… о «неучтенной России»

Чего государство не знает о своих гражданах

Если вы не знаете, каково население Москвы — 11 млн, 12 млн или 15 млн, — это полбеды. Настоящая беда — когда государство не знает, сколько народу живет в небольшой деревне. В результате в глубинке исчезают врачи, учителя, полиция, а затем и собственно население.

Неучтенная Россия
По данным Росстата, в Гулинском сельском поселении Вологодской области два фельдшерско-акушерских пункта (ФАП), две библиотеки, одна школа, пять магазинов, 2,4 км дорог с твердым покрытием и 566 жителей на 57 деревень, разбросанных на территории 461 кв. км. Может быть, впрочем, что жителей более 600 — глава администрации Надежда Данилова убеждена, что статистики потеряли около 100 человек и что заниженные показатели численности населения стоят местному бюджету не меньше 300 тыс. руб. "Для нас,— говорит она,— это значительные деньги". Весь бюджет — 5,4 млн руб., и, согласно Росстату, доля дотаций в нем превышает 80%.
Многие коллеги Даниловой в Вологодской области и других регионах оценивают "упущенную выгоду" — не полученные муниципальным образованием дотации — в заметно большие суммы. Аналитик лаборатории муниципального управления ВШЭ Ольга Моляренко, в исследовании которой (проведено при поддержке фонда "Хамовники") приняли участие 160 государственных и муниципальных служащих и глав муниципальных образований в пяти субъектах федерации, говорит, что в среднем без учета локальных особенностей "в сельских поселениях при потере 100 человек населения теряется 1 млн руб.". А население "теряется" везде: по "самым скромным оценкам", утверждает она, отклонение составляет 10-15%.
С этой оценкой согласен собеседник "Денег", близкий к муниципальному сообществу одного из регионов (да-да, даже на этом уровне теперь просят об анонимности): в его практике не было случая, чтобы данные Росстата совпали с данными местных властей. Однако при принятии многих решений определяющими являются именно сведения Росстата. Более того, как отмечается в постановлении арбитражного суда Вологодской области, где безуспешно пыталось доказать свою численность Гулинское поселение (суд общей юрисдикции вообще отказался рассматривать иск), сведения Росстата являются "единственным официальным источником" подобной информации.

Двойная утрата
Администрации сельских поселений считают более достоверным альтернативный источник информации — похозяйственные книги. Муниципальные власти обязаны поддерживать их в актуальном состоянии, ежегодно организуя сплошной обход всех жителей, у которых есть приусадебные участки. Книги были введены еще в 1934 году и, поясняет Моляренко, "в советское время выполняли именно функцию административного учета населения в сельской местности". В 2010 году приказом Минсельхоза их форма была изменена: основной функцией стал учет производства (количество скота и птицы, посевы и т. п.), а функция учета населения стала "побочной". Тем не менее основные сведения о владельцах участков и всех лицах, которые с ними проживают, в похозяйственные книги по-прежнему заносятся.
Для статистики это не имеет значения. "Мы ведем и похозяйственные книги, и поквартирные карточки, но нам и в суде, и в Вологдастате объяснили, что при учете численности населения похозяйственные книги не принимают во внимание",— говорит Данилова, добавляя, что на поквартирные карточки никто и смотреть не стал. Серьезное расхождение появилось после 2010 года, когда "40 с лишним человек не было дома и они не попали в перепись", а в последующие годы из официальной статистики "исчезли" еще 49. "Мы даже не поняли как",— удивляется она.
Судя по свидетельствам, собранным Моляренко, эта история — абсолютно типичная, с той лишь разницей, что другие не подавали в суд, ограничиваясь письмами в разные инстанции, хотя в некоторых поселениях главы жаловались, что за счет "временно отсутствовавших" при переписи потеряли почти 30% официальной численности. "В сельских поселениях переписывают плохо и только тех, у кого есть прописка и кто на данный момент находится на территории",— говорит Моляренко. Не переписали тех, кто проживал без регистрации и кто был зарегистрирован, но на месте отсутствовал, например вахтовиков и перебирающихся на зиму в большие города пенсионеров.
Поскольку дальнейшие оценки численности населения в муниципальных образованиях Росстат получает, вычитая из данных переписи данные о снятии с регистрационного учета (и прибавляя тех, кто на учет встал), часть жителей, по выражению Моляренко, "вычтена дважды". "Есть люди, зарегистрированные в муниципалитете, но в нем не проживающие,— рассказывает она.— Их не переписали, но, когда они снимаются с регистрации, их из переписной численности вычитают. Конечно, в наиплачевнейшей ситуации оказываются и без того депрессивные территории".

