… о рассредоточении столичных функций Москвы

Иван Шемякин о том, как сгладить опасное неравенство между Москвой и регионами

В России не любят Москву. Причем нелюбовь нарастает: за постсоветский период число респондентов, отмечающих ту или иную степень напряжения между москвичами и жителями других регионов, выросло с половины до примерно трех четвертей. В силу особенностей политической системы страны это напряжение пока не прорвалось в политику, но уже стало фактом массовой культуры. Яркий пример — песня группы «Ленинград» о сгоревшей Москве.

Возненавидеть Высший Волочек
В реальности объектом нелюбви многих россиян является не Москва как таковая, но некая «идея Москвы». Автор книги «Неединая Россия» москвичка Олеся Герасименко пишет, что она «с облегчением поняла, что, ругая Москву, люди ругают условный «федеральный центр» и ничего, в общем-то, не имеют против меня лично». Она приводит мнение питерского «сепаратиста»: «Если столицу РФ перенести сейчас в Вышний Волочек, значит, все будем ненавидеть Вышний Волочек».
«Идея Москвы», столь нелюбимая россиянами, — это идея неравенства.
Существующий уровень неравенства представляется несправедливым всем, независимо от дохода: по данным различных опросов, даже среди респондентов, не испытывающих материальных затруднений, с названным тезисом соглашаются более половины опрошенных. Общественный спрос на равенство и солидарность, высокий и в докризисный период, только усилился после 2014 года, поскольку страна подверглась внешнему давлению, для противостояния которому приходится идти на жертвы (рост цен, снижение реальных зарплат и т.д.).
Важнейший фактор, «производящий» неравенство, — регион. Проводимые эконометрические исследования показывают, что основной фактор, влияющий на неравенство в уровне жизни между домохозяйствами, — это регион проживания. В первую очередь, это относится к Москве.
Вообще неприязнь к столице, отчасти переносимая на ее жителей, — вещь в мире не такая редкая. Англичане и шотландцы не очень любят лондонцев, австрийцы — венцев.
Можно вспомнить гневные филиппики по поводу «Вашингтона» в инаугурационной речи Трампа.
Разница в доходах между жителями столицы и периферии также характерна не только для нашей страны. В то же время во многих европейских странах — Бельгии, Испании, Италии, Финляндии, Германии, Австрии — доходы в столице не самые высокие в стране. В России же, даже с учетом различий в стоимости жизни, реальные доходы москвичей как минимум вдвое превышают среднероссийский уровень.

От неприятия Москвы до неприятия страны
Разрыв между Москвой и остальной страной велик не только по доходам, но, прежде всего, по спектру доступных возможностей, жизненным перспективам. Сегодня профессионалы практически из любой сферы деятельности на каком-то этапе своей карьеры почти неизбежно сталкиваются с тем, что для дальнейшего ее развития им приходится переезжать в Москву.
Происходит самоусиливающийся процесс концентрации в столице лучшего человеческого капитала страны.
Мне кажется, что опасность неприятия «Москвы» — не конкретного города, но символа, олицетворения идеи несправедливого неравенства, «роскошной жизни за счет остальной России» — серьезно недооценивается.
Неприятие «Москвы» или «Кремля», т.е. столицы, центра, символа государства, легко может перейти в неприятие самой страны.
«Мы не за сепаратизм, мы против Москвы» — обманчиво и страшно. Лозунг националистов «Хватит кормить Кавказ!» способен тяжело ранить Россию; лозунг «Хватит кормить Москву!» способен ее убить.
В начале 1990-х в различных регионах Советского Союза нередко можно было услышать, что, дескать, против России и русских мы ничего не имеем, но вот «от Кремля» хотим отделиться. Союзные республики, особенно Украина и Россия, решили, что «хватит кормить» друг друга. Единая страна погибла.
В геополитическом противостоянии 2014 года Россия использовала мощное оружие — региональный референдум в Крыму о независимости. Глупо думать, что нам не захотят ответить тем же — попытками взорвать единство страны, использовав оружие сепаратизма, причем, возможно, не только этнического, но и регионального.
В современном мире достаточно желающих организационно и финансово помочь любому сепаратистскому движению в России, которое решит побороться против «жирующей Москвы» — по тем же причинам, по каким столетие назад кайзеровская Германия помогала большевикам бороться против «кровавого царизма». И надо понимать, что самым вероятным лозунгом такого сепаратизма может быть именно этот — «хватит кормить Москву». Нас будут бить именно в эту точку, ибо здесь мы более всего уязвимы: сила зависти вкупе с ощущением несправедливости могут дать очень опасный заряд.
Стране срочно необходима программа снижения разрыва в уровне и качестве жизни между Москвой и остальной Россией.
Такая программа должна основываться на понимании, что Москва не нарост на теле России, но, напротив, источник ее развития — в силу накопленного ею колоссального инвестиционного и человеческого потенциала. Одним из способов использования этого потенциала может быть разумная деконцентрация столичных функций.

