… о миграции и политике

Ольга Гулина рассказывает о миграционном менеджменте постсоветских стран

Политические игры на миграционном поле до сих пор дестабилизируют ситуацию внутри стран бывшего СССР, оказывают влияние на процесс реформ и даже меняют их характер и направление. Порядок выдачи виз или условия получения разрешения на работу, легализация недокументированных мигрантов, предоставление гражданства и/или убежища — все это предмет политического торга и инструмент как внешней, так и внутренней политики.
На протяжении семи десятков лет советская империя осуществляла регламентируемую мобилизацию населения «от Москвы до самых до окраин, с южных гор до северных морей» для наращивания трудового потенциала и индустриализации страны. После распада СССР новые правящие элиты еще долгое время и по разным причинам не могли взять под контроль миграционную мобильность населения.
На стыке тысячелетий миграционный хаос постсоветской эпохи начал упорядочиваться, и миграционная политика стала дисфункциональной, то есть ее осуществление начало зависеть исключительно от интересов правящих элит. Вектор миграционной политики постсоветских государств — проевропейский, проазиатский, пророссийский — теперь формируется не на культурно-исторических или экономических преимуществах для стран и их населения, а в контексте геополитического соперничества, строящегося на принципе «либо союзник, либо соперник, а третьего не дано».
Миграционная политика в государствах, созданных на обломках СССР, все чаще становится весомым аргументом избирательных кампаний.
Всплеск поддержки таджикским населением правящих элит и власти президента Эмомали Рахмона обеспечила договоренность с Россией об амнистии трудовых мигрантов из Таджикистана, достигнутая в рамках визита президента Путина по странам Центральной Азии в марте 2017 года. А двойное гражданство между Россией и Молдавией, легализация четверти миллиона молдавских мигрантов, нарушивших миграционное законодательство РФ, были и остаются основными лозунгами предвыборной кампании в поддержку партии президента страны Додона на парламентских выборах в 2018 году.
И кажется совсем неудивительным, что изменения в соглашении о безвизовом режиме между Арменией и Россией, согласно которым въезд и выезд россиян на территорию Республики Армении осуществляется по внутренним российским паспортам, чудесным образом совпали с окончанием очередного раунда переговоров о непростой судьбе соглашения о взаимодействии и взаимном сотрудничестве между Арменией и ЕС.
В противовес анонсируемой либерализации российско-армянских отношений тема о наличии или отсутствии визового режима у России со странами Центральной Азии еще долгое время не будет иметь окончательного решения, потому что введение визового режима со странами Центральной Азии — это важное средство удержания внимания российского электората, вступающее в противоречие с внешнеполитическими интересами России.

