Rambler's Top100

№ 53 - 54
4 - 17 февраля 2002

О проекте

Электронная версия бюллетеня Население и общество
Центр демографии и экологии человека Института народнохозяйственного прогнозирования РАН

первая полоса

содержание номера

читальный зал

приложения

обратная связь

доска объявлений

поиск

архив

перевод    translation

Оглавление
Глазами аналитиков 

Женщины в политике: мировой обзор

Что думают россияне о низкой рождаемости

Отношение к абортам в странах мира

Этнический и языковой состав населения Латвии по переписи 2000 года

Вынужденные мигранты в Центральной Азии: права и их реализация

Вынужденные мигранты в Центральной Азии: права и их реализация

Валентина Чупик
(полностью материал будет опубликован: Миграция и рынок труда в странах Средней Азии, -М.,-Ташкент, 2002)

Конец двадцатого и начало двадцать первого века стали периодом исхода огромных масс населения с мест постоянного проживания. На 1 января 2001 года под опекой Управления Верховного Комиссара ООН по беженцам (УВКБ ООН) по всему миру находилось 22,3 млн. человек, из них 7,7 приходилось на страны бывшего СССР, причём почти миллион 1 из них, т.е. более 4% от всего числа мигрантов мира, были выходцами из советской Центральной Азии. Необходимо отметить, что УВКБ ООН в новых государствах, образовавшихся на обломках СССР, по различным причинам может принять под свою опеку не более 30% людей, нуждающихся в его помощи.

По подсчетам УВКБ ООН, Центрально-азиатский регион продуцировал 997,3 тыс. легальных вынужденных мигрантов, и, по различным оценкам, до 3 млн. нелегальных (рис. 1).

Рисунок 1. Вынужденные мигранты в Центральной Азии в 2000 году

Большинство мигрантов во всех странах составляют представители титульной национальности. Въезд их может объясняться репатриацией, однако и среди эмигрантов они составляют не менее половины. Таким образом, миграционные процессы в регионе не сводятся к мононационализации новых независимых государств, а представляют собой более сложное и многоплановое явление.

Исследуемые страны в той или иной степени законодательно урегулировали вынужденную миграцию. Так, понятие "беженец" известно в 4 странах из 5; понятие "убежище" (политическое или гуманитарное) ввели все государства; понятие "внутренне перемещённого лица" (ВПЛ) под разными наименованиями существует в Казахстане, Киргизии и Таджикистане. Однако правовые особенности во всех республиках входят в противоречие с международным гуманитарным правом, в том числе тем, которое официально признали эти государства.

В условиях отсутствия чёткой государственно утверждённой процедуры определения статуса вынужденного мигранта, ее забюрокраченности, многие вынужденные мигранты не могут или не хотят легализоваться. Из диаграммы 2 видно, что нелегальных вынужденных мигрантов в Казахстане и Киргизии втрое больше, чем легализовавшихся, а в Узбекистане, ввиду отсутствия законодательной базы, их 100%.

Рисунок. 2. Легализованные и нелегализованные вынужденные мигранты

Относительно благополучно с легализацией дела обстоят лишь в Таджикистане, где процедура определения статуса государственными органами республики сводится к регистрации мандата, выданного УВКБ ООН, и выписке удостоверения беженца. Беда только в том, что расширительное толкование недобровольно перемещённого лица заставляет органы, занимающиеся делами вынужденных мигрантов, сохранять этот статус и за лицами, покинувшими республику, что мешает последним отказываться от таджикского гражданства и интегрироваться в стране, в которую они переехали.

Но трудность приобретения статуса - не главная причина большого количества нелегальных и не желающих легализовываться вынужденных мигрантов. Многие из них не имеют побудительных мотивов к урегулированию своего правового положения, поскольку социальные условия для них едва ли улучшатся, а в некоторых случаях даже ухудшатся из-за этого. Законодательство либо практически ничего не обещает беженцам (это решение приняли Казахстан и Киргизия), либо законодательные акты не имеют механизма правоприменения (как в Таджикистане и Туркменистане).