Как заставить нацию двигаться
Если для политолога столица — это место пребывания носителей политической власти и высшего управленческого аппарата, то для экономиста она представляет собой место непропорционально большой доли граждан, занятых в бюджетном секторе.
Пребывание в столице правительства также обеспечивает городу и столичному региону высокий уровень спроса на товары и услуги, которые оно потребляет. Столица привлекает частные группы и организации, непосредственно связанных с работой правительства (лоббистов, консультантов, политические партии и т.д.). В случае Германии, например, вклад этих структур в экономику столицы составляет 4% ВРП — у нас, скорее всего, гораздо больше, учитывая более высокую важность решений государственных органов в более централизованной экономике и, следовательно, большую важность фактора лоббизма.
В силу характера российской экономики (государственный капитализм) эти преимущества, характерные для любой столицы, усиливаются многократно.
Близость к центру принятия решений оказывается более важной, чем организация собственно хозяйственных процессов.
Из-за этого сила притяжения к Москве штаб-квартир российских компаний, наиболее ярких творческих коллективов, сильнейших спортивных клубов и т.д. и т.п. огромна. Зависимость степени концентрации деловой жизни страны от концентрации столичных функций можно проиллюстрировать простым примером. Предположим, что для той или иной компании, скажем, в животноводстве, критически важен размер госсубсидий, а следовательно, близость к их источнику — Минсельхозу. При перемещении последнего в условный Воронеж или Краснодар возникают стимулы к перемещению туда из Москвы штаб-квартир крупных сельскохозяйственных холдингов (или, по крайней мере, уменьшаются стимулы к переезду в Москву тех из них, кто еще не переехал).
Это же касается взаимосвязи карьерных перспектив и планируемого места проживания.
Надо, чтобы молодой морской офицер (будущий командующий флотом) мечтал как о венце своей карьеры о Севастополе, а молодой директор сельхозпредприятия (будущий вице-премьер) — о Воронеже или Краснодаре.
Сегодня для них всех венцом карьеры является Москва и только Москва.
Существенная часть нашего среднего класса — чиновники и дети чиновников, служилое сословие. Они генерируют заметную долю качественного спроса на образование, здравоохранение и т.д. Это реальность, которую быстро не изменить, даже если она большинству из нас не нравится. Но вполне можно попробовать хотя бы частично рассредоточить этот средний класс и этот качественный спрос по стране.
Миграция носителей качественного спроса неизбежно будет подтягивать и предложение. Не только уровень ресторанов и фитнес-клубов, но и качество городских парков и набережных должно будет подтянуться, помогая общему улучшению качества жизни в «новых столичных» городах. Рассредоточение поможет и восприятию государства россиянами: оно в меньшей степени будет казаться чем-то недосягаемым и чуждым.
Короче говоря, раз уж у нас сложился госкапитализм, то давайте разумно им пользоваться.
Деконцентрация позволит увеличить географическую мобильность населения не по модели «периферия-Москва», а по американо-европейской (применительно к управленцам — также и советской) модели, предполагающей переезды людей на работу из одного города в другой в течение жизни. Это важный фактор связывания страны воедино, интегрированности ее территории, создающий эффект перемешивания, критически важный для формирования нации.
С мобильностью, кстати, у нас серьезная проблема: по сравнению с советским периодом доля населения, сменявшего за год место жительства, упала с 5% до 1,4%, что в 2-3 раза меньше, чем в большинстве развитых стран, и в 5 раз меньше, чем в США.
По данным социологов, лишь 11% москвичей хоть раз в жизни были за Уралом, и лишь 20% — на Волге. Нация становится «неподвижной», а это первый признак распада государства.
Рассредоточение столичных функций резко увеличит заинтересованность властных структур и бизнеса в развитии транспортной инфраструктуры страны. Наконец, появление самой возможности изменения статуса того или иного города в результате перемещения федеральных функций, в настоящее время привязанных исключительно к Москве, будет способствовать запуску конкуренции между городами и регионами страны.

