… о барьерах развития крупногородских агломераций

Экономист Наталья Зубаревич о главных барьерах развития городов-миллионников

Поляризованное развитие пространства – очевидная перспектива для России с ее огромной площадью и относительно небольшим населением. Миграционный отток населения идет уже не столько из сельской местности, сколько из малых и средних городов в более крупные. Гигантская агломерация Москвы притягивает население всей страны, с середины 2000-х к ней добавился Санкт-Петербург. Региональные центры также являются местами притяжения, но в них перемещается в основном население своего региона.
В стратегии развития до 2035 г., подготовленной ЦСР под руководством Алексея Кудрина, предложено стимулировать развитие 15 агломераций страны. Растет понимание, что иных факторов развития в России мало. Высокая обеспеченность природными ресурсами активно используется. Человеческий капитал снижается качественно и будет сокращаться количественно из-за особенностей возрастной структуры населения. Для модернизации институтов нужны длительное время и политическая воля. О развитии инфраструктуры говорить бессмысленно, совокупный спад инвестиций за 2013-2016 гг. составил 12%. Остается только агломерационный эффект… Но существует риск, что агломерации будут «назначенными», как это принято в российской системе управления.
Как выделить агломерации с потенциалом развития? В России 33 региональных центра с населением свыше полумиллиона, а если исключить центры в зоне влияния Московской агломерации – 29. По данным статистики, менее половины из них имеют хоть какие-то преимущества в развитии. Население быстрее всего росло в Тюмени и Краснодаре, среди миллионников лидируют Екатеринбург, Новосибирск и Казань (без учета городов с ростом за счет территориальных «прирезок»). Наиболее благоприятное сочетание миграционного и естественного прироста имеют Тюмень и Краснодар, следом идут Красноярск, Екатеринбург, Новосибирск и Казань. Худшая естественная и миграционная динамика в городах Поволжья, в том числе в миллионниках (Волгоград, Нижний Новгород, Самара).
Развитие промышленности в современной экономике уже не является основной функцией крупнейших городов, сектор услуг важнее. Самый большой душевой оборот розничной торговли имеют Краснодар и Тюмень, опережая города-миллионники, среди последних лидирует Екатеринбург, следом идут Казань, Самара, Новосибирск, Уфа и Нижний Новгород. Душевые инвестиции (в среднем за 2013-2015 гг.) максимальны в Краснодаре и Тюмени, выше средних – в Казани. Выше они и в промышленных городах с крупными предприятиями ТЭК (Пермь, Уфа, Оренбург), но средства идут в основном на модернизацию производства, а не на развитие города. Большинство крупнейших региональных центров не привлекательны для инвесторов, их показатели ниже среднего по стране. Душевой объем ввода жилья (в среднем за 2013-2015 гг.) лучше отражает привлекательность города для проживания. Он максимален в Краснодаре, Тюмени и Махачкале и минимален во Владивостоке и Хабаровске. Четыре миллионника (Волгоград, Нижний Новгород, Омск и Пермь) вводят жилья меньше, чем в среднем по России.
Дифференциация городов по уровню заработной платы с корректировкой на уровень цен в регионах существенно ниже, лидер здесь – Тюмень. В большинстве крупнейших городов заметных различий нет, скорректированная зарплата немного выше средней по стране, поэтому они не могут конкурировать между собой за привлечение мигрантов из других регионов. В дальневосточных городах скорректированная зарплата не отличается от центров Европейской части, поэтому экономических стимулов переселяться на Дальний Восток нет, а с учетом менее развитой инфраструктуры они отрицательные.
Можно также сравнить степень концентрации в агломерациях населения и экономики своего региона (суммировалась доля регионального центра и близлежащих городов). Региональные центры растут за счет ресурсов своего региона, в отличие от агломераций федеральных городов, стягивающих демографические и экономические ресурсы всей страны. Чем выше достигнутая концентрация в региональном центре и его пригородной зоне, тем меньше возможностей для дальнейшего развития агломерации, поскольку на периферии осталось немного ресурсов. Исключением является только Тюмень, которая притягивает человеческие и финансовые ресурсы автономных округов, входящих в ее состав. Межрегиональными центрами притяжения населения являются также Екатеринбург и Новосибирск, но в меньшей степени, и это не относится к экономическим ресурсам.
Оценка достигнутой концентрации показывает, что наиболее значителен потенциал развития агломераций в регионах юга (агломерации Краснодара и Ростова-на-Дону) и в двух крупных республиках (агломерации Уфы и Казани). Среди других агломераций есть ресурсы роста в двух сибирских (Красноярск и Иркутск) и уральских (Екатеринбург и Челябинск). К ним можно добавить Тюмень с учетом автономных округов. Самую высокую концентрацию населения и экономики своего региона имеют агломерации четырех миллионников (Волгоград, Омск, Новосибирск и Самара), их рост будет замедляться при отсутствии внешних демографических и экономических ресурсов.
Если суммировать оценки уровня развития центров и концентрации в их агломерациях населения и экономики своего региона, то лидеров окажется только пять – Екатеринбург, Новосибирск, Казань и два города с населением менее миллиона жителей (Краснодар и Тюмень). Большинство агломераций похожи и не имеют заметных преимуществ. Аутсайдеров немного, из городов-миллионников это Волгоград и Омск, где худшие социально-экономические показатели дополняются высокой концентрацией, а также Саратов и два дальневосточных центра – Хабаровск и Владивосток. Особый случай – Махачкала, ее агломерация будет расти благодаря демографическим факторам и массовой миграции из сельской местности в города.
