… о развитии агломераций как возможном векторе региональной политики

Россияне будут жить не в 83 регионах, как сейчас, а в 20 агломерациях, где концентрируются ресурсы. Эта идея может войти в предвыборную кампанию Дмитрия Медведева, полагают эксперты
В правительстве и администрации президента работают над совершенствованием территориальной организации России, знают три чиновника правительства. Эта тема может прозвучать в послании Федеральному собранию, полагают два из них. Пресс-секретарь президента Наталья Тимакова не стала подтверждать или опровергать информацию «Ведомостей»: «Практики комментировать идеи, которые могут быть в послании, нет».
«Менять карту страны - нужная, но непростая задача, делать все нужно крайне аккуратно, любой передел приведет к борьбе за инвестиционные ресурсы», - предупреждает чиновник правительства.
«Ведомости» ознакомились с предложениями о переделе карты России.

Региональный беспорядок
Нынешняя территориальная организация несовершенна, говорится в документе: территориальные органы федеральных органов власти находятся не там, где нужно, а там, где есть лимиты на предельную численность сотрудников, оптимизация сети школ, поликлиник, больниц, почты, отделений Сбербанка снижает качество жизни на сельских территориях и в малых городах. Из-за погони за показателями бюджетных расходов ослабляется территориальная политика государства. Власти субъектов сами решают, какой населенный пункт сельский, а какой - городской. Например, в Краснодарском крае есть село численностью 48 000 человек (Каневское), а в Приморском - городское поселение из 160 человек (Горненское).
Надо наводить порядок, говорится в документе: ввести критерии численности населения для городов и поселков и установить единые критерии размещения территориальных федеральных органов.
Сейчас 90% городов России - малые города с населением до 100 000 человек, половина из которых монопрофильные: их производство адаптировано к одному сегменту рынка. Из-за этого в стране кризис городского расселения: население большей части моногородов законсервировано, возможности для восстановления его потенциала нет. Число жителей не растет, институты социализации городского типа (школы, институты, театры, музеи) почти отсутствуют.
Развивать малые города бесперспективно, сказано в документе. Надо идти другим путем: создать общие условия для ускоренной миграции населения из монопрофильных городов в большие и таким образом обеспечить перевод процесса урбанизации на качественно иную основу.
Горожане уже давно сами расселяются по экономическим законам, это надо институализировать. Тенденции таковы: доля городского населения растет, но его численность снижается из-за общего снижения населения России (на 0,1% в год), растут и ускоренно развиваются крупные и сверхкрупные города за счет малых, а не за счет сел, как раньше. К 2025-2030 гг. из-за сокращения абсолютной численности городского населения примерно на 15% только шесть крупных городов могут рассчитывать на небольшой рост населения: Москва, Санкт-Петербург, Новосибирск, Нижний Новгород, Екатеринбург и Самара. Миллионники Омск, Казань, Уфа, Челябинск, Ростов-на-Дону, Пермь будут уменьшаться.

Будущее за агломерациями
Пришло время решать, говорится в документе, сохранять ли провинциальную городскую систему России, которая за последние годы потеряла более 20 000 населенных пунктов, или сосредоточить ресурсы для привлечения инвестиций и модернизации.
Население концентрируется там, где производится большая добавленная стоимость и возникают лучшие условия его воспроизводства, приложения труда и капитала.
Не надо идти против течения - надо развивать большие города и городские агломерации
В документе приводится примерный каркас поселенческой структуры России, он будет состоять из 20 крупных агломераций с населением более 1 млн человек (см. карту на стр. 01). Крупные города уже стали центрами регионального развития, ключевыми точками освоения и удержания значительных территорий. Образовать высокоурбанизированные территории можно за счет межгородских пространств: единая скоростная система общественного транспорта, вынос производств за пределы центров агломерации, переселение людей в пригороды, формирование общего торгового, образовательного и культурного пространства.
Создание агломераций не требует механического объединения населенных пунктов, необязательно создавать единое муниципальное образование, сказано в документе: нужно координировать планы территориального и инфраструктурного развития, предоставить свободный миграционный режим.
Основа новой экономики - трехмиллионные агломерации, сказано в документе: «Здесь на основе достижения критической массы интеллектуальных ресурсов формируется инфраструктура знаний, реализуется новая модель городского управления и концепция креативного города». В новой модели городского управления будут нужны сити-менеджеры, развитая электронная система взаимодействия, многофункциональные центры предоставления городских сервисов и публичных услуг.

