В июле 2001 года в Министерстве труда и социального развития Российской Федерации проходил Межведомственный семинар по разработке национальной стратегии в области народонаселения. Он был организован в рамках реализуемого совместно с Фондом ООН по народонаселению (ЮНФПА) проекта "Укрепление национального потенциала для развития и пропаганды политики народонаселения".

Внимание участников семинара привлекло выступление заместителя начальника Управления переписи населения и демографической статистики Госкомстата России О. Антоновой, которая отметила важность восстановления и развития информационно-статистической базы, необходимой для изучения демографических процессов в стране. Отсутствие ряда показателей лишает государство и общество сведений, необходимых для разработки и реализации государственных программ, направленных на преодоление демографического кризиса, укрепление здоровья людей, улучшение положения женщин и детей, на помощь семьям.

Наш корреспондент встретился с Ольгой Ивановной Антоновой и попросил ее более подробно рассказать о сути возникшей проблемы. Содержание беседы предлагаем вашему вниманию.

Ольга Ивановна, в своем выступлении на семинаре вы затронули вопрос о состоянии дел с организацией учета населения в России. Если я Вас правильно понял, с введением Федерального закона "Об актах гражданского состояния" государственная статистика населения стала ежегодно терять информацию о состоянии и развитии демографических процессов в России. Так ли это?

Во всяком случае, такая опасность существует. Наша нынешняя система учета населения состоит из трех взаимосвязанных компонентов:

• переписей населения;
• текущего учета демографических событий (рождений, смертей, браков и разводов);
• текущего учета миграции (случаев перемены постоянного места жительства).

Перепись населения проводится регулярно примерно один раз в 10 лет путем опроса всего населения, что необходимо нам самим и в то же время является обязательством Российской Федерации перед мировым сообществом. Раунд переписей 2000 года определен резолюцией Экономического и социального совета Организации Объединенных Наций. Как раз сейчас Россия готовится к очередной переписи, которая позволит получить данные не только об общей численности населения, но и о его составе по полу, возрасту, брачному состоянию, образованию, источникам средств существования и ряду других признаков и их сочетаний (например, о числе одиноких матерей по числу детей и источникам средств существования и т.п.).

Все эти сведения будут собраны по состоянию на определенную дату, что даст как бы моментальную фотографию населения. Ввод и обработка данных переписи осуществляются в деперсонифицированном виде, тем самым обеспечивается конфиденциальность собранных сведений.

Цель переписи - получить фактические сведения о населении. Поэтому при переписи учитывается фактическое место жительства, а не по регистрации, а все сведения записываются со слов опрашиваемых, без предъявления документов.

Благодаря строгой организации и контролю, перепись обеспечивает полный охват населения каждого региона и всей страны, и считается наиболее точным и достоверным источником данных о населении.

Перепись - единовременное, периодически повторяющееся мероприятие, а текущий учет демографических событий (рождений, смертей, браков и разводов) ведется постоянно, по мере наступления этих событий, на основе записей соответствующих актов гражданского состояния. На их основе получаются сводные статистические данные, которые так же, как и итоговые результаты переписи, представляют собой свод обезличенных сведений о демографических событиях в стране или ее регионах.

Сбор всех этих сведений, опирающийся на систему государственной регистрации актов гражданского состояния, обеспечивает полноту и высокое качество статистических данных.

Вы еще говорили об учете миграции.

Да, текущий учет миграции в России осуществляется на основе документов (листков статистического учета мигранта), заполняемых органами внутренних дел при регистрации смены места постоянного жительства. Статистическая разработка сведений о мигрантах также осуществляется в деперсонифицированном виде.

Таким образом, все три компонента системы информации о населении дают возможность ежегодно рассчитывать для каждого региона и для страны в целом оценки фактических значений численности и состава населения. Но следует подчеркнуть, что перепись и текущий учет демографических событий и миграции составляют элементы единой системы, обеспечивающей надежность таких оценок. И важно, чтобы это единство не нарушалось.

Опасность, о которой вы упомянули, связана с возможным нарушением этого единства?

Демографические процессы измеряются обычно не абсолютным числом случаев рождения, смерти и т.д., а их коэффициентами, характеризующими частоту таких событий. Важно знать не абсолютное число родившихся за год, а число родившихся на 1000 женщин данного возраста; не общее число смертей, а интенсивность смертности людей разного возраста в различных социальных или национальных группах и т.д.

Текущий учет демографических событий дает для вычисления таких показателей числитель, перепись - знаменатель. Поэтому характеристики событий в текущем учете должны соответствовать характеристикам, учитываемым при переписи населения. Иными словами, программы всех трех источников данных о населении должны быть четко согласованы между собой. Такая согласованность существовала в предыдущие годы и вполне себя оправдала. Без нее был бы невозможен достаточно глубокий анализ демографических процессов и их факторов, а также демографический прогноз.

