… о миграционной политике Великобритании

Историческая справка

Краткий обзор истории миграции в Великобритании представлен на сайте независимого британского аналитического центра Migration Watch UK. «Миграция в Британию из других стран (за исключением Ирландии) была относительно незначительной вплоть до начала иммиграции из стран Нового Содружества в 1950-е гг. В начале 1970-х гг. появились законы, призванные резко сократить этот поток. На практике иммиграция продолжалась с оборотом в полмиллиона разрешений на проживание в десять лет. До 1983 г. это компенсировалось эмиграционным процессом. После этого и вплоть до настоящего момента общий приток иммигрантов неуклонно растет. Общий объем иммиграции из стран, не входящих в ЕС, достиг темпа примерно в 1,5 млн. в десять лет».
В истории иммиграции в Британию на общем фоне выделяются несколько эпизодов. В частности, в XVI-XVII вв. была волна иммиграции гугенотов, которые подвергались преследованиям во Франции и искали убежища в протестантских странах. В конце XIX в. была волна иммиграции евреев ашкенази. Однако в обоих случаях эти эпизоды не оказали большого влияния на демографическую ситуацию.
Начавшийся в 1950-е гг. приток иммигрантов из стран Содружества первоначально не регулировался законодательными ограничениями, относящимися к иммигрантам из других стран. По оценкам британского МВД, в период с января 1955 г. по июнь 1962 г. в страну прибыло около 472000 иммигрантов. В 1962 г. правила, ограничивающие иммиграцию в Британию, были распространены и на граждан стран Содружества. В 1960-е гг. допустимым уровнем иммиграции было порядка 75000 человек в год. Одним из важных поводов к пересмотру иммиграционного законодательства по отношению к приезжим из стран Содружества (в первую очередь, это относилось к постколониальным странам) послужило увеличение числа конфликтов на расово-этнической почве. Согласно распространенному мнению, иммиграционное законодательство того времени преследовало следующие негласные цели:

• прекратить иммиграцию «с нуля» (когда человек въезжает в страну, не имея в ней родственников и в дальнейшем может перевезти в нее всю семью) и оставить только возможность въезда для семей тех, кто уже успел обосноваться в Британии;
• прекратить общественную дискуссию об иммиграционной политике;
• не поощрять репатриацию мигрантов или их потомков;
• в отношении уже имеющихся иммигрантов в целях их интеграции продвигать политику равных возможностей и законодательство, препятствующее дискриминации. 

«Тем не менее, на практике иммиграция из стран Содружества сократилась лишь незначительно. Среднее число разрешений на жительство в 1970-е гг. – 72 000 в год, в 1980-е и 1990-е гг. – 54 000 в год. Начиная с 1996 г. эта цифра стала расти и к 1999 г. число разрешений в год достигло 97 000. В целом, начиная с 1963 г. число приезжих составило 2,5 млн. человек». Вступление в Евросоюз «сделало Британию частью европейского рынка труда. Миграция в и из ЕС колебалась от общего оттока порядка 11 000 человек в 1993 г. до общего притока порядка 24 000 человек в 1998 г.».

Источник: migrationwatchuk.com

Мировой экономический кризис и миграция
На этом фоне любопытный документ представляет собой исследование Комиссии по равенству и правам человека (Migration Policy Institute) «Иммиграция в Великобританию: рецессия и перспективы», опубликованный в марте 2009 г., то есть в самый разгар экономического спада при самых неопределенных перспективах. Впрочем, помимо его документального значения, в силу своей прогнозирующей специфики, этот доклад по некоторым вопросам продолжает сохранять актуальность и сейчас.