Россия — Грузия
В 2008 году разрыв дипломатических отношений между Россией и Грузией вследствие вооруженного конфликта мгновенно отразился на миграционном менеджменте обоих государств. Хотя визовый режим между Россией и Грузией был установлен еще в 2000 году, спустя восемь лет произошло ужесточение практики выдачи и получения виз — сразу после официального признания Россией независимости Абхазии и Южной Осетии.
В 2010 году, желая спровоцировать Россию, Грузия в одностороннем порядке облегчила визовый режим для отдельной категории граждан РФ, проживающих на территориях Северного Кавказа — Дагестана, Чечни, Ингушетии, Северной Осетии, Кабардино-Балкарии, Карачаево-Черкесии и Адыгеи. Такая региональная дестабилизация проблемных регионов России вызвала неоднозначную реакцию у российских политиков и привела к тяжелым последствиям в реальной жизни. Граждане Грузии столкнулись с неимоверными сложностями в получении российских виз, начиная от усложнения бюрократических процедур до роста числа отказов в предоставлении всех типов виз на въезд в РФ.
Ограничения сохраняются до сих пор, сегодня подать документы на российскую визу граждане Грузии могут исключительно в консульском отделе секции интересов РФ при посольстве Швейцарии.
В 2012 году Грузия в одностороннем порядке отменила визовый режим для всех граждан РФ, независимо от территории их проживания в России. Однако до сих пор ответных мер по отмене визового режима для граждан Грузии со стороны России не последовало. Лишь в конце 2015 года, после длительных переговоров и ожиданий грузинской стороны, Россия упростила визовый режим для граждан Грузии, разрешив получать деловые, рабочие, учебные и гуманитарные визы любой кратности, а также частные визы вне зависимости от наличия родства между приглашающим и приглашаемым. Это стало серьезным упрощением визовой политики России и позитивно сказалось на миграционном обмене между РФ и Грузией.
За девять месяцев 2016 года в Россию с целью туризма въехал 46 341 гражданин Грузии против 32 974 человек в 2015 году. Ожидаемо, что возвращение безвизового режима между странами станет шагом к восстановлению дипломатических отношений между Россией и Грузией и предвестником изменений к лучшему.
В ближайшие годы напряженность в российско-грузинских отношениях не исчезнет, не в последнюю очередь из-за действующей системы визовых правил и миграционного контроля для въезда-выезда на территориях самопровозглашенных государственных образований Абхазии и Южной Осетии, признанных Россией и не признанных большинством государств ООН.
Оба самопровозглашенных государственных образования, в эпоху СССР являвшиеся составными частями Грузинской ССР, установили визовый режим для граждан Грузии и льготный безвизовый режим для граждан РФ. Абхазия 1 апреля 2016 года ввела визовый режим для граждан всех иностранных государств, кроме граждан РФ, Приднестровья и Южной Осетии. По закону «О порядке выезда из Республики Абхазия и въезда в Республику Абхазия» послабления визового режима сделаны лишь для граждан Казахстана и Белоруссии, въезжающих на территорию Республики Абхазия на срок не более двух недель в туристических или деловых целях. Для граждан других государств установлена обязанность получения визы, цена которой варьируется от 10 долларов США на срок до 10 дней до 60 долларов США на срок до одного года.
Сложная ситуация у Грузии с Южной Осетией, границу между которыми Южная Осетия называет государственной, а Грузия не считает таковой из-за непризнания суверенитета Южной Осетии. Как результат, въезд на территорию Южной Осетии для граждан иностранных государств возможен только с территории РФ при наличии двух- или многократной визы в РФ или права безвизового посещения РФ.
Сегодня жители России, Грузии, Абхазии и Южной Осетии — заложники возведенных границ, все дальше отдаляющих их от понимания друг друга, а российско-грузинский конфликт — один из многих «замороженных конфликтов» на территории независимых государств без каких-либо конкретных перспектив его окончательного разрешения.

Россия — Украина
Российско-украинский конфликт поставил миграционный менеджмент обоих государств с ног на голову. Пограничная служба Украины в апреле 2014 года в целях «предотвращения террористических операций» и «волнений на территории страны» ввела ограничение на въезд в страну граждан РФ мужского пола в возрасте от 16 до 60 лет. Свободный въезд на Украину был разрешен тем гражданам РФ мужского пола, которые следовали с семьей или с детьми. Также был ограничен въезд на Украину гражданам Украины мужского пола в возрасте от 16 до 60 лет и гражданам Украины женского пола в возрасте от 20 до 35 лет, зарегистрированным на территории Республики Крым и города Севастополь. Въезд этих категорий граждан осуществлялся по решению начальника пограничного отряда или по результатам проведения фильтрационно-проверочных мероприятий.
В 2014 году Россия развернула кампанию по упрощению правил пребывания граждан Украины, прибывающих в массовом порядке на территорию РФ. Год спустя — в ноябре 2015 года — все граждане Украины, кроме жителей ее восточных областей, лишились этих миграционных преимуществ и обязаны следовать миграционным правилам, установленным для граждан безвизовых государств, не входящих в Евразийский союз.
При этом особое отношение России к жителям восточных областей Украины было продемонстрировано указом президента РФ №74 от 18 февраля 2017 года, когда владельцы издаваемых органами «самопровозглашенных образований на территории Луганской и Донецкой областей Украины» паспорта, водительского удостоверения, свидетельства и справки о рождении, смерти, смене имени, браке и его расторжении официально получили право на свободное передвижение по территории РФ, право на приобретение авиа-, ж/д и автобусных билетов, поступление в учебные заведения РФ и т.д.
Характер и содержание указа президента №74 весьма противоречивы. С одной стороны, формулировки документа жесткие — «отдельные районы Донецкой и Луганской областей Украины» без какого-либо упоминания Луганской народной республики (ЛНР) и Донецкой народной республики (ДНР), а с другой стороны — подобное признание документов повторяет почти 25-летнюю практику признания документов, издаваемых органами Приднестровской Молдавской республики, еще одного режима на постсоветском пространстве, не признаваемого ни одним государством, входящим в ООН. Есть все основания полагать, что российско-украинский конфликт еще долгое время будет влиять на миграционный менеджмент обеих стран и порядок его правового регулирования.

