вопрос: а что делать с ростом вторичного рынка в этом случае?
В общем, вопросов очень много, но все они точно в меньшей степени связаны с виной регионов по несоблюдению бюджетной дисциплины. Скорее, Минфин должен следить больше за собственной дисциплиной. Не все регионы находятся в одинаковых климатических условиях. Без своевременного выделения денег на проекты северных субъектов страны, особенно это касается строительства и АПК, автоматически будет тормозиться реализация других проектов. Эти факторы неоспоримы.
И вот что мы видим… РБК опубликовал данные системы «Электронный бюджет», операторами которой являются Федеральное казначейство и Минфин. Согласно анализу издания, в 33 регионах России средства на нацпроекты освоены меньше чем наполовину. Хуже всего исполнены бюджеты на «Международную кооперацию и экспорт», «Производительность труда и поддержку занятости» и «Экологию». Самое низкое исполнение расходов на нацпроекты — в Еврейской автономной области (23,6%), Дагестане (25,9%), Тверской области (26%) и Карелии (27%). А лидерами по исполнению бюджетов стали Чечня (освоено 77,4%), Адыгея (75,5%), Татарстан (72,8%), Москва (72,2%) и Пензенская область (71,2%).
Отметим, что рассматривать исполнение нацпроектов с точки зрения кассового исполнения — в корне неверно. Здесь требуется более глубокий анализ. Та же Москва хоть и фигурирует лидером по освоению бюджетных средств, но в ряде проектов ассигнования для неё не предусмотрены в принципе, так как столица реализует их уже давно вне рамок нацпроектов. Поэтому, если и брать за основу принцип освоения бюджета, то нужно смотреть, сколько расходов было предусмотрено для каждого региона в отдельности и какие проекты реализуют регионы, на какой они стадии, а также рассматривать геолокацию субъектов, их потребности и насколько Минфин вовремя выделил деньги!!! И совершенно точно — для «сложных» регионов необходимо не только упростить механизмы переноса финансирования на следующий год, но и рассматривать их в приоритетном порядке при выделении денег.
Безусловно, Москва своей обеспеченностью, развитием своей инфраструктуры породила отток россиян из регионов так же, как и инфраструктурная необустроенность небольших городов и сёл в совокупности с отсутствием работы породили переток граждан в города покрупнее. Факт реализации некой концепции агломерации никто и не скрывает. Вице-премьер РФ Виталий Мутко, как сообщал ТАСС, поручил Минэкономразвитию и Минюсту законодательно закрепить понятие «агломерация». А значит, и нацпроекты нужно будет пересматривать. Не увяжется отток человеческих ресурсов с ростом производительности, рождаемостью, так же, как и с финансированием в регионах между целями и задачами нацпроектов.
Кроме того, возникают новые вопросы. Поощрение агломераций — это поощрение строительства новых многоквартирных «загонов» для людей, которые увеличат нагрузку на инфраструктуру отдельных городов, задыхающихся от пробок на дорогах. Загнав людей в коробки, мы будем ждать роста рождаемости? При этом порождая всё большее опустошение российских территорий. Для кого? И как с агломерацией сойдутся планы ещё одного проекта — по обеспечению людей малоэтажными домами, развитием малоэтажного строительства. А также с обеспечением многодетных семей земельными участками с готовой инфраструктурой — если все уедут в город и развивать территории станет невыгодно?!