Вопросы управления
Если агломерации будут развиваться стихийно, то могут возникнуть серьезные риски для государства, создаваться дисбалансы в территориальном развитии, говорится в документе, поэтому ими нужно управлять.
Но сегодня законодательство не позволяет формировать подобные институты: формирование агломераций противоречит системе межбюджетных отношений. Границы агломерации не соответствуют нынешнему административному делению, будут проблемы с распределением бюджетных денег, говорится в документе.
Переформатировать бюджет территории нетрудно, говорит бывший член Конституционного суда Анатолий Кононов, если по вопросу агломерации проведен референдум, их образование не противоречит Конституции.
Агломерации не убьют малые города, пишут чиновники, наоборот, будут способствовать их развитию и созданию новых городов. «Новограды должны быть заново созданными, иметь системно спланированную инфраструктуру с заданными свойствами эффективности: организация транспорта, энергетическая самодостаточность на основе возобновляемых источников энергии, экологическая эффективность, комфортная планировочная структура городского пространства», - говорится в документе. Новограды могут создаваться по инвестиционным проектам малоэтажного строительства на площади 400-450 га, их может быть создано 50.
Развитие агломераций - естественный процесс во всем мире, говорит директор Института инноваций, инфраструктуры и инвестиций Марина Удачина, Россия даже с некоторым опозданием присоединяется к нему, а основная задача власти - помогать формировать инфраструктуру точек роста там, где есть объективные предпосылки для формирования агломераций.
Политолог Евгений Минченко считает, что эта инициатива носит больше предвыборный характер - нужно затеять большую реформу, чтобы продемонстрировать: страна не в застое, движется к чему-то большому и лучшему.
Группа депутатов ЛДПР внесла в Думу законопроект, позволяющий менять границы региона, если этот процесс инициируют Госдума и Совет Федерации. Сейчас такое решение принимают региональные заксобрания, утверждает Совет Федерации. Человек, близкий к администрации президента, говорит, что до сих пор прецедентов было несколько и все они касались передачи одного муниципалитета: радикальный пересмотр границ законодательством не урегулирован.

Евгения ПИСЬМЕННАЯ, Наталья КОСТЕНКО. «Ведомости», 16 ноября 2010 года

Предложение правительства и администрации президента о разделении России на 20 крупных агломераций вызывает много вопросов

На первый взгляд суть идеи предельно цинична: добровольно-принудительно переселить всех жителей страны в несколько крупных городов и сконцентрировать в этих центрах все ресурсы, сильно сэкономив бюджетные деньги, - ведь поддержание в нормальном состоянии школ, больниц и дорог во всех уголках необъятной России стоит немалых средств.
Логика такая: крупные города уже и так центры регионального развития, люди массово переезжают туда из небольших населенных пунктов, поскольку там есть возможности заработка и досуга. Нужно не сопротивляться этой тенденции, а усилить ее и взять под контроль, рассуждают авторы документа.
По мнению чиновников, развивать малые города (с населением до 100 000 человек) бесперспективно - несмотря на то что к этой категории относится 90% российских городов. Принудительно их закрывать не будут: авторы проекта рассчитывают создать общие условия для ускоренной миграции населения из монопрофильных городов в большие. Иными словами, если перестать финансировать школы, больницы, дороги в небольших городах и поселках, то людям и самим захочется уехать. И тут им предоставят свободный миграционный режим.
Витиеватые формулировки правительственного документа не позволяют вроде бы однозначно утверждать, что чиновники имели в виду именно такую циничную схему. В конце концов, объединение населения в агломерации - общемировая тенденция, такую идею выдвигал еще в 2007 г. Минрегион, она обсуждалась при подготовке Концепции долгосрочного развития страны до 2020 г. Весь вопрос - как это делать. Стихийное создание агломераций авторов документа пугает - они убеждены, что в этом есть риски для государства.
Так что мы правильно уловили суть документа. Потому что в этом случае конечной целью проекта станет повышение контроля федерального правительства за финансовыми потоками и политической жизнью страны - ну и экономия бюджета, который трещит по швам.
Добровольно-принудительное создание агломераций приведет к тому, что полностью упразднится местное самоуправление, которое кое-как живо в малых и средних городах, в то время как в большинстве мегаполисов «Единая Россия» выборы мэров отменила.
Если бы агломерации формировались свободно, на основе конкуренции городов, естественной экономической интеграции и по итогам референдумов, мощь и самостоятельность региональных центров возросла бы. Как и самостоятельность глав администраций новых макрорегионов. А вдруг кто-то из них задумает создать отдельное государство? А когда новое территориальное деление насаждается сверху, руководитель агломерации всем обязан власти, подарившей ему этот пост, и риска для государства меньше.
Авторы документа могли, конечно, иметь в виду совсем другое, и цель проекта - начать строить экономическую политику, учитывая объективные тенденции. Современная экономика действительно размещена в мегаполисах. Мы это хорошо видим на примере Москвы и Московской области - экономическая интеграция там происходит независимо от мнения чиновников.
Но развитие агломерации вовсе не обязательно должно проходить в формате административного слияния. Даже наоборот: мировой опыт свидетельствует, что общее экономическое развитие территории основано на договорах между разными муниципалитетами, сохраняющими административную независимость. Правда, из документа трудно понять, предполагается ли административное слияние регионов в новоиспеченных агломерациях.
Не совсем понятно и то, почему, имея такую огромную территорию, нужно непременно концентрировать население в 20 мегаполисах. У нас и так сильный перекос: на Москву и москвичей приходится 23% суммарного ВРП регионов страны, 20% денежных доходов россиян, 17% оборота розничной торговли при 7%-ной доле столицы в населении страны. Санкт-Петербург сильно отстает, как и остальные города-миллионники: они получают всего лишь 7% инвестиций при 9%-ной доле в населении страны.
Хотя в своих регионах города-миллионники тоже концентрируют население и инвестиции. Только в отличие от Москвы у них ограниченные полномочия муниципалитетов и скромная налоговая база (вынуждены много отдавать в центр). Чтобы они развивались, нужно просто оставлять им больше денег и дать возможность принимать больше решений самостоятельно

«Ведомости», 17 ноября 2010 года