«Переносить столицу смысла нет»
В России идеи о деконцентрации столичных функций высказывались неоднократно. В реальности, однако, дело ограничилось переводом высшего судебного органа в Петербург. Основным аргументом «против» служит высокий уровень затрат. По мнению оппонентов, разнесение столичных функций по различным городам не только сулит большие расходы на коммуникации и деловые поездки чиновников, но и будет создавать серьезные препятствия в оперативной деятельности государственного аппарата.
Этот аргумент, безусловно, заслуживает внимания. В то же время современные средства электронной коммуникации позволяют, как минимум, сгладить, если не решить полностью проблему координации между органами федеральной власти, разнесенными географически. Крупные корпорации имеют сеть филиалов по всему миру и вполне эффективно осуществляют взаимодействие с ними (например, в режиме видеоконференций), и нет никаких причин, почему федеральное правительство не может использовать их опыт; наоборот, это даст толчок развитию пресловутого электронного правительства.
Что касается проведения личных совещаний у главы государства и премьера, то активные еженедельные перелеты и переезды вошли в обыкновенный график работы топ-менеджеров крупных компаний и совершенно аналогично могут войти (по факту — уже вошли) в график работы высших российских чиновников.
Таким образом, предлагается все же попробовать и приступить к практическим шагам по деконцентрации. Выдвигая данное предложение, следует сделать две важные оговорки.
Во-первых, НЕ предлагается перенос столицы, т.е. полный перевод столичных функций из Москвы. Это и очень дорого, и едва ли целесообразно, да и символического значения Москвы как сердца России никто не отменял. Опросы, кстати, показывают, что большинство россиян против переноса столицы из Москвы, справедливо видя в этом огромные дополнительные расходы (проводившийся в сентябре 2015 года опрос ВЦИОМ показал, что против переноса столицы 80% опрошенных).
Речь идет о попытке уменьшить концентрацию в Москве функций госуправления, чтобы достичь благодаря этому определенного рассредоточения человеческого, экономического и культурного потенциала по территории страны.
Во-вторых, НЕ предполагается перевод значимых столичных функций в Сибирь и на Дальний Восток. Географические и транспортные реалии, а также распределение населения по территории страны предопределяют, что этот процесс в обозримом будущем ограничится европейской и уральской Россией. Задача развития Сибири и Дальнего Востока — одна из важнейших среди стоящих перед нашей страной, но ее придется решать иными способами.

Москва-Казань
Казань — один из самых перспективных городов, куда можно было бы переместить ряд федеральных ведомств из Москвы. Главная причина выбора Казани состоит в фундаментальном, критически важном значении, которое для обеспечения единства страны имеет успешная интеграция в Россию именно Татарстана и татарского народа.
Если для второго по численности народа России, значительная часть которого к тому же компактно проживает в самом центре страны, причем народа преимущественно мусульманского и имеющего традиции отдельной государственности, Россия останется его родной страной, то со всеми остальными национальными (и даже сепаратистскими) проблемами справиться будет существенно легче.
Речь не идет о большей или меньшей важности тех или иных регионов России и тем более народов, но история и география распорядились так, что ключ к единству страны лежит в Казани.
Речь идет о том, чтобы жители Казани чувствовали себя жителями не только столицы Татарстана, но прежде всего — одной из столиц России, а татарстанская элита (особенно национальная) — важнейшей частью общероссийской элиты.
Было бы логично переместить в Казань министерства финансово-экономического блока: Минфин, Минэк, возможно, Минпромторг.
Для местных бизнес-элит и чиновничества будут созданы большие, чем в среднем по стране, лоббистские возможности, компенсирующие отказ от таких атрибутов республиканского суверенитета, как договор с федеральным центром о распределении полномочий. Срок действия этого договора истек этим летом и, судя по всему, его не собираются продлевать. Хотя реальных полномочий договор Татарстану не давал, сам факт его наличия служил маркером «особости» региона, его «более равного» статуса по сравнению с другими, поэтому отказ от договора обиден для местной элиты.
Решение о переводе в Казань важнейших структур общероссийской власти утвердит особость Казани — но именно как общероссийского центра.
Находясь в Татарстане, нередко встречаешь лозунг «Навеки с Россией!». На мой взгляд, это неправильный лозунг. Татарстан, Казань — это и есть Россия, Россия не в меньшей степени, чем Москва, Самара или Иркутск. Одно нельзя отделять от другого. Символом этой неразрывности сможет стать перенос именно в Казань части столичных функций нашей страны.
Если этот опыт окажется успешным, можно будет подумать и о следующих шагах по деконцентрации столичных функций.