Обстановка
«Мировой финансовый кризис привел к резкому повышению уровня безработицы. К моменту начала кризиса число иммигрантов в Британии сильно возросло. При этом изменился характер иммиграции. В частности, в связи с расширением ЕС стало больше приезжих из Восточной Европы. Многие приезжали в Британию временно – по рабочим контрактам.
С одной стороны, рецессия и сокращение рабочих мест может вызвать сокращение притока иммигрантов и возвращение на родину эмигрантов. В этом смысле можно ожидать, что имевший место иммиграционный дисбаланс уменьшится. С другой стороны, исследователи констатируют сокращение численности иностранных студентов в вузах, потому что образование становится все менее доступным (за счет как подорожания, так и уменьшения платежеспособности), и это плохо, так как иностранные студенты делали большой вклад в финансирование высшего образования. Кроме того, иностранные студенты представляют собой востребованную группу потенциальных высококвалифицированных иммигрантов».

Иммиграция в Британию
Однако полностью иммиграция во время рецессии не прекратится – прежде всего, из-за того что кризис глобальный, и люди, теряющие работу у себя на родине, начинают искать ее в других странах. Кроме того, есть и будут оставаться неэкономические мотивы иммиграции, как-то: воссоединение семей, гуманитарная миграция, социальные причины. Эти мотивы могут быть как стимулом к иммиграции даже в условиях экономического кризиса, так и причиной, по которой люди остаются в стране, несмотря на кризис.
Далее, кризис не будет длиться вечно. Если на время кризиса приток приезжих слегка сократился, то в дальнейшем следует ожидать, что он станет еще сильнее.
«В период кризиса главная проблема в том, что при общем ухудшении условий труда основной удар придется по наиболее уязвимым группам населения, зачастую представляющим источник низкоквалифицированной рабочей силы - как уроженцам Британии, так и иммигрантам (в первую очередь, приезжим из стран, не входящих в ОЭСР)».
Это может отрицательно сказаться на процессах интеграции и вызвать социальные осложнения, поэтому именно этой стороной дела, по мнению исследователей, следует озаботиться политикам. «История подсказывает нам, что риск социальных беспорядков и агрессии по отношению к иммигрантам возрастает в периоды экономических потрясений, так как местные работники оказываются в ситуации все большей неопределенности. Кроме того, высокий уровень безработицы среди иммигрантов может сократить их возможности в плане экономической и социальной интеграции... В частности, политики должны сосредоточиться на том, чтобы обеспечить: эффективные механизмы интеграции, направленные не только на иммигрантов, но и на все общество; гибкие стратегии на рынке труда, чтобы помочь как местным, так и приезжим работникам; ужесточение трудовых стандартов и внесение тщательно продуманных поправок в систему иммиграционного отбора».

Прогнозы
Авторы доклада считают, что в дальнейшем иммиграционный поток увеличится, и одновременно с этим будет возрастать потребность государства в иммигрантах. «В последнее десятилетие повысился спрос на приезжих работников как среди нанимателей, так и на государственном уровне. Также возросло и число факторов, побуждающих мигрантов уезжать из своих родных стран. Некоторые из этих факторов могут ослабнуть на некоторое время под действием рецессии, но велика вероятность, что в дальнейшем их значение восстановится:

• Рост спроса на рабочую силу начиная с низко- и заканчивая высококвалифицированной
• Экономическое перестраивание и быстрый рост некоторых сфер производства, где наблюдается дефицит местных специалистов
• Демографический спад, ведущий к общему сокращению рабочей силы
• Глобальная экономическая интеграция, которая повышает у нанимателей спрос на квалифицированных работников, разбирающихся в специфике разных стран
• Уже сформировавшиеся сообщества мигрантов, которые служат источником информации и помощи для новых иммигрантов и сокращают издержки в ходе миграции за рубеж
• Растущая численность молодых людей в странах-источниках».