Россия — Белоруссия
Охлаждение в российско-белорусских отношениях в январе 2017 года ознаменовалось появлением новой пограничной зоны в Брянской, Псковской и Смоленской областях. Вопреки соглашению между РБ и РФ о свободе передвижения, выборе места пребывания и жительства на территории Союзного государства от 2006 года, по решению главы ФСБ Бортникова вдоль российско-белорусской границы будет введен контроль движения транспорта и частных лиц. Нет сомнений, что новая маркировка границ по инициативе России является ответной реакцией на решение президента Белоруссии ввести пятидневный безвизовый режим с 80 государствами, включая государства Европейского союза, США, Канаду и Японию.
В настоящее время белорусский фактор на всем постсоветском пространстве имеет особое значение. От ответа на вопрос, есть ли у Белоруссии намерения оторваться от России, и если да, то когда, зависит очень многое.
С одной стороны, Белоруссия — страна, принявшая «нормандскую четверку» для переговоров по урегулированию украинского кризиса, и страна, получившая в 2016 году 7 млн евро из бюджета ЕС для «улучшения миграционного менеджмента и регулирования потоков недокументированных мигрантов» на границах с Польшей, Литвой и Латвией. С другой стороны, Белоруссия — сторонник всех интеграционных инициатив на евразийском пространстве и участник Союзного государства РФ и Белоруссии.
Такая дихотомия внешнеполитических интересов Минска уже привела к напряжению в российско-белорусских отношениях, и это лишь вопрос времени, как она отразится на регулировании миграционного режима между двумя странами — Российской Федерацией и Республикой Беларусь.

Границы в головах
Управляющие элиты государств, созданных на обломках советской империи, с разной степенью активности и успеха используют институты и механизмы миграционного права, как то: предоставление гражданства, убежища, права на пребывание и проживание, в интересах внешней и внутренней политики.
Институты миграционного права этих стран заточены на обслуживание меняющихся внешнеполитических задач и приоритетов. Хотя разумнее было бы признать, что ни один конфликт не может быть оправданием для дифференцированного подхода в предоставлении безвизового или визового режима гражданам, поставленным в зависимость от места их проживания на территории страны (Грузия — Россия); не может быть основанием для дифференцированного режима гуманитарной защиты (Россия — Украина); или стать основой для аннулирования подзаконными актами (приказами ФСБ) ранее заключенных двухсторонних межгосударственных соглашений в рамках единого Союзного государства России — Белоруссии.
Представляется, что руководящие элиты независимых государств на постсоветском пространстве не понимают истинной цены и значения протекающих в современных обществах миграционных процессов.
Границы, созданные в головах людей, разрушить гораздо труднее, чем границы, возведенные по периметру стран. Вторжение политики в миграционный менеджмент, политические манипуляции в сфере предоставления гражданства, убежища, права на пребывание/проживание способны стать тяжелым и неподъемным бременем для будущих поколений граждан России, Грузии, Украины, Белоруссии и стран Центральной Азии.
Автор — директор Института миграционной политики

Ольга ГУЛИНА. «Газета.ру», 23 июля 2017 года