Тоска по федерализму
Ряд авторов, в частности, Вадим Россман, считает, что идея о разнесении по стране столичных функций — суть отражение тоски по реальному федерализму, сильно уступившему свои позиции за период после 2000 года. Из этого следует, что без перевода функций можно обойтись, достаточно восстановить тот уровень фактической самостоятельности регионов, который имел место в 1990-е годы.
С этим можно поспорить. Как известно, налоговая система страны консолидирует две трети собираемых поступлений на федеральном уровне, в основном за счет централизованного изъятия природной ренты. В этой связи кажущееся на первый взгляд очевидным решение проблемы — перевернуть бюджетную пирамиду, т.е. через глубокую реформу налогов и полномочий уровней власти обеспечить региональный и муниципальный уровень существенно большими ресурсами для саморазвития, что позволит наиболее активным и удачливым уменьшить разрыв с Москвой — не выглядит эффективным.
Не говоря уже о том, что это едва ли возможно политически. «Оставление в регионах» основной части зарабатываемых там средств лишь усилит межрегиональное неравенство: совокупное население основных нефтедобывающих регионов России — трех автономных округов и Сахалинской области — меньше 2% населения страны.
Другими словами, обойтись без концентрации ресурсов и последующего межрегионального перераспределения невозможно.
При этом, поскольку за перераспределение «отвечает» столица, определенное рассредоточение столичных функций по стране будет означать деконцентрацию самого механизма перераспределения.
Ища оптимальные механизмы организации госуправления в нашей стране, полезно присмотреться к эволюции, которую за последние 15-20 лет претерпела внутренняя структура целого ряда больших российских корпораций. Лучше всего это видно на примере крупнейших многофилиальных банков.
Первоначально (девяностые — начало двухтысячных) подавляющее большинство банков развивалось по (кон)федеративной модели: филиал рассматривался как условный аналог отдельного бизнеса, во «внутренние дела» которого корпоративный центр вмешивался мало — при условии, конечно, что плановые задания филиалом выполнялись.
Фактическая самостоятельность филиалов активно поддерживалась властями регионов: например, в Татарстане и Башкирии тогда даже настаивали на том, чтобы филиалы имели статус дочерних банков, т.е. были не только фактически, но и юридически самостоятельными бизнесами.
Затем, столкнувшись с негативными последствиями самостоятельности филиалов (ослабление контроля, рост просрочки по кредитам, коррупция и т.д.), банки перешли к централизации полномочий и выводу функций из филиалов в центр. Помимо усиления контроля, централизация решала также вопрос снижения издержек за счет создания единой бухгалтерии, бэк-офиса и т.д. Все эти функции, ранее рассредоточенные по филиалам, сводились в центр.
Но в последние годы стала пробивать себе дорогу новая тенденция. Не собираясь возвращаться к конфедеративной модели, банки стали постепенно выводить из Москвы те централизованные функции, нахождение которых в столице было признано неэффективным из-за высокой стоимости труда и аренды. Эти функции, прежде всего операционные, не возвращаются обратно во все филиалы, но перемещаются в какой-то один или несколько из них.
Одновременно с этим стала происходить дифференциация филиалов: одни из них стали приобретать роль региональных центров, концентрируя у себя управленческие функции, другие, напротив, стали больше походить на рядовые точки продаж. По такому пути идут практически все крупнейшие банки, как государственные, так и частные, как российские, так и иностранные.
Таким образом, эволюция внутренней структуры корпораций, в отличие от системы организации государственной власти в России, прошла за последние 15 лет не две (квази-конфедерация и затем централизация), а три фазы (квази-конфедерация, централизация и географическая децентрализация).
Думаю, в сфере организации государственной власти в стране есть смысл начать перенимать опыт крупнейших бизнес-структур.
Как сверхцентрализованной стране, России необходимо усиление регионализма, нужен переток в регионы и их центры предпринимателей и интеллектуалов, который позволит уменьшить абсолютное доминирование Москвы.
При этом нужен регионализм, не противостоящий единству страны, а опирающийся на него, нужна реализация крупнейшими российскими городами себя не как столиц удельных княжеств, но именно как общероссийских центров. Тогда потенциальные сепаратистские тенденции войдут в противоречие с интересами бизнеса и чиновничьих корпораций и окажутся надежно заблокированными.

Иван ШЕМЯКИН. «Газета.Ру», 24 сентября 2017 года