Некоторые секторы зависимы от иммиграционной рабочей силы, из-за того что среди местных работников, с учетом преобладающего размера зарплат и характера трудовых условий, набрать нужное число кадров проблематично. Если только рецессия не окажется совсем уж невиданной глубины и продолжительности, то работники-британцы едва ли захотят вернуться, скажем, к земледелию или продовольственной промышленности - в прошедшие три десятилетия они массово уходили из этих отраслей.
Параллельно с этим «демографический спад в ряде европейских стран привел к тому, что возникла перед ними встала необходимость принимать больше иммигрантов, чтобы поддержать нужный размер численности трудоспособного населения. В частности, считается, что иммиграция – это важный компонент решения такой проблемы, как старение населения, которое во многом существует за счет работы людей трудоспособного возраста, число которых сейчас сокращается. В этом плане особенно перспективными представляются иностранные студенты, так как они, с одной стороны, молоды, а с другой стороны, осваивают высококвалифицированные специальности, то есть способны в дальнейшем двигать производство».

Потребность в иммиграции
В долгосрочной перспективе приток иммигрантов в Великобританию рассматривается уже как возможный источник человеческих ресурсов, чтобы компенсировать сокращение трудоспособного населения. Вопрос ставится двояко: смогут ли страны-источники, поставляющие молодых квалифицированных работников, и в дальнейшем выступать в этой роли; и сможет ли Британия в этом смысле конкурировать в качестве страны-реципиента с другими развитыми странами, также нуждающимися в пополнении рабочих кадров. В качестве источников большие надежды возлагаются на страны Азии и Африки, в то время как приток мигрантов из Восточной Европы, по прогнозам аналитиков, должен вскоре сократиться - опять же, в силу сокращения молодого населения.

Лондонский центр занятости
Причины для эмиграции из этих стран, по мнению авторов доклада, не исчезнут еще долго. В странах Восточной Африки людей будет вынуждать к эмиграции низкий уровень зарплат. В Китае и Индии, где сейчас бурно развивается высшее образование, наблюдается нехватка рабочих мест: они не могут снабдить работой всех молодых специалистов, и эти специалисты также будут рассматривать вариант иммиграции в страны, где больше возможностей найти работу по специальности. Сходная ситуация в Мексике и странах Ближнего Востока (квалифицированных кадров больше, чем рабочих мест). В целом, поводом для оптимизма, с точки зрения авторов доклада, служит тот факт, что экономика развивающихся стран будет расти существенно медленнее, чем их население. В связи с этим появляется еще один подход к государственной иммиграционной политике:
«Государственная политика располагает некоторой властью по ограничению миграции (эта власть, в свою очередь, ограничена наличием нелегальной иммиграции, иммиграционными потоками в соответствии с международными обязательствами, например, иммиграция из стран A8, предоставление политического убежища и воссоединение семей). С другой стороны, государство не может гарантировать поддержание минимального уровня иммиграции в случае исчезновения тех стимулов, о которых шла речь выше.
Однако велика вероятность, что эти стимулы пока будут сохраняться и создавать необходимое давление, обеспечивающее пополнение Британии иммигрантами в будущем... Это значит, что в дальнейшем многое будет зависеть от политики – насколько открыты мы будем для миграционных потоков. Так, развитие протекционистских настроений может стать помехой на пути повышения открытости для миграции, в случае если они будут настолько сильны, что политики перестанут реагировать на обеспечение экономических потребностей для мигрантов».

Стратегические рекомендации и возможные сценарии
В соответствии с выявленными в ходе исследования фактами, авторы выделили четыре области, в которых государство должно оперативно принять меры во избежание неприятностей.

1. Стратегия интеграции иммигрантов
«Мы уже упоминали о том, что такие моменты, как трудоустройство и иммиграция могут создавать взрывоопасную обстановку и на локальном уровне (британские трудящиеся, движимые антимигрантскими настроениями, устраивали стихийные забастовки), и на уровне национальном. Политика интеграции иммигрантов может стать особенно важной задачей в периоды экономических потрясений. В частности, безработица в совокупности с отсутствием регалий может стать препятствием к экономической и, следовательно, социальной интеграции иммигрантов.
Далее, во время экономического спада особое значение получает знание языка, так как слабое владение языком становится дополнительным и серьезным препятствием, мешающим иммигрантам находить работу и быть конкурентоспособными для нанимателей. Это означает, что нужно позаботиться о создании специализированных и гибких ресурсов языковой поддержки.
В то же время, высокий уровень безработицы может стать причиной возникновения конфликтов между иммигрантами и местными работниками, которые начинают бояться конкуренции за рабочие места. Чтобы избежать этого, необходим целостный, направленный на всё общество, подход, предполагающий вложения в укрепление социальной сплоченности, равенства и участия в гражданской активности.

