Что ни делается - все к худшему? В Москве обсудили миграционное законодательство
20–21 сентября в Москве прошла международная конференция «Миграция и международное право». Миграционный кризис в Европе, разразившийся в 2015–2016 годах, обнажил коллизии между нормами международного и национального права, миграционным законодательством и правоприменением, а также этическими нормами и прагматическими установками в миграционной политике принимающих государств. Эксперты сошлись во мнении, что в России наблюдается та же ситуация: права мигрантов отходят на второй план, а российские законы находятся в рассогласованности с законами международными.
У всех беженец, а у нас - нелегальный мигрант
Директор Центра теоретической и прикладной политологии РАНХиГС Владимир Малахов отметил, что национальные законодательства признают приоритет международного права, но в части его исполнения существуют проблемы. В качестве примера эксперт привел понятие «беженец», которое в международном праве связано с реальным положением человека, который спасается от преследования, бежит от войны, а в российском национальном законодательстве используется понятие «лицо, ищущее убежище», и пока человек не подал ходатайство об убежище, он не беженец, а обычный нелегальный мигрант.
По словам эксперта, вопросы миграции зачастую намеренно политизируются, а освещающие этот вопрос медиа формируют «алармистскую повестку». «Если руководствоваться картинкой, которую мы видим, можно подумать, что по сравнению с 2015 годом сегодня в Европе ситуация с беженцами никак не изменилась. Однако факты свидетельствуют о том, что людей, которые прибыли в Европу, в два раза меньше, чем было тогда. Проблема решаема, но из-за риторики популистов выглядит неразрешимой», — отметил Малахов.
МВД нравится оргнабор
О ситуации в России рассказала заместитель главы Главного управления по вопросам миграции МВД РФ Валентина Казакова. Последние два года, по сравнению с предыдущими годами, когда на количество мигрантов влияли события на Украине, миграционный поток стабилизировался. По данным Казаковой, из 17,5 млн иностранных граждан, которые сегодня находятся в России, более 65% - граждане СНГ и лишь 8,6% - граждане Европейского Союза. Большая часть в качестве причины въезда указывает частную поездку, а 22% - работу по найму. Подробнее о первых мигрантах, которые столкнулись с оргнабором, и самой схеме такой работы с мигрантами, «Фергана» писала в статье «Тракторист становится швеей. Как устроен оргнабор мигрантов из Узбекистана в Россию».
Казакова отметила, что трудовые мигранты, которые работают по патенту, составляют 1,7 миллионов человек, еще 135 тысяч (граждане Вьетнама, Китая, Турции) работают по разрешениям на работу.
- Мы понимаем, что в вопросах миграции надо идти в ногу со временем. Сегодня у мигранта месяц уходит на оформление документов, в течение которого он не может работать официально. Нам видится, что основой цивилизованной работы в этом направлении должны быть международные соглашения об оргнаборе. Первое подобное соглашение мы подписали с Узбекистаном. При такой схеме трудовой мигрант заранее знает, к какому работодателю он идет, а медицинское освидетельствование и тестирование по русскому языку проходит на территории своего государства, – считает чиновник.
Вторым важным направлением работы с мигрантами Валентина Казакова назвала интеграцию прибывающих в Россию людей. «Сейчас для решения этого вопроса разрабатывается проект федерального закона об адаптации и интеграции, где будет прописано, что государство берет на себя ответственность по созданию условий для адаптации иностранных граждан, прибывающих с различными целями. Если это трудовой мигрант, то достаточно адаптации. Если человек приезжает надолго - это будет интеграция», — отметила чиновник.
Что касается нового миграционного кодекса, то он все еще находится в процессе разработки, сообщила Казакова. В сентябрьском интервью ТАСС глава ГУВМ МВД Ольга Кириллова говорила, что документ будет подготовлен к 2025 году.
Казакова также затронула тему миграции и национальной безопасности. По ее словам, «миграция несет угрозы терроризма и экстремизма, и если миграция нерегулируема, то можно получить беду, какую мы наблюдаем в Европе. Чтобы не допустить этого, вводятся определенные фильтры, такие как дактилоскопия, проверка по базам МВД и взаимодействие с международными организациями», — уточнила заместитель главы Главного управления по вопросам миграции МВД РФ.
Мигранты на принятие решений не влияют
Сотрудник благотворительного фонда «ПСП-Фонд» (Санкт-Петербург) Андрей Якимов отметил, что национальное законодательство в области миграции ужесточается, что не только негативно влияет на правовое положение мигрантов, но и ведет к их переходу в теневой сектор экономики.
- Правовые нормы меняются так часто, что мигранты сталкиваются с ними неожиданно, поэтому постфактум оказываются нелегалами. Ситуация усугубляется еще и тем, что миграция в России воспринимается как угроза национальной безопасности. Особенно это восприятие свойственно силовым ведомствам, — добавил Якимов.
Эксперт отдельно остановился на проблеме рассогласованности международных соглашений и национального законодательства. Касается это не только международных конвенций, а договоров межстранового сотрудничества. Например, в договоре об ЕАЭС предусмотрено предоставление равных социальных гарантий всем гражданам стран-членов ЕАЭС, в том числе и в системе социального страхования. Однако в реальности в России дети граждан стран ЕАЭС, в отличие от российских детей, не имеют доступа к социальному страхованию, так как нет соответствующего подзаконного акта в российском законодательстве.
Якимов также рассказал о приоритетах интересов различных субъектов при разработке и лоббировании миграционных законов. На первом месте стоят интересы МВД, Минтруда, ФАДН (Федеральное агентство по делам национальностей). Также принимаются во внимание мнения субъектов РФ, в частности, Москвы и Московской области, «у которых все больше полномочий по регулированию миграции». Свое влияние оказывает бизнес стран исхода на уровне соглашений и формальных или неформальных договоренностей. В качестве примера Якимов отметил проведение миграционных амнистий.