Сельский мультипликатор
"Недоучет населения, который в первую очередь сказывается на селе, имеет мультипликативный эффект, форсирующий процесс обезлюдения сельской местности,— указывает Моляренко.— Занижение численности населения ведет к уменьшению финансирования на предоставление общественных благ, а уменьшение количества и качества предоставляемых благ усиливает процесс миграции с территории". Нередко вместе с финансированием полномочий муниципалитетов урезают и фонд оплаты труда администрации: в регионах существует практика его нормирования в зависимости от численности жителей (до 600 человек, от 600 до 1 тыс., от 1 тыс. до 1,5 тыс. и т.д.). Разумеется, из благих побуждений — борьбы с раздуванием штатов.
Однако проблема не ограничивается финансированием: собеседник "Денег" рассказывает, что представители Сбербанка, объясняя, почему в тех или иных поселениях нельзя поставить банкомат, ссылались на то, что там живет меньше 600 человек, при таком количестве людей они "в населенный пункт не заходят".
По всей видимости, ситуацию усугубляют многочисленные реформы — здравоохранения, образования, полиции и т. п. Из данных Росстата следует, что за 2010-2013 годы число сельских школ сократилось на 13,7%, на 7,9%, в основном в период передачи полномочий по здравоохранению на региональный уровень,— стало меньше фельдшерско-акушерских пунктов. Участковых в сельской местности, сообщили "Деньгам" в МВД, в 2010 году было 21786, в 2011-м — 19751, в 2013-м — 19710. Итого — минус 9,5%. "В приграничной зоне это пытаются нивелировать через привлечение пограничников, где-то эти функции берут казаки, где-то приходится главам включаться,— замечает Моляренко,— но это неравноценная замена".
Во всех случаях сокращение было сильнее, чем фиксируемое Росстатом уменьшение численности сельского населения (1,9%) и, в частности, школьников (4,6%). Однако и Минобрнауки, и Минздрав постарались заверить "Деньги", что о снижении доступности соответствующих услуг для населения и речь не идет. Так, согласно комментариям Минобрнауки, "ключевой целью" реорганизации школ "является повышение доступности качественного образования: дети переводятся из ветхих и аварийных зданий в отремонтированные и новые" и т.п.
В Минздраве же пояснили, что в населенных пунктах численностью от 100 до 1 тыс. человек располагаются фельдшерские пункты и ФАПы, свыше 1 тыс.— "амбулатории, офисы врачей общей практики, поликлиники, центры здоровья", а свыше 5 тыс.— еще и стационары. Там, где меньше 100 жителей, "организованы домовые хозяйства, на которые возложены функции по оказанию первой помощи". Как заявляют в ведомстве, "общее число подразделений, оказывающих первичную помощь, не снижается, а, наоборот, демонстрирует устойчивый рост" и, кроме того, "активно внедряются выездные формы работы".

Теория заговора
Нельзя сказать, что нормативы полностью связывают руки региональным властям, но без понимания реальной картины и, главное, лишних денег в бюджете гарантировать доступ жителей к государственным и муниципальным услугам — хоть и той же медицинской помощи — невозможно. В Гулинском поселении, при всей его малочисленности, все еще целых два ФАПа, но это не избавляет врачей от необходимости добираться к пациентам в дальних деревнях по 30 км по бездорожью на том транспорте, какой пошлет бог, местный МУП, колхоз или администрация.
Уже упомянутому анонимному собеседнику "Денег" известна практика, когда власти регионов опираются на "альтернативную статистику": данные похозяйственных книг, результаты опросов местных жителей и т. п. Эта информация собирается по всему региону, обрабатывается и анализируется, но результаты работы не носят публичный характер. В региональное правительство они поступают под грифом "ДСП". "Это негласная настольная книга для первых лиц региона,— утверждает он.— Они ее используют для подготовки к бюджетному процессу, но все эти материалы неофициальны. Официальная статистика есть, но для принятия сложных управленческих решений смотрят не на официальную статистику, а на то, что на самом деле происходит".
Однако, размышляет он, итогом становятся только дополнительные целевые трансферты поселениям, а это не совсем полноценная замена дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности, рассчитанной по подушевому принципу. "Все говорят, что у нас люди на сельских территориях не способны к организации, не хотят принимать самостоятельные решения и вообще очень инертные. А с чем это связано? С тем, что объективно местное сообщество ни на что повлиять не может. Решают люди что-то или не решают — это ни к чему не приводит,— говорит собеседник "Денег".— Муниципальное образование не может вести самостоятельную политику: его бюджета едва хватает на зарплату сотрудникам. Все остальное — дотации и субвенции, которые дает регион только на конкретные цели". По его словам, "у многих в муниципальном сообществе" сформировалось убеждение, что недоучет населения и, как следствие, недофинансирование происходят умышленно: "Таким образом централизуется власть".

Штраф в конце тоннеля
Выходов из ситуации по большому счету два: либо менять принципы финансирования муниципальных образований, либо — качество статистики (она, стоит отметить, главам поселений кажется сомнительной не только в демографической части). Однако сам по себе подушевой принцип расчета большей части дотаций экспертам кажется вполне справедливым. Во-первых, как заметил директор Центра региональных программ ИГМУ ВШЭ Константин Головщинский, "когда государство дает на что-то деньги, оно должно считаться с тем эффектом, который будет оказан на целевые группы населения", поэтому логично, что более населенные поселения получают больше денег.
А во-вторых, как сказал "Деньгам" эксперт Минфина, тоже попросивший не упоминать его имени, единственный способ иначе реализовать принцип "деньги следуют за человеком" в отношении всех услуг — полностью изменить налоговую систему. Если каждый будет платить за себя налоги там, где живет, таких проблем у муниципалитетов не будет. Вот только вряд ли граждане готовы к этому подвигу.
Остается улучшать качество статистики. Собственно, это можно было бы сделать, наладив наконец обмен информацией между Росстатом и другими ведомствами (ФНС, Пенсионный фонд и т.п.) и, разумеется, муниципалитетами. Однако Росстат решил пойти по другому пути: в официальном ответе на запрос "Денег" подчеркивается, что методика переписи-2010 позволила охватить все население страны. И все же, чтобы избежать ситуаций вроде "дополнительного уменьшения численности" муниципальных образований (двойного вычета), Росстат предлагает собирать сведения о месте регистрации граждан и ввести обязательное участие в переписи. По законопроекту ведомства (опубликован 9 сентября) штраф за непредставление сведений и неучастие в переписи — от 100 до 300 руб.

Надежда ПЕТРОВА. «Коммерсантъ-Деньги», 15 сентября 2014 года