"В предыдущие годы", это когда? До перестройки или после?

Ну, что вы. Перечень социально-демографических показателей, собираемых органами госстатистики, равно как и порядок их получения, складывались в стране с конца 1920-х годов и более 50 лет обеспечивали нужды государственного управления и демографического анализа. Отечественная демографическая статистика до последнего времени полностью отвечала и международным стандартам - как по системе организации, так и по перечню разрабатываемых показателей.

В частности, до 1997 года в Российской Федерации существовал порядок сбора информации о естественном движении населения, предусматривающий передачу вторых экземпляров актов гражданского состояния в органы государственной статистики для их обработки. Разработка актовых записей состояла в подсчете числа событий с группировкой их по каждому из регистрируемых признаков или по их сочетаниям. По каждому событию осуществлялся ввод неперсонифицированных (без указания имени, отчества, фамилии и адресных сведений) данных для получения сводных итогов и формирования информационных ресурсов. После записи информации на технические носители указанные документы подлежали возврату в органы записи актов гражданского состояния. Это была оптимальная система организации учета демографических событий.

А как это соотносится или соотносилось с международными стандартами?

Сходная система сбора первичной информации действует во многих странах с развитой демократией (таких, как Германия, США, Голландия), а сведения, собираемые на основе актов гражданского состояния, нередко включают и более широкий, чем это было у нас, спектр социально-демографических характеристик. Достаточно сказать, что в Канаде, где организация статистики считается одной из лучших в мире, в актах о рождении указываются продолжительность беременности, брачный статус матери при рождении ребенка, число рожденных женщиной детей, число рожденных живыми, число мертворожденных и т.д. В США в акты о рождении, кроме перечисленных выше, включены вопросы о медицинских факторах риска при беременности, о расе, образовании и занятии матери. Все понимают практическую значимость этих сведений, и нигде не считается, что это ущемляет права граждан соответствующих стран.

Но если "в предыдущие годы" и у нас все было так же, то в чем причина вашей нынешней обеспокоенности?

В ноябре 1997 года был принят Федеральный закон "Об актах гражданского состояния" (№ 143-ФЗ, от 15.ХI.1997 г.). В связи с его принятием из содержания записей актов гражданского состояния был исключен целый ряд сведений, которые являются основой текущих статистических разработок данных о населении, демографического анализа и прогноза, а также стала невозможной сама передача вторых экземпляров актов гражданского состояния для разработки органами государственной статистики.

В частности из записи в актах гражданского состояния исключены следующие сведения:

• из акта о рождении - которым по счету ребенок родился у матери;
• из акта о заключении брака - семейное положение вступающего в брак (в браке не состоял, вдов, разведен), сведения об общих детях, не достигших совершеннолетия;
• из акта о расторжении брака - состоял в браке (первом, втором), число общих детей, не достигших совершеннолетия;
• из акта о смерти - место жительства умершего, а для умерших в возрасте до 1 года - число месяцев и дней, а также каким по счету из рожденных был ребенок у матери и сведения о возрасте, семейном положении, образовании и социальном положении матери.

Во всех перечисленных видах актовых записей, соответственно в отношении отца (матери) родившихся, вступающих и расторгающих брак, умерших не предусмотрена запись сведений об образовании, занятии, годе регистрации по месту жительства (продолжительности проживания), а в акте о смерти - и о бывшем семейном положении умершего.

Это приводит к потере существенной информации?

Судите сами. Отсутствие, например, в акте о смерти записи о месте жительства умершего делает невозможным получение органами государственной статистики основополагающих демографических показателей - численности городского и сельского населения. К тому же указание в акте одного лишь места регистрации смерти приводит к преувеличению уровня смертности в городах (где сосредоточены больницы), искажает структуры причин смерти в городской и сельской местностях.

Исключение из записей актов гражданского состояния других сведений приводит к потере определения уровня рождаемости, младенческой смертности по периодам первого года жизни, численности детей, оставшихся без одного из родителей в связи с расторжением брака, и др.

Так, знание того, "каким по счету из рожденных является ребенок у матери (считая умерших, не считая мертворожденных)", позволяет рассчитывать вероятности увеличения семьи (т.е. доли женщин, рожающих второго, третьего и т.д. детей), необходимые для того, чтобы правильно оценить динамику рождаемости и ее перспективы.

Отсутствие этих данных не позволяет оценить изменение детности семей при разработке и оценке эффективности мероприятий демографической политики, осуществляемой правительством страны, а также делает невозможным планирование ресурсов для реализации социально-экономических программ по поддержке семей с детьми как в целом по России, так и на региональном уровне.

Вы уже столкнулись на практике с последствиями принятия нового Федерального закона "Об актах гражданского состояния"?