2. Иммиграционная политика
Над одними миграционными потоками у государства больше контроля, чем над другими (касающимися международных обязательств). В тех случаях, где у правительства есть инструменты контроля, может возникнуть искушение избрать стратегию, при которой во время экономического спада в страну допускается меньше иммигрантов, чем во время экономического подъема. Однако это нереалистичный подход, так как потребности нанимателей в рабочей силе редко успевают быстро адаптироваться к экономическим изменениям. Кроме того, экономический спад обычно сам по себе становится фактором к сокращению иммиграции, так что дополнительные усилия со стороны правительства избыточны. Вместо этого исследователи рекомендуют, наоборот, сосредоточиться на привлечении в страну специалистов в востребованных областях и тем самым косвенно формировать поток иммигрантов.

3. Условия труда
«Опыт показывает, что эксплуатация в периоды рецессии возрастает. В этом докладе говорилось о распространенности некоторых форм эксплуатации, особенно в некоторых секторах (в частности, продовольственном). Важно вкладываться в повышение условий труда для всех работников, особенно низкоквалифицированных. Это может принести всему обществу самые разнообразные бонусы – в том числе увеличение доходов от налогов».

4. Активная политика в отношении рынка труда
Необходима целенаправленная стратегия для решения проблем, с которыми сталкиваются низкоквалифицированные работники в ходе конкуренции на рынке труда, независимо от того, иммигранты ли они.
«Инициативы по предоставлению низкоквалифицированным работникам доступа к получению дополнительного образования уже существуют. Однако эти программы следует переориентировать так, чтобы они учитывали потребности работников в условиях конкуренции с иммигрантами. Например, чтобы уроженцы Британии скорее получали квалификацию в областях, требующих хорошего владения языком и навыков коммуникации, где у иммигрантов конкурентоспособность заведомо ниже.
Во избежание разрастания областей с преобладанием низкоквалифицированных кадров может оказаться полезным политическое регулирование и поощрение предоставления тренингов на рабочих местах, а также приема на работу только что получивших квалификацию специалистов».

Три сценария
Наконец, авторы доклада предлагают три возможных сценария и предлагают свои рекомендации по поводу того, как правительству следует действовать в каждом из этих случаев.
В случае относительно быстрого экономического подъема необходимо будет обеспечить всех трудоспособных людей работой, независимо от их происходждения. Важно сохранить привлекательность британского рынка труда для высококвалифицированных специалистов (иммигранты представляют собой важный ресурс, особенно после кризиса). Также имеет смысл повысить доступность британского высшего образования и дать выпускникам возможность трудоустройства по специальности в стране.
В случае усугубляющейся затяжной рецессии необходима смягчающая политика, подспудно готовящая общество к экономическому подъему. Это означает, что стратегия должна учитывать повышение свободы миграции как в Британию, так и из Британии. С одной стороны, это может создавать естественный спад численности безработных, с другой стороны, будет поощрять возвращение мигрантов, имеющих ценную для британской экономики квалификацию во время подъема. Также необходим пересмотр условий труда во избежание развития черных рынков и эксплуатации мигрантов во время экономического спада.
Третий сценарий предупреждает о вероятности неожиданных модификаций миграции в связи с рецессией. «Необходимо учитывать, что возможны внезапные притоки мигрантов из экономически нестабильных областей. У этого есть исторические прецеденты». Для того, чтобы с этим справляться нужно продумать стратегии на разные случаи, а также подготовить к этому общество, создав общественно-политический консенсус по поводу того, как следует действовать в таких случаях.

Анна САКОЯН. «Полит.ру», 1 ноября 2013 года