Рассмотрим подробнее ситуацию, сложившуюся в разных странах с основными правами и свободами человека для вынужденных мигрантов (рис. 3).

Рисунок 3. Свобода передвижения и выбора места жительства для вынужденных мигрантов: правовые гарантии и возможности реализации

Законодательства центрально-азиатских стран сохраняют советскую разрешительную прописку с её системой закрепления доступа к социальным благам только в местах регистрации, причём в Туркменистане формально этот режим ещё усилился. Однако на деле именно в Туркменистане все без исключения жители, в том числе и вынужденные мигранты, имеют полную свободу передвижения и выбора места жительства, поскольку национальные органы внутренних дел не в состоянии контролировать этот процесс. Ограничение доступа к социальным благам также не приносит результатов: как в местах регистрации, так и вне их инфраструктура социальных услуг полностью разрушена, а получить медицинскую помощь и образование за деньги легче в крупных городах, куда и устремляются мигранты. Относительно либеральные законодательства Таджикистана и Киргизии ограничивают свободу передвижения и доступа для вынужденных мигрантов только в воюющие или находящиеся на грани войны регионы; Казахстан увязывает проживание и доступ к социальным благам не с конкретной местностью, а с областью регистрации вынужденного мигранта, что даёт свои результаты.

Самые жёсткие условия в Узбекистане: иностранец или лицо без гражданства (а именно с этим статусом вынуждены жить здесь беженцы) для получения регистрации (на которую отводится всего 3 суток) должен иметь не только документы, удостоверяющие личность и свидетельствующие о месте его постоянного жительства, но и приглашение от имени организации или частного лица, с указанием срока пребывания в республике. Более того, после регистрации в ОВИРе он подлежит ещё и повторной прописке, если живёт не в гостинице или лечебном учреждении. Понятно, что выполнить все эти условия беженец, оказавшийся в чужой стране, законы которой ему не известны, без связей, без помощи, часто без документов, просто не в состоянии. Таким образом, его ждёт новая серия преследований, могущая закончиться депортацией в страну, которую он покинул.

Вынужденному мигранту нужно не только размещение - он должен на что-то существовать, кормить семью. Хронический экономический кризис, в котором пребывают все республики бывшего СССР, до некоторой степени извиняет неспособность государств предоставлять финансовую помощь беженцам и ВПЛ. Достаточно сказать, что в Киргизии выделяется из бюджета на 1 беженца менее 8 долларов США или ? установленного в стране прожиточного минимума. В Таджикистане государство взяло на себя обязанность выплачивать по 22 доллара на взрослого человека (местный уровень пособия по безработице), но задержки выплат составляют не менее 27 месяцев. Если бы не помощь УВКБ ООН и Имеждународной Организации по миграции (МОМ), беженцы в этих странах просто гибли бы от голода. Туркменистан выделяет единовременное пособие при въезде в страну в размере 35 долларов на семью, а затем предоставляет землю или работу в колхозе. Ситуация здесь осложняется тем, что в Туркменистане УВКБ и МОМ не выдают местным беженцам регулярных пособий ни в денежном, ни в натуральном виде, а только предоставляют малые гранты. В Узбекистане государство официально беженцев не принимает и соответственно ничего не платит. Но те беженцы, которые сумели получить вид на жительство и прописку, могут претендовать на пособие по безработице (3 доллара) и другие виды социальных выплат (верхний предел - 12 долларов). Однако финансовая помощь не может решить проблем интеграции вынужденного мигранта в местное сообщество - для этого необходимо самообеспечение, т.е. трудоустройство.

Одной из самых острых и трудноразрешимых проблем вынужденных мигрантов является безработица. Из попыток решить её на законодательном уровне самой удачной надо признать приравнивание прав вынужденных мигрантов к соответствующим правам граждан, что сделано во всех странах, кроме Казахстана. Однако низкий уровень квалификации большинства беженцев делает их неконкурентоспособными на рынке труда: в Узбекистане уровень безработицы среди них в 2,5 раза выше, чем среди рядовых граждан, в Таджикистане - более чем в 3 раза, а в Киргизии - почти в 7 раз.