Расчеты показывают, что предложения ЦСР по развитию 15 агломераций не учитывают реальных тенденций. Формальный критерий численности населения (город-миллионник) или геополитические приоритеты (крупнейшие города Дальнего Востока) просты и понятны, но есть еще потенциал развития агломераций. Означает ли это, что нужно сократить количество агломераций, которые будут поддерживаться, и сделать ставку на наиболее динамично развивающиеся? Ответ неоднозначный – и да, и нет.
Да – если речь идет о развитии инфраструктуры агломераций за счет средств федерального бюджета. Казань уже получила большие средства в период подготовки к тысячелетию и Универсиаде. Стимулом развития Краснодара стала подготовка Олимпиады в Сочи, поток налогов и инвестиций помог и столице региона. Владивосток получил большие инвестиции при подготовке Саммита АТЭС. Крупнейшие центры Урала и Сибири – Екатеринбург и Новосибирск – пока ждут своей очереди. А за ними и другие. Выбор очередности в федеральном финансировании инфраструктуры придется делать.
Нет – если речь идет о развитии агломераций как системной задаче. Основные барьеры развития совсем иные. Первый и важнейший – это сверхцентрализация ресурсов и полномочий на региональном уровне. В развитых странах главные источники доходов и процветания крупнейших городов – налог на доходы жителей и на имущество, расположенное на их территории. В России с 2012 по 2016 гг. доля налога на доходы физических лиц (НДФЛ), зачисляемого в бюджеты городских округов, сократилась с 30% до 15%. Налог на имущество организаций полностью зачисляется в региональный бюджет. Объем поступлений налога на имущество физических лиц, который зачисляется в бюджет муниципалитетов, невелик. Для сравнения: поступления транспортного налога с физических лиц больше по объему, чем налога на имущество населения, при этом транспортный налог зачисляется в региональный бюджет.
В результате муниципалитеты крупнейших городов стали высокодотационными и зависят от трансфертов из регионального бюджета. Фактически это зависимость «в квадрате»: очень высокая доля трансфертов (58% от всех доходов городских округов в 2016 г. в среднем по России) дополняется минимальным участием городских властей в принятии решений о расходах. Более 60% всех трансфертов составляют субвенции (делегированные полномочия): муниципалитет просто перечисляет деньги получателям. Еще четверть – субсидии, которые выделяются региональными властями на ими же выбранные цели, а муниципалитет обязан софинансировать. Доля дотаций, которыми можно распоряжаться самостоятельно, минимальна. Власти крупнейших городов почти безвластны в финансовых ресурсах, развитие города зависит в основном от политики региональных властей.
Второй барьер – целенаправленная политика федеральных и региональных властей по ограничению политического представительства крупнейших городов. По данным на март 2017 г., в 78 из 85 региональных столиц отменены прямые выборы мэров населением. Во многих городах введен институт сити-менеджеров, которые отвечают за хозяйственную и финансовую политику. Назначение сити-менеджера контролируется региональными властями, «вертикаль власти» доведена до муниципального уровня. Крупнейшие города должны быть драйверами развития региона, но не имеют возможности отстаивать свои интересы. Объективно существующий конфликт интересов города и региона разрешается не через поиск компромисса, а путем продавливания решений региональных властей. Прямые выборы мэров нужны и для политического представительства разных групп интересов в городе, формирования обратной связи для принятия управленческих решений.
Третий барьер – проблемы горизонтального взаимодействия муниципалитетов регионального центра и соседних, входящих в агломерацию. Оно необходимо для развития общей инфраструктуры, территориального планирования, реализации жилищных программ и др., но упирается в бюджетные ограничения, затрудняющие совместное финансирование этих расходов. Федеральные власти готовят решения, облегчающие совместное финансирование расходов, но процесс не завершен. Помимо законодательных проблем, есть иной барьер, назовем его «недоговороспособность». В отношениях муниципалитетов, входящих в агломерацию, всегда есть конфликт интересов. Например, налогообложение: маятниковые мигранты из пригородов, работающие в региональном центре, платят налоги в его бюджет, а социальные услуги получают по месту жительства. Или конфликт за землю в пригородах между местными властями и городскими группами интересов. Необходим поиск компромисса, но культура компромисса в России не развита, преобладает принцип «победитель получает все».
Как преодолеть мощные барьеры развития агломераций? Важнейшая задача – возвращение крупнейшим городам изъятых финансовых ресурсов и полномочий. Но это не гарантирует успеха, если не изменится управленческая культура. Позитивный опыт есть, например, взаимодействие муниципалитетов города Перми и пригородного Пермского района. Но более привычный способ – объединение муниципалитетов и создание «административной» агломерации. Именно так власти Ульяновской области решили объединить Ульяновск и Димитровград. Однако и принудительное объединение в «агломерацию», проводимое властями регионов, и «назначение» агломераций на федеральном уровне имеют сомнительную эффективность. Агломерационный эффект всегда работает как мотор развития, но его мощность зависит от качества деталей и сборки, а не от уличного регулировщика.
Автор – директор региональной программы Независимого института социальной политики.

Наталья ЗУБАРЕВИЧ. «Ведомости», 10 июля 2017 года