… о миграционных проблемах Украины

Когда украинцы смогут без виз ездить в Европейский Союз? Это вопрос, который не теряет свой вес с 2008 года, когда Украина только начала «визовый диалог», завершение которого предполагает перспективу отмены визового режима в отношениях с ЕС. Свобода передвижения для подавляющего большинства украинцев — один из самых резонансных вопросов, когда речь идет об отношениях Украина — ЕС, а любая тенденция и любое решение, касающееся данной сферы, много лет подряд пребывает в фокусе особого общественного внимания.
Вместе с этим, не приуменьшая вес и значение права на свободу передвижения, граждане Украины могут получить значительно больше, поскольку в обмен на отмену виз в отношениях с ЕС страна получает шанс модернизировать наиболее важные направления государственной политики, которые десятилетиями не подвергались изменениям. Безопасность документов, миграционная политика, управление границами, общественный порядок и фундаментальные права человека — базовый перечень направлений, где должны произойти перемены в соответствии со стандартами ЕС. Впрочем, для эффективных действий недоставало политической воли, поэтому только безвизовая перспектива, поддерживаемая широкой общественностью, стала действенным толчком для власти к началу перемен. В то же время именно от общественной поддержки и контроля процесса реформирования зависит не только получение права украинцев на безвизовые поездки в ближайшей перспективе, но и шанс на модернизацию сфер, касательных к юстиции и безопасности.
С 2010 года, когда Украина получила от ЕС План действий по визовой либерализации (далее — ПДВЛ), начался период, когда перспектива отмены виз в отношениях с ЕС зависела в большей степени от самой Украины. ПДВЛ стал не только новаторским документом в отношениях Евросоюза с его восточноевропейскими соседями, но и существенным шагом в направлении последующей либерализации межчеловеческих контактов.
Документ построен преимущественно на знакомых Украине направлениях повестки дня Украина-ЕС в сфере юстиции, свободы и безопасности, а также на опыте Дорожных карт по визовой либерализации, предоставленных странам Западных Балкан в 2008 году. Однако, в отличие от балканских Дорожных карт, украинский План действий предполагает две фазы выполнения: «законодательно-планировочную», которая нуждалась в принятии законов, а также концептуальных рамочных документов, и «имплементационную», предусматривающую внедрение ранее принятых нормативно-правовых актов и внедрение технических критериев по определенным направлениям.
Более трех лет понадобилось украинской власти для завершения первого этапа и получения позитивного решения от институций ЕС относительно права на переход ко второй «имплементационной» фазе. Весь период выполнения «законодательного» этапа сопровождался громкими заявлениями высокопоставленных должностных лиц о близком завершении процесса, в то время как реформирование продвигалось сложно, а необходимого прогресса недоставало по всем сферам, охваченным ПДВЛ. Оставаясь, с одной стороны, одной из наиболее коньюктурно привлекательных тем для политиков, визовая либерализация, с другой стороны, требовала от власти принятия непопулярных и смелых решений. В частности, ожидались позитивные изменения в сфере борьбы с коррупцией и противодействия дискриминации, где имитация содержательных перемен со стороны власти была наиболее ощутимой.
Смена власти в марте 2014 года и давление Майдана активизировали усилия обновленной власти, открыв таким образом второе дыхание визовой либерализации. Так, был созван Координационный центр по выполнению задач ПДВЛ, были приглашены к участию независимые эксперты, которые осуществляли общественный мониторинг выполнения властью обязательств в данной сфере. В то же время военная агрессия России сформировала новые вызовы, которые покачнули, но не сдвинули с повестки дня необходимость завершения процесса визовой либерализации. Новые испытания — отсутствие эффективного контроля на Восточной границе, внутренне перемещенные лица и беженцы — явились не только дополнительным вызовом для внутренней государственной стабильности, но и могут стать новым «камнем преткновения» в готовности стран-членов ЕС поддержать украинские перспективы визовой либерализации.
В то же время новые проблемы, с которыми столкнулись украинцы, подтверждают необходимость проведения реформ в сфере безопасности, а План действий по визовой либерализации на текущий момент — один из наиболее эффективных инструментов для этого.