Относительно благополучно дела обстоят в Туркменистане, что связано, во-первых, с относительно небольшим числом беженцев, а во-вторых, с рациональным размещением беженцев по территории страны, которые компактно расселены в сельских районах, занимаются овощеводством и выращиванием скота. В то же время нельзя не отметить, что на одном легальном рабочем месте в Туркменистане фактически работает, как правило, семья из 5-8 человек, поскольку никакого стимула к легализации и никаких санкций против теневого заработка местным законодательством не предусмотрено.

В Узбекистане трудоустройству беженцев мешает система прописки, не позволяющая не только мигрантам, но и рядовым гражданам получать более или менее постоянную легальную работу вне местности своего постоянного проживания.

В Казахстане государство обязалось трудоустроить практически всех беженцев; в результате работают не более 47%, причём более 42% - нелегально. Такая же картина во всех государствах региона: большинство (а в Узбекистане практически 100%) вынужденных мигрантов работают нелегально. Этому способствует и законодательство (в Казахстане и Узбекистане предусмотрены санкции к работодателям, принимающим на работу мигрантов), и правовая безграмотность беженцев, и невнимание со стороны компетентных государственных органов.

Возможность самообеспечения неотделима от возможности получения образования. В этом вопросе существуют 3 подхода - уравнивание в правах с обычными гражданами (более рациональный, используемый Таджикистаном и Киргизией); полная законодательная гарантия, ничем, кроме государственных обещаний, не подкреплённая (Казахстан); и, наконец, ущемление в правах - Туркменистан, с его "квотой на образование", не только не позволяющей учиться иностранцам и лицам без гражданства, но и ограничивающей доступ к профессиональному образованию для рядовых граждан, и Узбекистан, с его обязательной оплатой обучения иностранцами и лицами без гражданства в размере от 4200 до 5500 долларов в год (для справки: обучение в Гарвардском колледже стоит 3550 долларов в год, а в университете Оксфорда - 1780 фунтов стерлингов в семестр). Ввиду уменьшения финансирования системы подготовки кадров из госбюджета, вынужденным мигрантам доступен очень низкий уровень образования: в Таджикистане и Туркменистане бесплатно можно получить только начальное образование (при правовой гарантии бесплатного высшего), а на контрактной основе - в лучшем случае закончить техникум (на высшее образование у малоимущих мигрантов денег просто нет). В Казахстане общее среднее образование остаётся бесплатным, а за среднее профессиональное и высшее уже нужно платить. В Киргизии бесплатно можно окончить техникум или ПТУ, хотя законодательно гарантировано только общее среднее образование. Высшее образование за деньги в Казахстане и Киргизии мигранты могут получить на равных основаниях с рядовыми гражданами, в Таджикистане же в настоящее время просто негде учиться. Узбекистан и Туркменистан, как уже отмечалось выше, ущемляют права мигрантов по сравнению с правами рядовых граждан, и получить здесь высшее образование даже за деньги нереально.

В условиях развалившегося культурного и информационного пространства большую актуальность приобретает доступность образования на родном языке. Хотя все страны региона, кроме Туркменистана, законодательно гарантируют вынужденным мигрантам общее среднее образование на родном языке, но реально выполнить это обещание пока никто не может; впрочем, в большинстве стран всё ещё доступно образование на русском языке (в Таджикистане - только среднее, в Туркменистане - до ПТУ), которым владеет большинство вынужденных мигрантов.

Другое важнейшее право человека - доступ к медицинской помощи (рис. 4).

Рисунок 4. Медицинская помощь вынужденным мигрантам: правовые гарантии и возможности получения

Страны избрали различные пути правового урегулирования этой проблемы: Казахстан, Туркменистан и Узбекистан гарантируют мигрантам и бесплатное, и платное медицинское обслуживание на уровне поликлиники; Таджикистан беженцам и ВПЛ гарантирует весь стандартный объём медицинских услуг, включая госпитализацию, бесплатно; Киргизия готова предоставить бесплатно только первую и неотложную помощь, диспансеризацию и иммунизацию. Реально во всех странах региона предоставляется бесплатная первая и неотложная помощь, иногда диспансеризация и иммунизация, но государственные медицинские учреждения зачастую не имеют к этому ни малейшего отношения: именно эти услуги предоставляют работники медицинских пунктов Красного Креста, УВКБ ООН и МОМ, действующих на территории Центральной Азии. За соответствующую плату вся стандартная медицинская помощь доступна во всех республиках, проблемы могут возникнуть лишь с госпитализацией в Узбекистане: снова те же неравные условия для граждан и иностранцев и лиц без гражданства.