- А вот насколько сами мигранты влияют на принятие решений, которые касаются непосредственно их, – непонятно. Кто сейчас представляет их интересы? — задал риторический вопрос эксперт.
Пока же отношение к мигрантам в стране неоднозначное, интеграции препятствуют ксенофобия, институциональная дискриминация, когда преимуществом при найме на работу или аренде жилья становится национальность и правовой статус мигранта.
- Тем не менее, в России происходит борьба за реформирование национального законодательства. В нее, в том числе, включены промигрантские общественные организации, голос экспертов слышен, и даже предложенная МВД концепция миграционной политики не была принята, что дает почву для оптимизма, — заключил Андрей Якимов.
Ежегодные ограничения
Тему изменений российского миграционного законодательства продолжила бесплатный юрист для мигрантов Валентина Чупик. По ее словам, законы «меняются безумными темпами и только в сторону ужесточения». Так, в Закон о правовом положении иностранцев с 2002 года внесено 91 изменение, из них за последний год – восемь. В Закон о миграционном учете с 2006 года внесено 49 изменений, из них за последний год – шесть.
Затем Чупик на примере вносимых изменений показала, как ужесточались законы. Например, до 2003 года в России не было понятия миграционного учета для мигрантов, в 2003 появилась необходимость делать учет по месту фактического проживания. С 2007 по 2012 годы регистрация носила уведомительный характер, и проживать можно было, где угодно. Однако начиная с 2014 года, ситуация стала ухудшаться. Было издано Постановление Верховного суда, которое закрепило место регистрации за местом учебы, работы или проживания. В июне текущего года возможность регистрации по месту учебы и работы была ликвидирована, осталась только норма, что мигрант должен состоять учете только по адресу фактического проживания.
Кадр из презентации Валентины Чупик
- Это просто трагедия, мигрантов лишили возможности быть зарегистрированными в России, где нет механизмов оформить миграционный учет. Нет механизма принуждения арендодателя регистрировать мигрантов. Люди остались без возможности легализации, что означает, что они не оформят патент, а бюджет России не получит доход, — отметила юрист. Ограничение на въезд мигрантов впервые появилось в 2014 году. Его применяют за два и более административных нарушения. Основные причины, по которым мигранты получают запрет на въезд, – нарушение сроков пребывания на территории России, а также регистрация не по месту работы или проживания. В 2014 году было введено следующее ограничение для мигрантов — правило 90/180, согласно которому граждане «безвизовых» стран могут легально находиться в России только 90 дней из 180.
Затем были добавлены положения, что если человек угрожает безопасности страны (в чем это заключается, не было прописано), он может получить бессрочный запрет на въезд. Например, у Валентины Чупик есть клиент, который по неизвестной причине получил запрет на въезд на 99 лет. Другой, которому также поставили запрет по неизвестной причине, женат на гражданке России и у них шестеро детей.
Кроме того, с 2007 года от мигрантов стали требовать полисы ОМС, которые работающий мигрант мог оформить за счет отчислений со стороны работодателя в Соцфонд. Однако с 2011 года отчисления на ОМС прекратились, а в 2015 году получение полиса ДМС стало обязательным. В 2016 году, по данным Чупик, «коррупционный механизм набрал такие обороты, что полисы, которые стоят 600 рублей, стали продаваться по 5 тысяч. Однако он почти ничего не покрывает, а купить другой мигрант не может, потому что его не примут при оформлении патента».
Кадр из презентации Валентины Чупик
Еще одна сфера, где наблюдается ужесточение, – это свобода передвижения иностранных граждан. До 2007 года в этом вопросе ограничений не было. Потом ее ограничили пределами субъекта России. В 2014 году впервые стал применяться «комендантский час» — когда мигранта депортировали, если после 23.00 задерживали не по месту регистрации. Чупик отметила, что до последнего времени она в судебном порядке успешно боролась с этой практикой, однако последние два суда были проиграны.
- Затем пошла репрессивная волна в отношении мигрантов, которых наказывали за проживание не по месту регистрации или за занятость не по профессии, указанной в патенте. Самая частая причина депортации в 2018 году - у человека во время проверки при себе не оказалось документов. Еще в 2016 году мы выиграли дело в Верховном суде, было установлено, что отсутствие документов в кармане не является доказательством отсутствия документов вообще, и человека достаточно проверить по базе и отпустить. Однако людей продолжают выдворять именно по этой причине.
- Каждый мигрант подвергается незаконным задержаниям в среднем 14 раз за 7–8 месяцев миграции, и как минимум четыре раза у него напрямую вымогают взятки, — Валентина Чупик основывается на личном опыте консультанта. - Каждый третий мигрант при задержании попадает в пыточные условия содержания: без еды, воды, доступа к туалету, в тесных, неотапливаемых либо непроветриваемых помещениях. Люди находятся в участке более восьми часов, хотя по закону можно задержать только на три часа. И ни к кому из мигрантов, обращавшихся к нам, ни разу не приглашали ни переводчика, ни юриста, ни консульскую защиту.
- Таким образом, законы, прямо или косвенно регулирующие положение мигрантов, противоречат международному праву, Конституции России, другим законам и друг другу. Реформы российского миграционного права, проводимые под лозунгами противодействия нелегальной миграции, фактически влияют на делегализацию мигрантов. А их ежегодное ужесточение приводят к тому, что страна теряет квалифицированных работников, поступления в бюджет и формирует враждебное отношение со стороны других стран, - заключила Валентина Чупик.