Все ключевые перемены в сфере безопасности получили старт с заданий, охваченных визовой либерализацией. Ведь именно в блоке 2 ПДВЛ «Нелегальная миграция, включая реадмиссию» предполагалось внедрение достижения целей с целью развития государственной границы, в частности, за счет введения стратегии Интегрированного управления границами и соответствующего плана мероприятий. По этому плану, мы должны получить современное и эффективное правоохранительное сотрудничество украинских и европейских органов порядка и безопасности. Так, например, внедрение «четырехуровневой системы управления рисками» будет усиливать операционные возможности по охране границы и обеспечивать постоянное сотрудничество с уполномоченными правоохранительными органами соседних стран.
Визовая либерализация является эффективным средством для ответа на миграционные риски, которых так боятся в ЕС, в частности, в связи с ростом количества мигрантов и искателей убежища. Несмотря на несущественный рост количества искателей пристанища из Украины, которая, несмотря на военную агрессию России, не входит в десятку стран, граждане которых ищут защиту в ЕС, все же должна на опережение демонстрировать готовность к превентивным мерам в управлении миграционными потоками.
В то же время эксперты из ЕС, которые осуществляют оценку готовности Украины по направлениям ПДВЛ, не готовы назвать четкие критерии, по которым будет определяться прогресс украинской власти в борьбе с новыми вызовами.
В то же время существуют четко определенные задачи, успешное выполнение которых будет рассматриваться ЕС как обязательный минимум, что не позволит, с одной стороны, стороне ЕС проигнорировать движение Украины в направлении визовой либерализации, а с другой — заложит фундамент законодательных и институционных перемен в системе безопасности страны.
Так, например, часть задач ПДВЛ позволяет внедрить новые механизмы контроля миграционных рисков. Еще в прошлом году Государственной миграционной службой был основан инструмент мониторинга миграционных потоков и регулярно обновляемого миграционного профиля, что, используя текущий фактологический материал, позволит предоставлять адекватный ответ стереотипным представлением о «миграционных потоках» и «реадмиссионных угрозах» как украинскому обществу, так и стороне ЕС.
Также украинская власть должна реализовать План мер по интеграции иностранных мигрантов и реинтеграции украинских мигрантов в Украине на 2011—2015 годы. Указанный план декларирует цель — создать экономические и социальные условия для возвращения украинских мигрантов, а также содействия их адаптации, внедрения комплекса мер по их социальной защите, обеспечения работой и социальными услугами, решения вопроса экономической, культурной, политической и социальной интеграции мигрантов в Украине и помощи процесса реинтеграции украинских мигрантов, которые вернулись в Украину. Для усиления готовности украинских мигрантов возвращаться домой также должна заработать система «миграционной амнистии», что позволит украинцам, которые превысили срок пребывания в ЕС, вернуться домой с сохранением права на краткосрочные поездки в ЕС и легализированных возможностей трудоустройства в будущем.
Разворачивание вооруженного конфликта на Востоке Украины обусловило появление миграционного феномена, с которым Украина ранее не сталкивалась за годы независимости. Речь идет о внутренних переселенцах — гражданах, которые вынуждены были искать пристанище в других регионах страны из-за угрозы здоровью и жизни. Десятки тысяч людей нуждаются в социальной опеке, а государство должно дополнить миграционное законодательство эффективными механизмами защиты внутренне перемещенных людей.
Приведенные примеры касаются только одного из четырех блоков реформ, предусмотренных визовой либерализацией. Несмотря на то, что именно сфера «управления миграцией и границами» в 2011 году была признана независимыми экспертами как одна из наиболее успешно завершенных, именно это направление в контексте военных событий служит сигналом необходимости пересмотра выполненных критериев и ответственного завершения всех начатых перемен.
Текущие дискуссии относительно внедрения проекта «Стена», дискуссия относительно необходимости введения визового режима в отношениях с Россией, социальная защита внутренних переселенцев — современные вызовы, которые не касаются непосредственно Плана действий по визовой либерализации, в то же время они служат лакмусовой бумагой незавершенности процесса реформирования в определенной сфере.
Впрочем, стоит помнить, что современные безопасностные вызовы, которые встали перед украинским обществом, могут быть частично решены за счет задач, предусмотренных визовой либерализацией. А общественный контроль над добросовестным выполнением правительством взятых обязательств обеспечит не только получение долгожданного права на безвизовые поездки в ЕС, но и станет крепким фундаментом последующих изменений в сфере общественной защиты и безопасности нашего государства.

Ирина СУШКО. «День», 11 ноября 2014 года