Подписанные всеми странами региона международные соглашения обязывают их размещать вынужденных мигрантов в помещениях, пригодных для жилья и соответствующих минимальным стандартам социальных благ - с индивидуальной площадью не менее 4 м2 на человека и общедоступной площадью (включая прилегающую в жилому помещению территорию) 28 м2 на человека. Однако государства не справляются с этой задачей (рис. 5), поскольку просто не имеют средств на жилищное строительство, и их собственные граждане живут в условиях, не соответствующих уровню минимальных стандартов социальных благ.

Рисунок 5. Обеспеченность мигрантов жильем относительно уровня минимальных стандартов, %

В Таджикистане и Узбекистане вынужденные мигранты живут примерно так же, как и рядовые граждане. Хуже всего дела обстоят в Туркменистане, где государство предоставляет беженцам недостроенные и непригодные для жилья помещения; только 6% из них живут выше уровня минимальных стандартов и 15% на этом уровне - это лица, сами приспособившие для жилья или построившие себе дома. Основное пополнение жилищных фондов мигранты получают только от международных организаций-доноров, на свои средства строящих жилые комплексы на относительно безопасных территориях центрально-азиатских республик.

Главная цель заботы о вынужденных мигрантах - помочь им либо вернуться в страну постоянного проживания, либо интегрироваться в местное сообщество. Поскольку вынужденная миграция в странах Центральной Азии в немалой степени носит характер возврата на историческую родину, ожидать значительной репатриации не приходится, и государствам необходимо думать об обустройстве и вероятной натурализации своих новых жителей. Поэтому особую важность приобретает возможность легализации и последующего приобретения гражданства страны, в которой вынужденные мигранты нашли убежище, а также процедура такого приобретения. Наиболее разработана эта процедура в Туркменистане, причём сроки реальной легализации и натурализации чётко совпадают со сроками, указанными в законе, а то и опережают их: 6 месяцев на легализацию беженцев, на натурализацию затрачивается 2 года вместо положенных 7 лет. В Киргизии сроки легализации больше, но выдерживаются практически всегда, за исключением получения постоянного вида на жительство - вместо отведённого 1 месяца оно длится 6. В Таджикистане на легализацию мигрантов отведен слишком короткий срок - 1 месяц - который просто не может быть выдержан; тем не менее, все процедуры в Таджикистане проходят быстрее, чем в любой другой стране региона. В Казахстане законодательно не установлены сроки легализации беженцев, фактически же она проходит за 6 месяцев; чрезвычайно забюрокрачено и заволокичено предоставление видов на жительство - 3 с половиной года; для получения гражданства Казахстана требуется безвыездно прожить в Казахстане 10 лет с постоянным видом на жительство (т.е. всего 13 лет), и процедура должна длиться ещё полгода. В Узбекистане, чтобы стать гражданином, нужно 5 лет прожить с постоянным видом на жительство; для получения постоянного вида на жительство необходимо прожить в стране 3 года безвыездно на законных основаниях, т.е. имея по крайней мере временный вид на жительство, который выдаётся на 6 месяцев и может быть продлён максимум на год - налицо ловушка, которую, тем не менее, успешно обходит немало людей.


1 - По разным оценкам, от 975 до 998 тыс. человек

Вернуться назад
Версия для печати Версия для печати
Вернуться в начало
demoscope@demoscope.ru  
© Демоскоп Weekly

Демоскоп Weekly издается при поддержке:
Института "Открытое общество" (Фонд Сороса), Россия - www.osi.ru
Фонда ООН по народонаселению (UNFPA) - www.unfpa.org
Программы MOST (Management of social transformations) ЮНЕСКО - www.unesco.org/most