Госсовету предлагается признать реализуемыми только четыре из них
Рабочая группа Госсовета накануне его заседания 23 ноября сформулировала замечания и претензии к приоритетным национальным проектам. Один, жилищный, при выделяемых на него объемах финансирования признан неисполнимым, четыре — исполнимыми, от прямой оценки остальных девяти регионы, чье мнение о нацпроектах и будет выясняться на Госсовете, уклонились. Одна из главных проблем — системная несовместимость принципа «достижения целевых показателей» в нацпроектах и системы нормативов, на которой строится деятельность государства сейчас.
Заседание Госсовета (напомним, с 2000 года это совещательный орган при президенте для координации работы федеральной и региональной ветвей власти) 23 ноября будет посвящено обсуждению нацпроектов — главной новации в бюджетной системе страны, определенной майским указом Владимира Путина в мае 2018 года. Паспорта 12 нацпроектов и инфраструктурной программы до 2024 года утверждены осенью 2018 года, несмотря на разную степень их проработки, расходы на них учитываются в бюджете на 2019–2021 годы. Рабочая группа Госсовета подготовила к заседанию 23 ноября доклад (проект его есть в распоряжении “Ъ”), в котором консолидировала мнение регионов об исполнимости нацпроектов и необходимых поправках.
Главное управленческое предложение рабочей группы предсказуемо — это создание консультативной комиссии при Госсовете по контролю за достижением целевых показателей нацпроектов, состоящей из равного числа представителей администрации президента, правительства и глав регионов. Его реализация неочевидна: структура проектного офиса такой «надстройки» не предполагает и не требует. С большей вероятностью может быть реализована другая общая идея Госсовета — сокращения числа контрольных показателей: сейчас их во всех нацпроектах 1326, из них «верхнего уровня» — 115, предлагается снизить их число до 22.
Предсказуемо самая большая часть претензий регионов к нацпроектам связана с финансированием.
Хотя на регионы приходится небольшая часть этих расходов, расхождение цифр финансирования нацпроектов в 2019–2021 годах по паспортам и в бюджете (в 2019 году — на 182 млрд руб., в 2020-м — на 325 млрд руб., в 2021 году — на 379 млрд руб.) вызывает опасение губернаторов в том, что при «досчете» будут увеличены требования софинансирования нацпроектов к региональным бюджетам. Эти опасения преждевременны: около 33% финансирования нацпроектов полностью не распределено, первый вице-премьер Антон Силуанов критично оценивал качество большей части паспортов. По существу, без политических требований к скорости подготовки документов нацпроекты «досчитывались» бы в начале 2019 года — что, видимо, произойдет де-факто в виде их корректировки.
Задачей доклада была также оценка исполнимости каждого из нацпроектов. Лишь в одном случае — с нацпроектом «Жилье» — документ оценивает нацпроект как вообще неисполнимый, по крайней мере при реализации его в суммах, доведенных Минстроем до регионов. Четыре нацпроекта — цифровая экономика, наука, культура и поддержка экспорта — признаны исполнимыми. В отношении оставшихся прямо мнение не высказано. Так, в случае с нацпроектом по экологии мнение выглядит скорее положительным. Нацпроекты по производительности труда, по поддержке малого и среднего предпринимательства критикуются в форме, предполагающей несогласие с самой идеей и ее непонимание. Так, в случае с производительностью труда регионы констатируют, что в нее должны быть вовлечены 50% подходящих под критерии крупных предприятий, причем реализовывать программу 43% из них в 2021 году должны будут самостоятельно: с точки зрения регионов, это практически нереально. Для поддержки малого бизнеса, полагают авторы документа, нереальны сроки достижения эффекта — увеличение доли МСП в ВВП во всех известных случаях достигалось в течение 10–20 лет, мероприятия нацпроекта могут дать результат лишь через год-два после 2024 года.
Самая массовая претензия документа к нацпроектам абстрактна — это их «низкая комплексность».
Значительная часть возражений сводится к «отсутствию нормативно-правовой базы» (зачастую действительно отсутствующей — так, одной из проблем «сетевого» дистанционного среднего и высшего образования отмечается невозможность в рамках закона закупать такие услуги). Подавляющее большинство предложений предсказуемо заключается и в запросе разнообразных льгот (центральной является идея федерального возврата регионам, софинансирующим нацпроекты, части увеличившихся налоговых сборов). Настороженность регионов к нацпроектам очевидна. Так, в одном из мест документа риском срыва показателей нацпроекта по жилью объявлена высокая сейсмическая активность на Камчатке. Некоторые регионы просто не верят в реализуемость отдельных идей нацпроектов — так, вероятность отечественной разработки искусственного интеллекта для консультации врачей просто подвергается сомнению, по крайней мере до 2024 года. Часть предложений решает локальные проблемы. Так, резонанс могут вызвать реализации идей отказаться от публичных слушаний при строительстве за счет бюджетной системы или прав регионам удваивать на региональном уровне штрафы за нарушение ПДД.