К сожалению, да. По поручению Правительства Российской Федерации (от 20 ноября 1998 года № ЮМ-П5-33689), были введены формы статистической отчетности по демографическим показателям, но это не спасало от потери информации, так как в отчетность могли вноситься только сведения, которые присутствуют в первичных документах. Кроме того, это вело к снижению достоверности информации, особенно при заполнении сведений о причинах смерти, которые должны были переноситься из врачебных свидетельств о смерти, а так же делало процесс сбора данных более затратным.

И насколько же возрастают затраты?

Пока они не возросли, но, по заключению экспертов Минюста России, составление статистической отчетности по демографическим событиям представляется настолько трудоемким, что ежемесячное представление упомянутых форм возможно было бы лишь в случае увеличения штатной численности органов ЗАГС и обеспечения их необходимой оргтехникой.

И в результате?

В результате порядок представления вторых экземпляров актовых записей на практике остался прежним, но, естественно, без тех данных, которые были исключены, и возникает серьезное противоречие между практикой и законом, что не способствует созданию условий для нормальной работы ни органам государственной статистики, ни органам ЗАГС. Поэтому на семинаре и прозвучала мысль о том, что с 1999 года - с началом реализации Федерального закона "Об актах гражданского состояния", когда были введены новые бланки актовых записей, - государственная статистика населения третий год теряет информацию, восполнить которую будет невозможно. Нарушается основной принцип статистики - непрерывность динамических рядов.

Получается, что отсутствие в актах гражданского состояния основных социально-демографических характеристик населения прямым образом влияет на развитие национальных информационных ресурсов?

Совершенно верно. В соответствии с рекомендациями ООН по системам регистрации актов гражданского состояния и статистике естественного движения населения ("Методологические исследования", серия F, № 72, Нью-Йорк, 1999 год), одна из важнейших функций законодательной базы состоит в обеспечении системой регистрации актов гражданского состояния сбора высококачественных данных для демографической статистики. Законодательство определяет систему регистрации актов гражданского состояния как источник непрерывного получения информации для широкого круга организаций и программ. При отсутствии же надлежащей законодательной базы могут со временем пострадать непрерывность, качество и единообразие в предоставлении данных.

В рекомендациях экспертов ООН по Проекту принципов и рекомендаций для системы статистического учета естественного движения населения, рассмотренном на Тридцатой сессии Статистической комиссии ООН (Нью-Йорк, 1-5 марта 1999 г.), особо подчеркивалась важность налаживания учета и регистрации в актах демографических событий и их характеристик "для удовлетворения, с одной стороны, административных и правовых потребностей, а с другой, удовлетворения статистических, демографических и эпидемиологических потребностей".

Не сможет ли как-то компенсировать пробелы в информации, о которых вы говорите, разрабатываемый сейчас государственный регистр населения?

Думаю, что отсутствие в актах гражданского состояния основных социально-демографических характеристик населения будет прямым образом влиять на развитие национальных информационных ресурсов, в том числе и при создании государственного регистра населения.
Такой регистр не может заменить систему информации о населении в виде регулярных его переписей и статистической обработки данных из актов гражданского состояния и талонов статистического учета мигранта.

В частности, предполагается, что регистр населения, в отличие от существующего порядка учета, будет содержать сведения не о фактическом, а о формальном, зарегистрированном населении - как по месту жительства, так и по месту пребывания. Система же информации о населении на основе переписей, демографических обследований и текущего учета призвана отражать фактическое положение вещей.

Но проведение переписи в России уже откладывалось, 10-летний цикл их проведения уже был нарушен.

В том-то и беда, что в условиях современной кризисной демографической ситуации откладывание проведения переписи населения с 1999 на 2002 год и разрушение системы организации текущего статистического учета населения лишают государство и общество сведений, необходимых для разработки и реализации государственных программ социальной и семейной политики.

Принимает ли Госкомстат России какие-либо меры для восстановления ранее существовавшей организации системы информации о населении?

Госкомстат России с 1998 года предпринимает усилия, направленные на пересмотр Федерального закона "Об актах гражданского состояния", ведет большую работу по подготовке проекта федерального закона "О Всероссийской переписи населения" - без него невозможно проведение переписи в современных условиях. Проект Федерального закона "О Всероссийской переписи населения" должен быть рассмотрен в Госдуме Российской Федерации на осенней сессии этого года, а проект федерального закона "О внесении дополнений в Федеральный закон "Об актах гражданского состояния"", к сожалению, в очередной раз возвращен Госкомстату России.

Будем надеяться, Ольга Ивановна, что наша беседа хоть в какой-то степени послужит еще одной попыткой поднять этот актуальный вопрос.

Спасибо, попробуем с помощью вашего еженедельника и его читателей привлечь внимание общественности к этой серьезной проблеме.

Беседу провел Владимир ВЛАСОВ,
член Союза журналистов Москвы