Две проблемы, отмечаемые в самых разных местах доклада к Госсовету, впрочем, системны. Первая — это указание регионов на то, что высокая строительная активность в рамках нацпроектов (в том числе дорожном) может столкнуться с дефицитом стройматериалов, асфальтовых битумов, техники и других ресурсов, резким ростом цен на них и на строительные услуги в стране. Цементом и битумом эти риски точно не ограничиваются, эффект может наблюдаться и на рынках труда, фармрынке и рынке медизделий, программного обеспечения, компьютерной техники. Вторая проблема еще более системна. В части замечаний рабочей группы Госсовета, по сути, обсуждается несоотносимость действующей системы нормативов (многие из них — советские) и целей нацпроектов — друг с другом они не связаны.
В наиболее яркой форме это выражено в возражениях Москвы по спортивному нацпроекту. Сейчас формальная обеспеченность Москвы спортивными сооружениями — 33,5%, нормативные показатели обеспеченности требуют удвоения числа спортивных сооружений: «такое количество… не будет востребовано в полной мере, что приведет к их неэффективному использованию», а финансирование программы даже для Москвы за шесть лет не выглядит возможным (и разумным). Проблемы нормативов будут критически важны в нацпроектах по здравоохранению и образованию: там связь их с целями нацпроектов неочевидна почти всегда. В одном пассаже доклада в четкой форме представлен, видимо, главный критический тезис: «Причинами смертности может являться не отсутствие инфраструктуры, а прочие социальные и экономические аспекты».
Дмитрий БУТРИН. Коммерсантъ, 21 ноября 2018 года
В «Демографию» и «Здравоохранение» вкралась социальная неустроенность
Нацпроекты смутили экспертов и целями, и средствами
Рабочая группа Госсовета раскритиковала нацпроекты «Демография» и «Здравоохранение» общей стоимостью около 3 трлн руб. до 2024 года. По мнению экспертов, несмотря на высокую стоимость, они используют некорректные показатели для определения целей, не учитывают региональной специфики рождаемости и смертности населения и в части мероприятий не обеспечены достаточным бюджетом. Впрочем, правительство продолжает работу над детализацией нацпроектов и часть претензий, вероятно, учтет, хотя нарекания у экспертов есть и к фундаментальным показателям, которые вряд ли изменятся.
Среди претензий рабочей группы Госсовета к нацпроектам, зафиксированных в материалах к заседанию 23 ноября с участием Владимира Путина (“Ъ” писал об этом 21 ноября), наибольшее внимание привлекают вопросы нацпроектов «Демография» и «Здравоохранение» — по мнению рабочей группы, они используют некорректные показатели для определения своих целей, не учитывают региональной специфики рождаемости и смертности населения и в части мероприятий не обеспечены деньгами.
Так, нацпроект «Демография» является самым дорогим из всех. Основные его цели — рост продолжительности здоровой жизни и увеличение числа ее приверженцев, поддержка рождаемости и занятости женщин с детьми и доступности соцобслуживания для старшего поколения. В 2019–2024 годах это будет стоить федеральному бюджету 1,6 трлн руб. Однако, по мнению экспертов рабочей группы, большой объем расходов нацпроекта — один из его основных недостатков, так как может спровоцировать «социальную напряженность» после 2024 года, если объем поддержки населения начнет резко сокращаться.
Далее, целевые показатели проекта не полностью учитывают нынешнюю ситуацию в соцобеспечении, например новые параметры выхода россиян на пенсию, необходимость строить системы поддержки пожилых практически с нуля и невозможность отремонтировать существующие помещения вместо строительства новых. Также без внимания остается и региональная специфика: регионам с различным уровнем инфраструктуры и показателей по рождаемости и т. п. предполагается оказывать равную поддержку.
Второй социальный нацпроект, «Здравоохранение», предполагает снижение смертности, рост продолжительности здоровой жизни и развитие медицинской инфраструктуры (“Ъ” подробно писал о нем 9 июля). По мнению экспертов рабочей группы, документ при этом сформулирован некорректно в самых основных параметрах. Так, там использован общий коэффициент смертности населения — показатель, который не учитывает возрастную структуру в отличие от аналогичных стандартизированных коэффициентов. Далее, основным способом снижения смертности в нацпроекте названо строительство больниц и клиник, однако, по мнению экспертов, «между целями и средством нет прямой связи», так как более важными причинами высокой смертности могут выступать социальные или экономические факторы. Как и «Демография», «Здравоохранение» не учитывает возможности регионов — ни в части внедрения собственных инициатив с хорошей эффективностью, ни в части возможной экономии при переоборудовании уже существующих больниц вместо строительства новых. Также нацпроект предлагает увеличить число врачей и медперсонала в структуре здравоохранения более чем на 100 тыс. человек, однако не учитывает дополнительных расходов на их зарплаты.
Отметим, что формальной задачи по фиксации окончательных редакций нацпроектов перед Белым домом не ставилось. Так, 15 ноября Госдума приняла поправки к Бюджетному кодексу, наделив правительство правом оперативно перераспределять средства между ними и обосновав это тем, что «многие регионы только сдают свои предложения». Таким образом, у Белого дома есть время, чтобы учесть ряд претензий экспертов, и вероятнее всего, как раз в части предоставления большей гибкости регионам. Маловероятно, впрочем, что в процессе обсуждения могут измениться такие фундаментальные параметры документов, как целевые показатели: работу над ними профильные ведомства начали еще при предыдущем вице-премьере Ольге Голодец.
Анастасия МАНУЙЛОВА. Коммерсантъ, 22 ноября 2018 года
